农村土地使用制度的国际比较

一、农村土地所有制的类型和效率

（一）土地所有制与产权理论概述

对农村土地使用制度的比较分析首先遇到的是土地的所有制。土地所有制的类型可以从不同的角度加以归类，最常见的方法是以所有权来定义，而把土地所有权分为土地私有制、土地国有制和土地的社团所有制等。这种分类方法从结构上说比较含糊，但各有其特点。三种不同的所有制可以并且常常在一个国家中同时存在。现实中，在许多国家这三种所有制中的一种往往占主导地位。例如在欧洲、北美和澳大利亚等国，私有制在很多经济领域中处于统治地位。国有制则在亚洲、非洲以及前苏联加盟共和国作为主要的所有制形式，在这些国家，土地所有权属于国家，但使用权或占用权则被赋予了个人或集体。在这两种完全不同的所有制下，租赁都是一种主要的土地占有形式。以地方社区为主体的社团集体所有制，如集体所有制、公社所有制以及其他传统的集体所有制，是非洲、南太平洋诸国和中国农村的主要所有制形式。

从现代产权理论出发，土地所有制的不同类型源于不同的产权制度安排。因此，产权理论所提供的效率标准也为我们进一步分析和评价土地所有制的效率提供了依据。从法律的角度来看，一个高效的产权体系应该有三个特性：一是普遍性，即所有的资源都应被某个人所占有或所能占有，除了一些多得足够每个人为所欲为地消费也不至于减少别人消费的资源以外；二是排他性，即能排除他人享有自己的私有产权；三是可转让性，即能通过产权的转让使资源从低效率的用途转到高效率的用途。产权不是一项单一的权利，而是一组权利，形成一个"权利束"。"权利束"可以被概括为占有权、使用权、收益权、转让权、安全权等等。"权利束"通常也可分为三个主要部分：使用资源的权利（即使用权）、从资源中获得收益的权利（即剩余索取权）和永久性改变资源的权利（即资源的所有权）。在使用权里，一般包括改变资源物质属性的权利和破坏资源的权利。而所有权则包括了出售资源和分割资源的权利。

所有权和产权紧密相关。"所有权意指对财产的控制权"。如果这样来理解，那么资源的所有权就涉及到多个法律实体。从经济学角度看，如果我们注重资源如何被使用以及他们的潜在利益如何被释放出来，那么资源的所有权就是核心。如果收益权即剩余索取权能和使用权挂钩，那么就能出现有效使用资源的激励。因而，强有力的激励要求使用权和收益权实现联合参见黄祖辉、陈欣欣"农地产权结构和我国的家庭农业"、 《农业经济问题》1998，5。。

产权一般可分四类：私有产权、国有产权、共有（或社团集体）、和非实在的产权。许多经济学家都认为私有产权是最好的产权安排。用德姆塞茨的话来引证其观点。"如果单个人拥有土地，他将试图使它的现期价值最大化──我们都知道这意味着他将考虑他所能想到的在他死后的供给和需求──实际上，私有土地的所有者就象一个中间商所扮演的角色，他的财富依赖于他对现在和未来的竞争性权利如何作出充分的考虑。但是，对于共有产权而言就没有中间商。现在这一代在决定土地被耕作的集约度时将给予一个不经济的较大权重的考虑。"（Demsetz，1967）诺思的很多著作都研究了私有产权的动力因素，"当存在资源的共有产权时，就缺少获取先进技术和知识的激励。相反，排他性的产权向所有者提供了提高效率和生产率的直接的激励，即提供了获取先进技术和知识的激励。"（North  and  thomas，1977）。

这种关于私有产权优越性的观点遭到了Bromley等人的反驳。他们认为现实中可以找到很多实例来证明土地的私有产权安排并未保障对资源的合理利用，他们也给出了共有产权长期被成功运用的一些实例。因而，他们认为私有产权所具有的理论上的高效率并不意味着产权安排将必然向完全私人所有演进，因为现实中，产权安排不是无偿制定或无偿实施的；同时，私有产权的高效率产生于一个尊重个人自由选择的完全市场体系。但在实际中，决定产权结构的因素并非只有市场，还有政策偏好和自然资源因素等。

在现实中，私有产权经常受到制约，如国家或当地政府都可对私有产权的各项内容加以限制。其所有权也经常被加以限定，以至于实施者有可能被排除享有相关权利的某些特定内容。"这种通过国家或别的权力机构作出的限制可以是正式的，也可以是非正式的，如通过习俗、传统、宗教和道德约束、教育及公众舆论来实施的。因而，严格来说，私有产权也是有条件的，并受政府行为限制的。"（Barlow，1986）

对产权的界定有赖于产权在社会中的功能。正如Furubotn和Pejovich所强调的，界定的产权越完整，越能提高效率，因为一个清晰的权利减少了不确定性。通过相互交换，明确界定了产权的资源将得到最经济的利用。产权的交易或部分的转让都要求订立合约。这些合约可能是正式的或非正式的，但完全的转让至少是在一个合约下发生的。对部分的转让而言，合约包括了对收入分配和资源使用条件的规定。建立一个合约是需要成本的（Cheung，1992）。把交易费用视为产权结构的一面镜子。因为交易费用涉及到所有权交换的费用，所以也能鉴别产权的有效性。如果交易费用减少，那么产权就可能升值，先前不能发生的交换也就有可能发生。

总而言之，基于产权结构的制度安排，在影响人们（或组织）的行为方式方面，起着很重要的作用。产权结构通过提供与资源分配、构成、收入的分配等相关的激励和约束使社会得以形成。某一项产权的安排是否合理的关键并不取决于其所有权形式，而在于产权（"产权束"）界定的清晰性，或者说，产权的实现形式，尤其是当其中的一些权利能被分别拥有时。而且，在选择制度结构时，产权结构及其交换与实施，以及随之发生的交易费用和收益（及其分配）也应当被考虑在内。

（二）土地私有制

在过去二百年里，私有制和保护个人的基本权利构成了西欧、北美以及澳大利亚等国制度的基本框架。在许多国家，所有的土地所有权都是来自政府。例如在美国，所有的私人土地起初都是由英国皇家特许的（在美国独立之前）。美国联邦政府和各州政府也特许了私人一些土地。当十五世纪欧洲"发现"了美洲大陆时，欧洲各国的共同认知是，土地属于最先发现并实行控制的欧洲人。美国独立战争以后，英国与美国签订了条约，将土地所有权交给了十三个独立的州。

由于大多数土地当时仍然被有敌意的印第安人占领着，各州将土地转让给了联邦政府，联邦政府通过发现、占领以及从法国、西班牙和俄国手中购买等方式取得了对西部的土地权利。虽然联邦政府和各州仍然拥有一些土地，但是98%的土地被私人人拥有。联邦政府现在拥有的土地几乎都是沙漠、草场、冻土以及森林，联邦政府拥有的最大土地是美国西部和阿拉斯加的大片人迹罕至的地区。直到十九世纪后半期，土地的私有权概念在上述国家中意味着一种绝对的权利，几乎不受任何限制。总体上说，土地的主人对其土地拥有绝对的权利，可以在其土地上做任何他们想做的事情，即使这种做法会对其邻居或社会带来危害。挪威高级法院一八四八年的一个判决充分显示了这一点：一个砖厂的所有者在他的土地上挖土制砖，造成了泥石流，损害了邻居和城市道路，并且毁掉了一座房屋。根据当时的法律，市政当局和房主没有理由向该人寻求赔偿。但是市政当局还是向法院起诉，申请法院禁止他继续挖掘泥土。然而法院却驳回了市政当局的起诉，认为土地所有人没有超越其权利。法院的判决宣布，假定了土地的所有者有处置其土地的无限的权利。

随着人口规模的增大和城市的发展，人们逐渐认识到对土地的不当使用会给环境和经济带来外部成本，加上工业革命造成的社会转型，所有土地所有制国家都开始对土地的绝对权利进行限制，以期在个人对土地的神圣权利和社会需求之间取得平衡。现在这些国家的政府通过不同的方法保护公共利益和对私人土地权利进行限制。这些方法包括：对土地使用的限制、限制土地的私人占有、规范土地的租赁以及政府运用公共权力对土地进行的征用等。虽然对土地权利的限制程度和性质因国家而异，但在任何一个土地私有制的国家里，政府为了社会利益都对土地私有者的权利进行限制，没有一个国家承认地主对土地的绝对权利。

土地私有制主要有四个特点：其一、土地占有权利受到保障；其二、对土地的使用限制较少；其三、对土地的转让限制不大；其四、以土地作为抵押物很容易获得资金。具体来说，首先，私人拥有土地受到保障意味着土地私有者确信对土地的投资将会受到回报。无论是在遥远的将来或是投资后售出土地，这种对土地投资的回报都是有保障的。如果出售土地由于土地的市场价格包括对土地投资（即使变种投资效果只是反映在未来产量的增加上），投资的价值依然会从出卖中收回。第二、对土地使用权相对小的限制使得土地私有者能够在条件改变的情况下，及时地调整其土地的使用，因此提高土地的使用效率。第三、由于私有土地能够自由转让，这鼓励了土地流向最有效的使用者手中。如果有人能够比土地的主人更有效地使用土地，地主就会以有利于双方的价格出让土地所有权。第四、通常情况下，土地的主人可以通过抵押得到贷款或得到优惠性贷款。这克服了对土地进行投资时常常发生的资金短缺问题。

私有制虽然有上述优点，但也存在着某些潜在的缺陷。其中包括1、土地集中在少数私

有者手中，最终引发经济的不公平发展；2、与之相关，低收入家庭无法取得平等的土地

权利；3、驱使私人所有者的动机与社会公共利益存在着巨大差异参见蒂姆·汉斯塔德"土地所有权"，载于罗伊·普罗斯特曼等《世界改革大潮中的中国农村土地制度》（工作文稿，1998）。很多情况下，这种公私利益冲突的问题可以通过改变土地权利，重新调整利益得失的方式加以解决。许多私有制国家采取了种种措施限制个人对土地的权利，其目标之一即平衡公私利益。。

（三）国有土地私有制

几乎所有国家均认可和采用某种形式的土地国有或政府所有概念。在极端的情况下，国家可能拥有全部的或几乎全部的土地，或对土地的使用、经营和转让拥有完全的权力。非洲撒哈拉沙漠以南的国家和某些前苏联加盟共和国即是这种情况。在另外一些国家，土地国有化仅仅在某些具有重要战略意义的地区才实施，或是为了将来的需要，作为政府的保留权力。对政府拥有土地的使用也因国家不同而有差异。某些国家为了各种不同的原因将土地按期限

租给个人或团体。

例如在以色列，土地多为国家所有，政府将土地出租，期限可达一百九十六年。土地国有是以色列土地制度的主要形式。以色列国家、以色列发展局和犹太国家基金共同拥有大约百分之九十二的全国土地。剩余的百分之八为私人拥有。所有上述三种国家拥有形式下的土地均由以色列土地管理局进行管理。这些国有土地不能出售，但可以租赁给私人达九十九年，该期限后来延长为一百九十六年。以色列于是1949年成立时，从英国殖民当局手中接收过属于英当局的土地和在独立战争中被阿拉伯人"放弃"的土地。当时刚成立的以色列发展局成为这些土地的所有者。犹太国家基金建立于1901年，它接收世界各地犹太人的捐款，代表犹太复活主义者在巴勒斯坦购买土地以期成立犹太国家。而以色列1960年的土地基本法则规定所有由以色列国家、以色列发展局以及犹太国家基金拥有土地均为"以色列土地"，并规定这些土地不能以出售或任何其他形式转让。以色列的农业则几乎完全建立在公有土地租赁制基础之上。其他国家，尤其是非洲国家，根据传统的规则，土地由土著居民占有。国家对土地的直接占有和使用也很普遍，而且多以国营农场或国营企业的形式存在。

土地国有制产生于二十世纪，往往源自于私人相对无限制地使用土地给社会带来的负面影响。当时人们普遍认为，政府直接控制和分配土地将会达到更高的社会平等。然而，土地

国有制后，人们发现该制度存在着很多局限性。土地国有制要求行政系统有非常高综合能力

和完整性，以能够对变化中的需求作出有效反应。土地国有化也常常造成土地使用者对土地

权利的安全感不够，土地投资不足等效应。正如土地私有制那样，对土地国有制中有关规则

的修正可以减少土地使用者的不安全感，并鼓励对土地进行适当治理和投资，从而提高土地

使用效率。

（四）土地社团集体所有制

这种土地所有制的形式多样，如集体所有制、公社所有制以及其他传统的或习惯性的土地占有制度。其产生的情形也多不相同，如墨西哥是通过二十世纪的土地改革建立的中国农村土地集体所有制的产生大致也属于这种形式。；哈拉沙漠以南非洲国家由部落和其他习惯沿袭而来；拉丁美洲国家和南太平洋国家在部落和土著民族中由来已久的社团集体所有制。墨西哥的农业耕地不仅具有社团（公社）所有制的特点，而且还具有私有制的特点，实际上属于一种混合体制。该混合体制的法律依据是1917年宪法第27条的规定（1992年有修正）。该条规定：政府有权从大地主或不动产所有人手中征收土地，将征用的土地分给法律认可的名为"埃基道（ejido）"的农业社。埃基道是墨西哥的独特概念，其原始含义为原住民村有土地。这一词在1917年以后被墨西哥政府用来泛指分配给各乡村的土地或公社共有的土地，也泛指拥有这类土地的社区。墨西哥法律规定了三种埃基道：个体埃基道，即公社共有的土地被分给了个人使用；集体埃基道，即集体耕种共有土地；农业社区（communidad-agraria），该类型土地是专门分给原住民的，以补偿他们过去失去的共有土地。

1988年，墨西哥74%的土地是埃基道拥有，其余26%为私人拥有。而大多数埃基道土地为个体埃基道。1992年以前，埃基道成员不得将他们占用的土地出售、出租或抵押，如果不再使用土地，则他们的土地使用权将会被吊销。埃基道体制的反对者们在比较了私有土地和埃基道土地的产出和投资数据后，指出埃基道的低效使用的原因在于对土地使用、转让以及抵押的法律限制。1992年墨西哥对宪法第27条进行了修改，并通过了相应的法律，最终废除了对埃基道土地的种种限制。修改后的宪法和法律允许个体埃基道地块的使用者出售、出租、共同开发或抵押土地，并且，也允许他们在停止耕作时保持对土地的占有权利。1992年的改革还建立了一个新的政府机构──农业检察长办公室，以保护埃基道成员及其继承者的权利。另外，一个非集权的、自主的农业法庭被授权解决实施新法律时可能产生的纠纷。

虽然这些制度各不相同，但是也有一些共性。首先，对土地的所有或最终权利属于一群同种族、同血缘或有共同生产关系的人。其次，该制度使得特定团体的所有成员共享土地的权利。第三，该制度通常确定并保持一个团体的人之间互惠性的义务。第四，该制度使得几乎所有的属于特定团体的人们都有一定的土地可以占有和使用。最后，该制度一般禁止或限制向特定团体以外的个人转让土地。

在社团集体所有制下，常常缺乏交换富余产品的机会，集体的社会凝聚力过于强大，合同无法强制执行，以及技术革新或经济变化受到限制，许多集体、公社所有以及习惯或传统的土地占有制度都在不断地寻求变化和发展。很大程度上由于上述的缺陷，在土地的团体所有制下与其说人们将土地看作一个生产要素，不如说将其视为生活安全的一种保障和文化价值及意识形态的枢纽。

然而，土地团体所有制的有效程度也常常有赖于团体的凝聚力，人们对土地没有什么要求，并且利用资源发展生产的机会也很少。一方面，随着农业人口的增加，相对的土地数量在减少，限制了使用土地进行耕种；另一方面，技术和市场的变化带来了更多的机会，这种情形下，继续对土地进行限制所产生的社会成本也会越来越大。虽然土地团体所有制允许个人占用和耕种土地，但是，土地使用权利的保障不足造成耕种者无法确信能够从对土地的投资和治理中受益。此外，土地的共有性质限制了土地的转让和分配，从而阻碍了资源的社会流动性。对土地的转让限制和不允许以土地为抵押品寻求贷款，也会严重妨碍经济和社会环境的改善。

总之，无论哪种土地所有制，在现代经济生活中，尤其是在人多地少的国家和地区，提高土地的使用效率具有决定性的意义。在各国的实践中，国情不同，使用土地的效率标准也不一样。概括地说，主要有以下几种：土地生产率。既然土地是非贸易资源，人多地少的国家的首要目标就是充分利用本国的土地资源，努力提高土地的生产率。当今世界人多地少而经济发达的国家，如荷兰、以色列、日本，都具有较高的土地生产率（见表1）。每公顷土地生产的作物，以"国际美元"计算，荷兰、以色列分别达到4.43万和1.67万。相比而言，美国、加拿大、澳大利亚等劳均土地较多的国家就相当低，其土地生产率竟然低于我国1970年的水平。看来，土地资源丰富的国家并不特别追求土地的生产率，但是非常重视农业劳动生产率的提高。个别发达国家，特别是荷兰，既有极高的土地生产率，又有很高的劳动生产率，因此"国土小国"创造出了"农业大国"的奇迹。

表1若干国家的农业生产率（1970-1991年）

转引自厉为民"人多地少国家发展高效农业的原则"，《中国农村经济》1996，5。

国家土地生产率劳动生产率

A组

中国694-1422253-422

印度302-500370-493

孟加拉国611-892379-382

韩国1120-2011545-1391

日本1606-17111390-4547

以色列1208-14118009-16679

荷兰1938-246818847-44339

B组

美国265-41027754-51561

加拿大131-24717119-42830

阿根廷246-3999959-16704

澳大利亚87-12828690-43032

新西兰427-97136554-41312

原苏联231-2203237-6125

世界347-515880-1080

 注：每组数字分别表示的是1971年和1991年的生产率，土地生产率以每公顷的作物产值计，劳动生产率以每个劳力的农业产值计。所有的产值都是以联合国粮农组织的"国际美元"

（1979-1981年）计算的。

资料来源：World Agriculture：Trends and Indicators，1970-1991. ERS，USDA， 1993。

劳动生产率。提高农业劳动生产率是实现国家农业现代化的关键，对国家经济发展具有极其重要的意义。众所周知，农业劳动生产率的增长是增加农产品供给、提高农民收入的必要条件。从表1可知，在20 年里，发达国家在土地生产率没有显著提高的情况下，劳动生产率都有成倍的提高；而欠发达国家则不然，土地生产率虽有提高，但是劳动生产率却停滞不前。由此可见，欠发达国家要走出二元经济，不能没有农业劳动生产率的极大提高。这是一条不可忽视的国际经验。否则，国家无法使农村的剩余劳动力大量转入非农部门，推进城市化，从而走上工业化国家的道路。在当今世界，发达国家中没有一个农业劳动力超过其总劳动力的20％，哪怕是人均土地比我国少得多的国家也是如此。

为了最大限度地提高农业生产过程的经济效益，劳动和土地作为资源投入，必须与自然资源和其他经济资源进行最合理的组合。发展现代高效农业，提高土地利用效率就是比较优势原理，以提高资源（特别是最稀缺资源和最丰裕资源）的利用率而产生较高经济效益的农业。中国这样人多地少的国家，尤其是人多地少的省和地区，应当充分发挥自己特有的比较优势，以提高土地资源的利用率和农业劳动生产率为核心，改善农业经济结构，才有可能大幅度提高农业的效益。

综上所述，综合的研究表明，在土地所有制与土地利用效率之间确实存在一定的相关关系。一般而言，土地私有相对于其它土地所有制有较高效率。现代产权理论对此提供了理论解释，说明私有产权激励与约束机制相容，预期收益确定等优势。但在实践中，决定具体土地占有制度或决定土地产权结构的因素很多，如市场化程度、政策偏好、法律健全程度以及自然资源状况等。尽管土地私有相对其他所有制有较高效率，但土地的私有并非土地有效利用的必要条件。即使在西方国家，很大一部分土地也是通过租借或出租得到有效利用；在不少亚洲国家，土地普遍地以股份合约和租赁方式被利用。但无论如何产权明晰是必须的──明晰的产权"确立了每个人相应于物时的行为规范，每个人都必须遵守他与其他人之间的相互关系，或承担不遵守这些关系的成本。"菲吕腾博：产权与经济理论：近期文献的一个综述，载于《财产权利与制度变迁》，上海三联书店，1991年版。

只有明晰产权，才能使一个人在同其他人的交易中形成理性的预期，从而最大程度地节约交易费用，使"合作剩余"得以顺利实现，进而促进分工和市场农业的发展。因此，农村土地家庭经营的产权明晰化不仅是市场农业的客观要求，也是农村土地制度创新的一项迫切任务阮文彪、杨名远"论市场经济条件下农业家庭经营组织有效运行的基本要求"，载于《农村经济问题》1998，2。。

二、农村土地使用权利的保障

对土地权利进行保障是经济发展的一个重要前提，农村的发展尤其需要对土地的权利进行保障。缺乏对土地权利的保障正是中国农村土地制度的最严重的缺陷。如果能够处理好土地权利的保障问题，中国的农业投资将会增加，农业生产率也会因之提高。本节探讨保障土地权利的不同方法，并着重强调土地权利保障的重要性。

（一）土地权利保障的含义

对土地权利进行保障（或者保障土地权利）可以从不同方面着手。虽然不同的国家对土地的权利本身有不同的定义，从而很难提供一个简单的、客观的方法对土地权利进行保障。但已有的许多成果都为进一步的研究奠定了基础。普雷斯、罗斯和哈泽尔在《非洲的土地权利保障和农业发展：研究方法概论》中对土地权利保障的定义指出了几个关键的因素转引自蒂姆·汉斯塔德、徐孝白和罗伊·普罗斯特曼等"土地权利的保障"，载于《世界改革大潮中的中国农村土地制度》（工作文稿），1998。：

"土地权利得到保障是指：一个人认识到他或她对一块土地拥有持续性的权利，并且保证其权利不受外界干涉，该人有可能在使用该土地或者将土地转让给他人时，收回其投资在土地之上的成本。"无论在什么样的制度下，土地权利的保障与否可以从下列三个重要的标准得到检验：1、权利的广度；2、土地权利的期限；3、土地权利的确定性转引自蒂姆·汉斯塔德、徐孝白和罗伊·普罗斯特曼等"土地权利的保障"，载于《世界改革大潮中的中国农村土地制度》（工作文稿），1998。。其中土地权利的广度是指权利持有人拥有土地权利的量和质如何，即包括对土地的所有权、在土地上种植和收获的权利、将土地跗给后代的权利、出售土地的权利、抵押土地获取贷款的权利、制止非权利人非法进入土地的权利、在土地上放牧的权利、猎获野生动物的权利、拾柴的权利、在土地上进行建筑的权利、开采矿产的权利以及使用地上水的权利等等。实际上土地权利的广度是指可以列举的各种权利，这也说明在任何制度下，对土地的权利都不是一个单独的权利，而是多个不同权利的集合。对土地权利的数量和质量进行衡量即构成权利的广度。土地权利期限是指土地权利有效的时间长度。通常情况下，土地的各种权利的有效期限可能是一致的，但也有一些不相一致的例子。土地权利的确定性是对土地各种权利的稳定性和期限进行衡量的一个标准。如果一个人对土地有某种权利并且这些权利有一定的期限，但是该人不能行使这些权利甚至不能强制实行这些权利，那么，他的权利是没有保障的。一个没有保障的权利根本不成其为权利。

总之，只有当一个人拥有一定数量的权利（如土地的占有权、受益权和继承权），并且这些权利在相当长的时间内得到了保障，使得他能够收回对土地所付出的所有投资，并有足够的保证排除他人的干扰。这种情况下，便被认为土地的权利得到了保障。相反，当一个人拥有数目有限的真正的土地权利，但他对土地权利的期限很短，无法顺利收回其投资在土地上的资本，或者无法真正行使其对土地的权利，那么，在这种情形下，土地的权利就没有保障。

（二）土地权利保障的重要性和意义

各国经验证明，在任何一种土地权利制度下，有保障的土地权利对于经济的发展都是非常重要的。与没有保障的权利制度相比，受到保障的土地权利将会从以下几个方面促进经济的发展：1、促进农业投资的增长，从而提高土地产出率；2、通过提高合同的稳定性和降低合同执行的成本，促进土地交易，使土地从无效率或低效率的使用者转移到能高效利用土地的使用者手中；3、通过对土地权利的明确定义，并切实先例土地的权利，可减少有关土地的纠纷；4、可提高对农业的贷款，鼓励农业投资的增长，增加土地抵押的价值；5、可减少水土流失和防止其他导致土质恶化的行为；6、使农民有自己应得的收入，增强社会的稳定性。

（三）土地使用权期限的确定

正如以上所分析的，并非所有经营使用土地的人都是土地的主人。农用土地承包经营，规定了土地农业使用方向，因而其承包期限的确定必须要考虑农业生产经营的时间性，要符合农业生产经营活动的时间上的规律性。农业生产经营过程是自然再生产和经济再生产的统一过程。作为自然再生产过程，农业生产过程受动物、植物的生长发育成熟繁殖等时间周期的影响和制约，农用土地承包经营的期限至少应该能够包括一个完整的自然再生产周期才便于交割。农业生产经营作为一个经济再生产过程，其价值运动包括投入期和回收期，形成一个完整的经营周期。农用土地承包经营的期限至少应该包括一个完整的经营周期，才有利于农业土地承包经营者积极增加在土地上的各种投入并获得相应的报酬，有利于提高土地产出率。农用土地承包期限过短，必然导致农户的短期行为，承包期限较长，才有利于农用土地承包经营者进行农用土地上的基本建设和培养土地肥力的长期行为。同时，农用土地承包期限过短，会产生频繁的土地使用权的交易活动，从而发生更多的交易成本，对土地所有者和土地承包经营者都不利。农用土地的承包经营期限规定的过长，就不便于适应形势和环境条件的变化而作适当的调整，造成调整不合法、不调整不合理的两难境况。

参照各国经验，影响农用土地承包经营中承包期限的具体因素包括参见刘前"农用土地承包经营中期限与费用的合理确定问题研究" 载《河北大学学报》（哲社版）1998,2。

1、农业生产经营周期的长短。农业生产经营的周期制约着农业土地承包经营的期限。农业土地承包经营的最短期限，不能小于一个农业生产经营的完整周期。农业作物种植，至少要一个农业年度。林业生产经营，至少要达到一个从种苗栽植到林木采伐的时期长度。

2、投资周期的长度。农业用土地承包期限，应使经营者在承包土地上投资所带来的相应收益完全或大部分收回。如种植农作物所施用的肥料能在3-5年内显著增产，则耕地承包期不应短于3-5年。又如投资建设经济林，5年后见效益，其收益主要在第6年至第15年之间，则其承包期不应短于15年。

3、经济发展速度的稳定性。在经济发展速度快，经济形势不够稳定的情况下承包期宜短不宜长，承包期短些可随经济形势的变化及时调整承包关系，过长则会带来承包关系与新发展的形势、经济条件不相适应的问题，表现为承包合同不合理，改变合同于法不容，维持合同于理不通，造成进退维谷的处境。4、社会政治经济宏观环境的稳定性和政策的稳定性。社会政治经济环境和政策的变化会影响农地承包收入、支出和纯收益的变化，也会影响农地承包经营者的投资组合，引起其投资方向的转移，如有的将投资重点转向乡镇企业。如果在社会政治经济环境和政策发生变化的情况下，农地承包关系仍不作调整，则必然导致资源配置的效率降低。5、农地微观环境的稳定程度。作为承包对象的农地的微观环境包括地基稳固程度、水利条件、生态平衡状况、水土流失速度、污染发展与控制情况、病虫害防治情况、交通条件，以及农业生产经营的物资供应、技术服务等诸多方面基本稳定，承包期可长一些；反之，则宜短些。

三、农村土地使用权的分散与集中

我国自实行家庭联产承包责任制以来，尤其是在农村经济较为发达的地区，始终存在着土地使用权集中与分散的争论。但到底规模经营的实质是什么？土地使用权的集中与规模经济效果之间究竟存在怎样的联系？集体化、大农场的发展经验是什么？等等，本小节将主要参照国际经验，对上述问题做出一些回答。

（一）各国的经验及其相关的研究成果

学者们倡导农业规模经营的主要理论依据是假定存在一个经济规模。但是，各国的经验告诉我们，经济发展依赖规模效应是没有现实根据的，经济学家的共识是：除非特殊情况，一般而言，经济的规模效应并不存在参见罗依·普罗斯特曼等《世界改革大潮中的中国农村土地制度》（工作文稿），1998。。事实上，世界银行的学者们也认为："没有任何迹象表明农业的规模经营比单户农民使用拖拉机从事耕作更有优势。"参见汉斯和克劳斯《南部非洲的土地政策：历史的遗产和目前的选择》（同上）。

农业规模经营的最大理论基础是投入的总体性（或不可分割性）。在进行大规模耕种时，农业机械，如联合收割机、脱粒机以及其它大型拖拉机等，应当同时使用才能将投入成本降到最低限度。很多人认为，随着农业机械化的实现，农业规模经营也会相应地取代家庭式耕作。人们担心农户家庭无力购买高效率、价格高昂的农业机械。然而，在很多情况下，农户通过租用机械或雇用技术工人同样可以实现规模经营的优势。在美国，农业机械的租赁市场（包括联合收割机的租用）异常活跃。每逢收割季节，美国全国各地的农民都到市场上去租用农业机械。同样在欧洲，自十九世纪以来个体农户租用昂贵的脱谷机已经成为惯例。因此，由于租赁市场的存在，使用机械进行规模经营变得不如人们理解的那么成本高昂。

管理技术同样也是一种总体投入，具有不可分割性。管理人员越有经验，则其管理的农场规模也应越大。技术的发展强化了这种趋势。在科技发展迅速的情况下，获取及使用信息成为越来越重要的事情。合理使用这些信息会给优秀的管理人员带来竞争上的优势。但是，正如使用机械一样，有些需要管理技能的工作是可以通过合同方式由专业人士来完成的，有时甚至可以直接委托公共服务中心进行操作。机械租赁市场，合同制的专业技术人员，以及公共服务中心正好可以弥补个体农户家庭经营的不足。规模经营可能带来的优势一样可以通过这种方式达到。反之而言，规模经营所带来的潜在益处会被其高昂的中间成本所抵消，而这一成本是维持大规模农业运作所必不可少的。工业化组织要求对劳动进行监督，这一成本也会对农场的理想规模产生消极影响。由于农业生产比较分散，对自然环境的细微变化必须随时作出调整，这种中间成本也会非常高昂。

由于家庭式农场作业可以将中间成本降到最低点，专家们一直认为家庭农场优于以雇用为基础的大规模农业操作。就家庭农场而言，每个家庭成员都是利润的追求者，因此比雇用工人更有生产动机。他们分担风险，在参与生产中具有更大的灵活性，实现了交易成本的极大节省。

（二）土地经营规模与生产率之间的关系

许多研究表明，农场规模与生产率之间存在着反比关系──规模较小的农场通常有较高的生产率。换句话说，产出（每一单位的农地或每一单位的资本投入）随着农场规模的增大而减少。这种情况具有普遍性，不同的资料从不同的角度证明了这一点。世界银行对肯尼亚的不同规模农场的效率研究显示：0.5公顷以下的农场的平均产出是8公顷以上农场的平均产出的30倍。据研究，如果肯尼亚全国范围内的农场规模降低10%，则其总产出会增加7%，就业率会上升8%。内丁发现，在印度，土地在2公顷以下的农场的每公顷土地的平均收入是拥有10公顷以上土地的农场的2倍以上。有关巴西的研究也表明，每公顷土地的平均产出随着农场规模的扩大而递减。低于1公顷的农户的每公顷土地净收入几乎是拥有1-10公顷土地的农场的3倍，是大农场（拥有200-2000公顷土地）的每公顷土地净收入的30倍以上。

科尼亚对15个发展中国家不同规模的农场的生产投入、土地产出以及劳动生产率之间的关系进行了分析。他发现农场规模之间存在着明显的逆向关系，而且，投入与产出间也有着类似的关系。由于集中性对土地的投入和使用，15个国家中的12个国家的小农场收入大于大规模的农场。根据其研究，科尼亚得出结论：为了增加粮食产量，发展中国家应当发展劳动力密集型技术，而非使用先进技术取代人力从事农业生产。普罗斯特曼和雷丁格尔通过对170个国家的资料分析发现：在14个粮食单位产量有显著提高的国家中，11个国家主要采取了小农场的经营方式。

当然，也有另外一些研究得出与以上相反的结论，并没有在农场规模与生产率之间发现这种典型的反比关系。但是，究其原因，却是由于市场机制的不完善所致。大农场经营常常得到政府的更大的补贴，并较容易得到贷款。因此，在小农户经营更可能带来高效益的情况下，决策者们应当考虑改变对大农场规模经营的政策倾斜。

（三）集体农场的生产效率

各类研究均清楚地表明，总体说来，家庭式农业经营比其他形态的农业生产方式有效和优越，因为其劳动生产关系的结构更为合理。从理论上说（在很大程度上也得到实践的证实），集体农场的缺陷主要有以下三个方面，即有效性差、存在雇工问题和无法顺利实现农业的投资。具体说，第一，即使每个个体农工的才能都充分得到了发挥，集体生产也有可能因为农庄的整体经营不善而无效。而且，农业生产的监督是相当困难的，这也加剧了集体经营不善所带来的问题。第二，即使集体农场达到了最初的成功，它也会逐渐通过工资效应（以廉价的劳动力取代较贵的集体农场成员）退化为企业或雇工式的国营农场。第三，在集体农场内，投资、积累以及利润分配等决策都得靠集体裁决，一旦不能实现公平分配，则集体农场的成员内部会顺理成章地降低投资，以致逐渐退出市场。

由上可见，与家庭农场相比，集体农场的有效性较差，缺乏竞争力。世界各国的经验也都证明了这一点。首先，集体农场耕种的土地只占世界耕地的一小部分，而且在世界各国的数量很少。事实上，集体农场在工业化国家几乎完全不存在。第二，在有集体农场的地方，其成立和组成形式多数是非自愿性，其建立的环境有一定的特殊性。而且，它们之所以得以存在下去，多半有赖于垄断市场的支持。最后，实践证明，集体农场通常缺乏效率。有研究表明，集体化农业经营总是与低综合生产率密切相关。一项涉及以色列、埃  俄比亚、尼加拉瓜、古巴、秘鲁、中国以及越南等国的研究得出以下结论：其一，小农户的集体化总是导致生产率的下降；其二，大农庄分解后的合作化生产往往也是没有效率的；其三，在某些国家，取消集体化促进了生产的增长和生产率的提高。

世界银行1996年对波兰农业结构所儿的调查认为：大型农场的优势不过是一个神话，波兰应当重新调整其鼓励大型机械化农场的政策，代之以优惠小型私营农场的政策。这是有关集体农场生产效率的又一典型案例。波兰的农业主要由三个部分组成：国营农场、集体农场和私营农场。1992年，波兰的国营农场拥有全国耕地面积的19%，雇用的农业工人大约占10%。很多国营农场的面积都在1000公顷以上，几个大农场之间常常横向联合，并且常常也是纵向联合企业的组成部分。与私营企业相比，它们实现了高度的机械化。集体农场拥有的土地面积占全国的4%。其余77%的土地由私营农场耕种。这些农场很小，90%以上的农场的耕地面积都在15公顷以下。

80年代后期，波兰对农业的补贴大幅度减少。从1990-1992年间，国营农场的投资下降了近一半。1992年1月1日，波兰建立了农业财产局，开始对国营农耕地进行私有化。但是，私有化遇到了传统观念的挑战，传统观念认为大型机械化农场具有优势。政府对大型农场的鼓励是基于假定波兰农业中存在着规模效应，因此，政府应当对大农业企业有所优惠。由于这个原因，波兰农业财产局不愿在私有化过程中重建200公顷以下的农场，私有化后的农场平均拥有土地在600公顷左右。尽管新建的农场规模远远小于国营农场原有平均规模（2300公顷），但是，这依旧反映了波兰政府维持大规模农场的倾向。

然而，根据综合生产率方法对波兰的两个地区的农场规模生产率进行的研究表明，大农场并不比小农场更有效率。这对平均土地在10-15公顷之间的小农场更是如此。该研究还显示，较小的农场比大农场更为劳动密集化。这个结论对波兰重建其农场以及其他面临相似问题的过渡期经济有着重要的政策参考价值。其结果意味着将大农场拆散成小农场并不带来效率的损失。相反，转型后的农场 还可能提高效率。而且，这种农场小型化会提高劳动密集程度，这对缺乏资金和高失业率地区尤其重要。可见，最好的政策应当鼓励由市场因素和管理能力来决定农场规模，而非人为地设定农场规模。

（四）美国的大型农场的经验

实际上，主张提高农业经营规模的人期望通过模仿发达国家，尤其是美国的大型机械化农业经营，来提高农业的产量。规模和机械化程度似乎是美国高效率农业的特点，因此，很多的专家和决策者们一直将注意力放在这些因素上。然而，农业规模和资本密集化并非美国农业高效率的原因。相反，它们只是美国特有的农业动态资源配置过程的一个直接反映。在美国，劳动力资源十分匮乏，因此比较昂贵。资本及土地相对较为充裕，可以通过机械化以替代劳动力。机器因而可以提高农业劳动生产率，让美国的农民可以使用较少的劳力进行农业生产。在美国，机械化和农场规模的逐渐提高只是对资本的劳动力资源的供应量的一种反映。随着非农就业机会的增加，劳动力工资随之提高，资本的成本相对便宜。逐渐地，劳动力变得昂贵起来，农民发现使用机器比人工要便宜，于是农场的规模便逐渐增长起来。

农业的发展和机械化程度取决于一个国家或地区的具体条件，尤其有赖于该国家或者区对产出的需求，劳动力的供应量，工资标准，土地数量以及资本的供应量和成本。中国与美国等发达国家在土地、劳动力和资本的质量、供应量和成本等方面完全不同。除非中国存在同样的情况，即缺乏劳动力并且资本和土地充裕，否则试图模仿美国等其他发达国家进行农业规模化和机械化以提高产量将无异于缘木求鱼。显然，中国并不具备美国的那些条件。准确地说，中国正好与美国相反，农业劳动力十分富余，而土地和资本相对匮乏。美国的另外一个重要经验是，农场规模的逐渐扩大是美国农民对市场信号的能动反应，而非政府主观政策和行政措施的结果。相对富余的土地，多余的劳动力，以及产品市场等因素在农场规模的扩大过程中起着至关重要的作用，随着一些农民移居到城市或退休，土地转移到有效的农民手中，农场规模也逐渐扩大起来。

最后，美国高效农业的另一个重要特点是：尽管农业规模比较大，但绝大多数美国农场仍然以单一家庭为单位。（如1987年美国家庭农场在美国销售市场占的比重为98.2%） 与某些专家和决策者们的理解相反，发展大规模农场并不意味着必然向集体农场、农业集体或国营农场过渡。家庭农场在发达国家农业组成中占主导和统治地位，即使象美国这样有着超大型农场的国家也不例外罗伊、蒂姆和李平"中国农业的规模经营：政策适当吗？"RDI研究报告第90号，1996，7。。表二提供了德国农业企业的规模情况，由表中可以看到，小农经营依然是德国农业企业中的主要部分。

表二西德农业企业规模（1991）

农地面积（公顷）  企业数量企业面积

绝对数（个）比重（%）绝对数（个）比重（%）

1-1027273946.01159.01  0.0

10-2516312727.72703.123.2

25-5010879218.33796.132.5

50-100426977.22835.824.3

＞10077971.31174.510.1〖BG)F2〗

资料来源:高启杰 齐顾波"德国的农业规模经营" 《中国农垦经济》1997.3。

综上所述,在装备现代农业技术条件下,土地的规模经营要比小农经营在经济基础上更有效率,但这个效益更多的是资本收益率,而不是土地产出率。这一点已被国内外许多研究成果所证实。小农可以有很高的土地产出率,但资本收益率较低。实行集体经营制度的社区政府（包括村委会）一般认为，过去的家庭联产承包责任制造成土地耕作的高度分散，不利于土地的规模经营，已经不适应农业生产力进一步发展的需要。实际上这一论点是缺乏有力依据的。规模经营是一个复杂的问题，它涉及产品价格、要素价格、专业化分工水平和土地制度等多方面因素，需要有一个较长的发展过程才能实现。农业规模经营的一个重要条件是资本大规模地替代劳动，而目前农业劳动力严重过剩，劳动价格低，资本替代劳动的条件不具备。而退回到集体经济制度，过去一切集体经济的弊端将不可避免。可能让一些人迷惑的是，这个做法竟非常有农业经济效益。其实，效益只是表面的；效益的背后是所谓以工补农。而这个以工补农的政策早就有学者提出批评。学者们证明，以工补农决不是中国市场化农业的发展方向，至少，它不具有普遍意义。在市场经济中，农场的规模应由市场信号来决定。

四、转轨国家的土地制度改革及启示

自七十年代末以来，中国、俄罗斯和东欧诸国先后着手农业体制改革，并取得不同程度的成

功，其中中国农业改革取得的成功尤为引人注目。由于中俄等国都是由计划经济转向市场经

济，因而农业改革内容有许多相似之处。如非集体化、改组国营农场、放开物价、调整产业

结构、改变农业补贴办法等。因此，转轨国家土地制度改革的经验与教训将对我们提供较多

的借鉴。

（一）俄国、东欧诸国的农业体制改革

俄罗斯的农业改革从前苏联时期就开始了。但由于在改革路线上，俄罗斯实行与中国渐进式改革完全不同的方式，因此到目前为止，中国比俄罗斯取得了更大的成功。俄罗斯的农业改革大致可以分为两个阶段，第一阶段是戈尔巴乔夫时代确立的以中国农业改革经验为蓝本的决定，其主要目的是全面学习中国的经验，试图从农民家庭的土地使用权入手重建农业生产的激励机制，其主要内容就是允许农民家庭租赁前苏联的国有和集体农场的土地周其仁 "产权改革与新商业组织──中国和俄罗斯农业改革的比较"，载《国际经济评论》1997，7-8。。第二阶段则是在推行土地家庭租赁制未获得预期效果之后，转向农场的股份制政策。但从改革的结果来看，俄罗斯的农业改革并未取得中国式的成功，甚至几乎陷入严重的衰退（见表三）。这种改革结果的巨大差异，对两国人民的生活和两个国家的相对国力地位，有着重大的影响。

表三俄罗斯的粮食产量变化情况

199019921994199519961997

面积（公顷）630686193956280547055363451550

产出量（公斤/公顷）925860720580645660

总产量（1000吨）11667610685581300634006928568200

资料来源：Bradley J.Rorem and Renee Giovarelli "Agrarian Reform In The Russi

an Far East" P3. RDI Reports on Foreign Aid and Development 95#. 1997,10。

概括地说，俄罗斯农业改革的现状主要表现在两个方面：首先，家庭化的个体农场发展缓慢。80年代后期的土地租赁政策，当时只得到不足2%农户的响应。即使到1994年，在大规模的土地私有化法律通过之后，个体农场也只拥有6%的农户和5%的农用土地。这同中国在1980-1984年几年时间之内，99%的生产队都在当时一个短期的允许土地承包经营的政策框架下变成家庭为基础的承包农户，构成鲜明的对照。由于家庭为基础的农场个体化进展不顺利，俄罗斯转向推进国家和集体农场的股份制，即由农场工有成为国家和集体土地的股份持有人，并因此将国有的集体农场所有的土地，改造为股份制农场。1995年俄罗斯国有农场所有的土地从1991年的58.2%降为16.5%，集体农场从40%降为17.2%。股份制农场从0.3%上升为53.9%,个体私有部分(包括私人农场、私人的联合农场和家庭自留经济)从1.8%上升为12.5%。换言之，目前只有很小一部分俄罗斯土地真正由农民家庭经营，而绝大部分土地（87.5%）由国家、集体和股份制农场进行企业式的经营。

表四 俄罗斯的家庭农场

时间农场数量  （个）

总土地面积（公顷）平均规模（公顷）

1994、102856001180000041.3

199512790001190000042.7

199612791001200000043.0

199672797001220000043.6

199772789001256900045.0

资料来源同表三。

其次，俄罗斯土地产权的改革不但没有能够扭转其农业生产长期停滞的局面，而且农业总产出在激进的产权结构改造之后大幅度下降。如1994年俄罗斯农业总产出只相当于1990年的75%，其中畜牧业减少29%，种植业下降16.8%。同中国农业总产出在改革早期年代里每年平均递增10%相比，俄罗斯农业改革的结果是一场严重的衰退。

关于中国和俄罗斯等国的农业改革及其成就之间差异，国内外已有许多不同的分析，并得出

不同的结论。应该说俄罗斯等国在私有化和非集体化的不少做法，在改革之初就埋下了低效

率的根源。

在这一点上，东欧诸国与俄罗斯有颇多相似之处。在一定程度上，俄罗斯和东欧诸国农业改革的宗旨是改变农村阶级结构、推动农业生产发展。其主要的特点是自上而下地通过行政手段推行改革。具体的方式就是再私有化和非集体化陈钜山"中国与俄国东欧诸国农业体制改革比较"， 载《今日东欧中亚》1998，2。：1、再私有化。

这种做法在东欧诸国比较普遍。他们认为前政权没收地主土地的做法不公正。为此要对前主人作补偿，在补偿方法上，匈牙利、波兰、原捷克用票证进行补偿，前土地主或其亲属可持票证购买股票或购回其被公有的土地自耕、出售或出租。保加利亚、罗马尼亚则以土地进行补偿。在补偿量上捷、匈等国限量补偿，而保则没收多少补偿多少。补偿不仅没有起到积极作用反而造成消极影响。因为没收工作发生在数十年之前，事隔久远，地界变动很大，不少原土地主已经老死，其地契也残缺不全，甚至遗失，因而审核和补偿工作成本很大。而且这种做法也没有收到发展农村个体农业、促进农业生产的初衷。由于不少原地主及其亲属早已离开农村，到城市中谋生，对农业生产不仅生疏也没有耕作兴趣。他们往往把到手的补偿变成现金，即使留作自耕也只是为了重整旗鼓而不作商品生产，有的甚至使农田撂荒。而保、捷以土地形式进行补偿实际上肢解了合作社，对农业生产带来严重影响。2、非集体化。保加利亚民盟政府1991年底推行彻底的私有化计划，在全国建立2100多个以清算农业合作社为宗旨的"取消委员会"，强行解散合作社，将90%的合作社土地和85%的资产划分给私人所有。

俄罗斯政府于1993年颁法令，规定所有俄罗斯公民都有权获得土地，不论其是否具有农业工作经验和知识。唯一条件是所获得的土地只能从事农业活动，不得改作他用。非农业工人可向土地委员会申请，由区苏维埃核定并发放。给非党员农业工人发放的土地来自国营农场和集体农场不要的荒地和特别抽出10%的农田组成的国家特别土地基金。农业工人可在退出国营农场或集体农场时取走自己的一份土地，或在农场及农庄解散时，全体成员不分老幼、能力和技术一律平分农场土地。波兰个体农户原本在农业经济中占主导地位，其农田占全国农田的75%。因此，除波兰外，东欧其他国家在不同程度上都存在以行政手段解散合作社，搞非集体化的现象，然而，俄罗斯和东欧诸国农民长期在国家和集体经济条件下劳动和生活，养成了较为浓厚的集体耕作习惯，并且有各种福利保障，可以说与国营企业工人没有多大区别。因此，俄国与东欧诸国用行政手段搞非集体化不但没有讨得农民欢心，反而破坏了农业生产。

此外，家庭农场或个体农户在俄罗斯、东欧诸国发展缓慢的原因，除上述因素外，还由于其发展受到行政诸多限制，以及支持不力陈钜山"中国与俄国东欧诸国农业体制改革比较"，载《今日东欧中亚》1998，2。。俄罗斯、东欧诸国在建立家庭农场上的出发点是试图在农村形成新阶级，但受平均思想支配，又以各种政策措施限制土地的集中，束缚了家庭农场的发展。其一是限制家庭农场土地占有量。罗马尼亚每户规定最高限额不得超过100公顷；匈牙利规定70公顷；保加利亚限制在于20-30公顷。俄罗斯、捷克等虽没有明确限量，但免费分配的土地普遍较低，如俄每户平均39公顷；波平均6.3公顷。根据捷农业部分析,经营2公顷以下的家庭农场通常只生产一些供自己消费的农产品,要使家庭农场搞成商业性经营,至少要有40-50公顷以上的土地。其二土地市场发育不全，影响家庭农场的规模经营和经济效益。以俄罗斯为例，1991年12月底叶利钊颁法令允许农业工人将脱离农场时获得的一份土地出售给他人。经试点后，1992年12月俄议会对出售土地立法，但附加若干条件：只有用作副业的土地、别墅空地、宅边地等土地的出售无需延期实施，否则免费获得的农田须等待10年才能出售，对已购入的土地也需等待5年才能出售。售价按当地议会定的尺度内浮动。此立法被人们视作小块土地买卖法。

1993年10月叶利钊为打破政策禁区，通过法令向农业工人颁发土地证书充作购买、出售、租赁和抵押等法律文件，由此保证了土地的所有者自由处置其土地。但是，这一证书只有工人离开农场时都有实际意义。而且接踵而来的1993年宪法和1994年民法都没有明确规定土地买卖的程序。1995年6月俄议会通过土地法草案，对土地租赁、买卖及使用仍多加限制，而且规定私人农田只能首先卖给国家。以后几个土地法草案都没有重大突破。由于总统与议会对土地买卖的看法不同，俄至今没有一部土地法，以致辞影响俄土地市场的活跃。此外，妨碍土地市场发展还有其他原因，如农村基础设施落后、抵押制度不全、现金短缺、勘地工作跟不上，以及不少免费获得土地的农户满足个人生计，老年农民不愿失去赖以生存的土地等等。

迄今，俄土地交易受诸多因素限制，仅局限于宅边地、菜园地、别墅空地等小块土地买卖上。在东欧其他国家有的土地市场方面也有类似情况，如保加利亚规定农民在10年内不得私自出售土地，只能将土地回售给地方土地委员会，农民在获得土地5年后方可出租其土地等。其三表现在政府对农村基础设施投入不足。由于宏观经济环境不佳，俄罗斯东欧诸国对农村交通运输、水利、农业科研、改良品种、农用机械、化肥农药等方面的投入普遍缩减。如俄农业预算在联邦预算中逐年减少。1992年农业预算占联邦预算的17.4%；

1997年则为2.7%。1996年对农业的财政支出30亿美元，只有改革前1990年的1/8。其四是银行对家庭农场支援不力。家庭农场要经营、要发展必须依靠银行信贷，但宏观经济不良严重制约了家庭农场的发展。如俄尽管法律批准可用土地抵押积累资本，但银行不愿接受土地作为担保物，而且尽管有地区农业银行存在，但这类银行普遍资金短缺，无钱可贷。结果，农户资金不足只得减少对农业的投资，如波兰化肥和农药投入量只有过去的1/3，农机具老化程度已达70%以上。领先农业生产固定资产折旧率由1991年的6%下降到1996年的0.9%，每公顷施用化肥由1991年的79公斤下降到1995年的12公斤。其五放开物价没有适当考虑农民利益，以致扩大工农剪刀差，农民处于不利地位。如波兰90年农产品价格上涨4倍，农业投入成本上涨38倍。使农业投入成本上涨5-10倍，农产品只上涨2倍。俄自改革以来至1996年农产品价格上涨1733倍，但工业品价格则上涨8427倍。

家庭农场（个体农户）本来就先天不足（分地太少，农机具不配套），后天又失调（土地市场发育不足、政府支援不力、宏观经济环境不佳等），以致家庭农场不断萎缩，如俄30多万家庭农场已有6万多家倒闭。捷独立经营的农户只占全国耕地的22%。俄罗斯东欧诸国个体农户为求生存，自发组织起新型农场或合作社。罗马尼亚政府鼓励农户走联合经营之路。即使继续经营家庭农场的农户大多也只为生计或作为第二职业，仅少量家庭农场在艰难地开拓进取。随着时间推移，俄罗斯东欧诸国根据现实生活中的问题，不断进行政策调整，加大政府支农力度，农业生产形势在不断改善。

就中俄之间农业改革的比较而言，周其仁从不同的角度进行了分析周其仁 "产权改革与新商业组织──中国和俄罗斯农业改革的比较"，载《国际经济评论》1997，7-8。。他认为造成中俄农业改革绩效差异的一个关键因素是中俄之间的经济规模、特别是市场规模和结构存在着重要区别。俄罗斯平均农场规模大，而且地广人稀，农场与农场之间距离很远，农村地区没有密布的居民点、集镇和城市，因此俄罗斯机械化程度较高的农业生产，无法依托"一放就活"的农村小集市来作为其投入和产出服务的"支持系统(supporting system)"，而必须要依靠"大量分配(mass distribution)"。由于缺少小集市自由贸易的支持，多数俄罗斯农民，不得不依靠原先国家或集体农场在支持系统方面的一点规模经济，然后在农场之内把精

力投放到家庭自留经济里。1994年，国家、集体和股份制农场占用88%的土地生产了60的产出，私人农场用5%的土地生产了2%的农业总产出，而家庭自留地只占用2.8%的土地就提供了38%的总产出。虽然产权的法律框架已经不构成俄罗斯农民选择私有化农场的制度障碍，但缺乏有效的生产支持系统，会迫使农民在现实的生产贸易条件的局限下作出抉择。这说明，农地产权改革不是可以孤立进行的。

当然，1990年以后，俄罗斯建立了一个完备的土地产权的法律框架，承认并规范土地的私人占有、出售、购买、股份、租赁和抵押等行为。到1995年，俄罗斯国家和集体农场的土地已经通过法律的途径分配给农民家庭和农场工人。从而给土地产权改革提供了完备的法律构架。这是我们应借鉴的。

（二）越南农业改革的经验与启示

越南农业在国民经济中占有重要地位。1996年总人口7536万人，其中80%生活在农村，72%的劳动力从事农业。人均国内生产总值约为330美元，农业在国内生产总值中占27%，农产品在出口总额中占32%。农业生产的自然条件较好，现有耕地735万公顷，其中可灌溉面积占60%，人均耕地虽然只有0.135公顷，但复种指数高达180%。另有可耕荒地300多万公顷，林地930万公顷。粮食作物以稻谷为主，占粮食总产量的90%，稻田面积435万公顷，在农作物播面中约占60%。

越南改革前的经济体制与我国改革前基本相同，也是实行高度集中的计划经济体制。1945年越南独立后，国家在农村推行集体化运动，将收归国有的土地交给农业生产合作社集中管理和统一经营，社员实行工分分配，农产品实行统购统销政策。这种农业经营体制压抑了农民的生产积极性，致使农业发展缓慢，粮食生产停滞，每年都需要大量进口。1976年南北统一后，集体化运动在南方的推广遭到挫折。到70年代末，粮荒遍及全国，食品短缺十分严重，最终引发了农业改革。

从80年代初开始至今，越南的农业改革经历了做法和效果迥然不同的两个阶段。从1981

年至1988年，是越南农业改革的初始阶段。1981年1月，越共中央书记处下发了有关实行农业承包制的第100号文件，拉开了农业改革的序幕。这一阶段改革的主要措施是，把农业（主要是水稻）生产过程分成8个环节，分别承包给合作社5个和个人3个；刺激农户家产经济发展；稳定粮食定购数量，大幅度提高收购价格，允许余粮自由上市，以及税收减免等〖中国访越农业考察代表团"越南农业改革的经验与启示" 载《中国农村经济》1998，8。。这些措施促进了农业生产，从1981-1985年，粮食产量逐年增加，人均口粮从273公斤提高到304公斤，粮食紧张状况有所缓解。但是，这种承包制在实践中逐步暴露出其局限性。一是农户仍然不是独立的经营主体，收入仍按工分分配；二是合作社对承包产量指标不断上调，挫伤了农民的生产积极性。到1986年以后，农业承包制的吸引力下降，许多地方的农民将承包的土地重新交还给合作社，粮食产量再次出现停滞趋向。到1988年，全国61个省市中，又有21个省再度发生粮荒。

1988年4月，在经过激烈争论之后，越共中央政治局作出了有关完善生产承包制的第10号决议，核心内容是将国有土地的使用权直接交给农户，取消了在生产环节上对农户承包的限制，生产流程全部由农户自主经营，明确提出了农户为自主经济单位的概念，越南的农业改革由此进入了具有突破意义的第二阶段，即由计划经济向市场经济转变，由自给自足的传统农业向以出口为导向的现代农业转变。

1989年4月，继放开其它农产品价格后，越南又放开了大米价格，至此所有农产品价格全部由市场供求决定，彻底取消了统购统销制度，同时对国营粮食公司和粮食流通体制进行改革。1993年7月，越南国会颁布《土地法》，对农户获得国家土地使用权的用途、期限、权利和义务作出明确规定，从法律形式上确认了农民长期使用土地的权利和经济主体的地位。同期，越南国会还颁布了《农业耕地税收法》，改革农业税制，将以前的农业税改为土地使用税，实际税率从10%降到6%。1996年4月，越南国会又颁布了《合作社法》，对传统合作社模式进行改革，促使其从管理型向服务型转变。这些集生产、流通、分配各个方面的配套改革，深受农民欢迎，不仅极大地调动了农民的生产积极性，而且使农业在向市场经济体制的转变中取得了重大的实质性的进展中国访越农业考察代表团"越南农业改革的经验与启示" 载《中国农村经济》1998，8。。

越南农业的经营体制与我国相比有两点基本不同。一是越南的土地属国家所有，在改革的第二阶段，土地被分配给农民长期使用，从某种意义上讲实行的是永佃制，而不是土地集体所有基础上的承包制；二是越南的农户与社区型合作社的关系正在改造过程之中，已经独立经营的农户可以自愿参加某个合作社并获得服务，但两者并不存在双层经营的关系。但是尽管如此，越南在稳定农户土地使用权、完善农业经营体制方面的许多做法，对于我国现阶段完善家庭联产承包责任制仍然具有重要的参考价值。

第一是明确界定土地使用权。越南第一阶段改革的情况表明，泛泛地讲使用权还不足以稳定农民对政策 的信心和防止侵权行为。因为，1993年越南国会颁布的《土地法》对交给农户的土地使用权做出了明确的而且是扩充性的规定，规定使用权是包括置换权、转让权、租赁权、继承权和抵押权在内的一组权利。同时规定，用于粮食作物及水产养殖的土地的使用期限为20年，用于多年农作物的土地的使用期限为50年，到期后一般可以继续使用。从某种意义上讲，这样的土地使用权已经接近占有权，使用期限也已经接近永久化。从实际情况看，越南农户接受并欢迎这一政策，而且该政策的确起到了稳定农户预期的作用。在两权分离的情况下，国家所有权主要体现在限制耕地的非农用途，防止地力退化，制定土地利用和环境保护规划，征收耕地使用税，以及在战争和服从军事目的的情况下收回土地使用权等非经营方面。1994年，土地发放工作普遍展开，一般都是按人头分配，而且在使用期内不再做调整。土地发放时由省一级政府颁发土地使用权证，具体工作由  乡政府操作。农业部门和地政管理部门则对耕地和土地管理履行国家职能。1995年，针对新的土地政策实施后出现的问题，越南对《土地法》做出进一步的修改和完善，以便达到促进地块集中、防止贫穷农户低价出售土地的目的。

第二是改革农业税收制度。为了规范和减轻农业税赋，1993年越南国会颁布了《农业耕地税收法》，改以前按产量计征农业税为按土地等级计征耕地使用税。耕地的评等定级工作由财政部、农业部、地政局联合评估，按照前5年的平均产量，将全国耕地 定为6级，分别确定税基。其中，一类耕地税基为每公顷580公斤稻谷，从二类到六类依次为460公斤、370公斤、280公斤、108公斤、50公斤。同时规定税基每10年调整一次（但可以到时不调整）。税基确定后，农民按规定纳税。具体办法是，由财政部公布每个季节的粮食市场均价，农民以低于这个价格10%的水平乘以税基得出应纳税额，向当地税务部门完税（粮食作物一年分两次交，经济作物一年一交）。1995年实施新税制后，实际税率从以前的10%下降到7%，随单产提高，1997年进一步下降到6%，不仅减轻了农民的税赋，而且使分配关系变得更为明了和规范。当然，越南也同样存在税外负担重的问题，主要是各种收费和摊派无度，引起农民的不满，也引起高层的关注。为此，越南国会通过了《乡级民主体制法》，规定了各种收费的最高限额，限额以下的具体标准由乡人民议会2/3以上票决定。同时给每个乡增加一个管理财务的编制，并要求定期公布开支，接受群众监督。这一系列做法对于规范收入分配、稳定农户家庭经营起到了积极的作用。

第三是合作社改造。越南第二阶段的农业改革，对以往集中经营的和统一管理的合作社模式形成了巨大的冲击。一方面，当农户成为自主经营的经济单位后，以传统方式运作的合作社的微观基础不复存在；另一方面，在为农民提供各种服务的竞争中，一些由农户和私人组成的合作社应运而生，并且往往在竞争中占据上风，而旧式合作社无法适应竞争格局，纷纷陷入瘫痪和解体。合作社的数量由改革前的4万多个减少为改革后的1.3万个，而其中真正还能发挥作用的仅占20%，越南副总理阮公丹坦率地指出，党的纲领里写明国家经济和合作经济是国家的基石，农业中的合作经济也应处于这种地位，但是过去的合作社是战争年代的产物，现在暴露出局限性，它不是农民自己的，所以失败了，因此必须对合作社进行改革中国访越农业考察代表团"越南农业改革的经验与启示" 载《中国农村经济》1998，8。

合作社的改造，或者说引导旧式合作社向新式合作社过渡，构成了越南完善农业经营体制的核心内容之一。在这项改造工作中，越南的许多做法都体现出这样一种基本的指导思想，那就是把合作社推向市场，在市场竞争中促其由管理型向服务型的转变。1996年4月越南国会颁布了新的《合作社法》。这部法律充分肯定了合作社的作用，同时对新的合作社作出了与旧的合作社有质的区别的规定，其要点是：合作社应由农民自愿入股组织起来，在基层政权登记，享有法人资格；合作社应主要行使为农户服务的职能，服务的主要领域是农户做不了或效率不高的产前、产后环节和产中服务环节。因此法律文本中不再提生产合作社，而是叫农业合作社；合作社提供的服务都是收费的，要与农户签定合同，但不以赢利为目的；合作社与其它公司和企业享有同等待遇，但国家在税收上给予优惠；国家对合作社的规模不

加限制，一个农户可以加入多个合作社；明确规定国家对合作社的经营不加干预，消除人们

对合作社国有化的担心，等等。与此同时，法律还规定了旧合作社向新合作社转变的程序：

一是成立筹备委员会；二是组织社员学习合作社法；三是筹委会负责审计原合作社的资产；

四是社员重新登记，确认入股股金；五是建立合作社章程；六是制定经营活动方案；七是组

织召开社员大会，重新登记。据了解，到目前为止，已有2000多个合作社重新登记。这些合作社在灌溉、机耕、输电、生产资料供应、农产品加工和销售等方面为农户提供服务，受到农户的欢迎。

第四是建立劝农系统。越南的劝农系统类似我国的农业技术推广体系，是在改革后为适应农户对科技的迫切要求和为推进农业科技进步建立起来的。广义的劝农系统由两部分组成：一个是政府性质的，一个是非政府性质的。前者从中央一直到乡一级，农业部有劝农劝林局，省一级有劝农中心，县一级有劝农站，乡一级有专职的劝农干部，全国有3000多人，都是吃皇粮的；后者包括农民协会、老战士协会、共青团、妇联、组织阵线、私人部门以及国际组织的援助等。国家给劝农系统的钱不多，中央加地方每年不到1000万美元，而后者筹措的资金要远远超过前者。在两者关系中，国家组织处于主导地位，并鼓励非政府组织发挥其作用，同时也要接受政府的监督。劝农系统为农户提供良种、技术、市场信息等服务，政府也把劝农系统作为提高产量、促进农业技术进步的主要力量。近年来，越南农业科技推广成效显著，90%的水稻均使用了优良品种，这在很大程度上应归功于劝农系统。

越南的经验表明，随意动农民的承包地和肆意加重农民负担，是危及家庭联产承包责任制的两大隐患。明确土地使用权的具体内容，是稳定农户经营的一项基础性工作；而改革旧体制之后，为保护和规范新的分配关系，税费改革势在必行。此外，越南农业改革比较重视和较好地运用了法律手段，把农村改革和新体制的建立过程纳入法制化轨道。越南副总理阮公丹强调指出，在改革初期，党和政策的指示对老百姓是有号召力的，但是当改革深入到基本权利和义务的调整之后，老百姓就更遵从和相信法律的作用了。这也是越南农业改革取得成功的重要原因之一中国访越农业考察代表团"越南农业改革的经验与启示" 载《中国农村经济》1998，8。。

五、亚洲国家和地区农地改革的经验与启示

（一）日本农地改革

1868年明治维新后，日本走上了资本主义道路，但农业领域内的封建生产关系仍严重存在，广大农民无地或少地，被迫成为佃农，地主利用对土地的占有权收取高额地租。这种土地占有制度阻碍农业的发展，也给国家的工业化、市场化、现代化建设带来威胁。于是，日本开始致力于土地制度的改革。通过三个阶段的改革实现了土地公有和私有并存的制度参见李燕琼等"外国和台湾地区农地改革简介"  载《农村经济》1995，11。目前，日本全国土地私有部分约占65％，其余35％为国家和地方公共团体所有，其中多数为森林和原野。

第一阶段，政府采取强硬措施消灭封建半封建地主土地所有制，确立自耕农体制，实行"耕者有其田"的小规模家庭占有和经营，保证农地所有权和使用权的结合。1946～1950年，日本政府采取强硬措施购买地主的土地转卖给无地、少地的农户。通过土地改革,日本确立了自耕农体制，自耕农在总农户中的比重占到88％，耕地占到90％，并且把农户土地规模限制在3公顷以内。为了巩固土地改革成果， 日本又于1952年制定了《农地法》，把以上规定用法律形式固定下来。1950年，日本各县共有农户593.1万个，其中1公顷以内的农户占77.5％，2公顷以上的农户不到3.5％。

第二阶段，放宽土地所有权流转限制，提倡土地转让和相对集中，鼓励大土地占有规模。1961年制订的《农地基本法》标志着日本农业政策发展到一个新的阶段。其中的内容是实施以调整土地经营规模为中心的所谓"结构政策"，使农业生产由过去的依靠小自耕农转到依靠较大规模的自主经营农户。放宽对农地占有的限制，鼓励农地转移，向"中心农户"集中。政府通过提供优惠贷款，帮助农户购买土地等方法加以扶植。对于小农户，则向他们提供非农部门的就业机会，促进其脱离农业。1962年，日本政府又对《农地法》进行修改，修改的主要内容是：放宽户有农地上限，在自家劳力耕作的条件下，户有土地超过3公顷；设立了农业生产法人制度，即具有一定条件的农业生产法人，包括从事农业的农事组合法人、有限公司、合资公司或合股公司有取得农地的权力。

第三阶段：农地改革的重点由所有制转向使用制度，在农地小规模家庭占有的基础上发展协作农业。扩大经营规模和作业规模，鼓励农地占有权和使用权分离。60～70年代，由于农地集中战略遇到了难以克服的障碍，政府农地改革的重点开始由鼓动农地集中占有转向分散占有、集中经营和作业的新战略上来。70年代初开始，日本连续出台了几个有关农地改革与调整的法律法规，鼓励农田的租赁和作业委托等形式的协作生产，以避开土地集中的困难和分散的土地占有给农业发展带来的障碍因素，采取的措施主要有：

（1）废弃限制农地租佃关系的限制来促进农地所有权与经营权分离，倡导以租赁为主要方式的规模经营。1970年和1982年又对《农地法》进行了第二、三次大修改，放宽了对农地租赁的限制；承认离农者有出租土地的权力；废除佃农土地专买等权；提高农户占地最高限额；取消了地租最高限额；取消了对地租最高收取额的规定，实行地租自由化。1980年，日本政府颁布了《农用地利用增进法》，其主要内容为：第一，以土地租佃为中心，促进土地经营权流动；第二，以地域为单位，组成农用地利用改善团体，促进农地的集中连片经营和共同基础设施的建设；第三，以农协为主，帮助"核心农户"和生产合作组织妥善经营农户出租和委托作业的耕地。以租赁为主要形式的农地规模经营战略获得了成功，1980年的租赁田比1970年增加了30多倍，1986年又比1980年增加50％，达50086公顷。

（2）扶持和发展各种农业协作组织，扩大土地作业规模。 农事活动季节性强，劳动分配不均衡，许多农户不愿出租或委托土地，但在农忙时田间作业又有困难，针对这种情况，政府通过农协积极扶持各个农田作业环节上的协作。

（3）经营委托和作业委托。 农户把土地的全部经营管理（经营委托）或生产过程中的某项或若干项作业（作业委托）委托给农协、中心农户或其他合作、协作组织，委托农户可以完成自己力所能及的农活作业，保持了与土地的联系。兼业农户和看重土地消遣价值的农户对这种协作方式很欢迎。受托者可以充分利用机械设备，实现规模作业，并取得相应的作业报酬。

（4）合作农业组织。这是一种更高层次的合作， 加入和退出合作农业组织有一定程序。组织内部实行统一经营，统一购买大型生产资料，有共同资产，统一分配。合作农业组织可以使大面积土地集中连片经营，有利于采用先进技术装备，与大工业、大市场经济体系吻合度高，因而得到政府的大力资助。但农民对合作农业感到陌生和不适应，60年代后呈下降趋势。

（二）韩国农地改革

韩国是土地私有制国家。二战后，韩国首先接收了日本官、民所占农地（占农地总面积13.4％）分配给本国农民，称为第一阶段土地改革。1949年，政府颁布了《土地改革法》，开始了以本国人占有的农地为对象的第二阶段土地改革，政府以低廉的价格收购农户超过3 公顷以上的土地，以更低的价格卖给佃农。经过土改，基本上实现了均田制目标。到1963年，占有耕地在0.5公顷以下的农户占41.8％，0.5-1 公顷的农户占31.5％，超过1公顷的农户占26.7％。

从1961年开始，韩国实行15年开发计划，经过三个五年计划，完成了由农业国向工业国的转变，工业的发展使农户数量减少，大量农民离开农田务工经商，以此为背景，韩国对其农地占有和转让法令进行了一系列的修改并制定了一些新法令，其基本精神是解除土地买卖和占有的限制性规定，鼓励务工经商的农民交出土地，使大农户扩大经营规模，以提高农业科技水平，保持农民与工人的收入均衡。

70年代以后，韩国基本完成了工业化进程，农田分散占有同国民经济发展矛盾日趋尖锐在通过集中地权的办法迅速扩大农地经营规模的努力难奏实效之后，政府逐渐把注意力转到保持土地分散占有前提下，扶持、发展协同作业与合作经营上来。拨出大量资金扶持农民自发的协作、合作组织，同时政府直接组建农民协同组织，发展农业生产中的合作。

（三）台湾农地改革

台湾的农业改革大致是从1949年之后开始的。1949～1954年，台湾完成了"减租、公地放领、耕者有其田"三步骤农地改革运动，使租佃制解体，自耕农制得以确立，在"耕者有其田"的运动中，当局征收农户水田超过3甲（1甲＝0.976公顷）旱地超6甲的土地放给无地农户领购，总共有152600公顷土地，223783户农户购得，实现了均分土地。1950年，自有土地的农户占总农户的36％，1960年达到64％，1976年达到82％； 出租土地的农户由1950 年的38 ％， 降至1960年的14％；1976年的9％。自耕农阶层的发展，引起了土地经营规模结构的变化。

台湾扩大土地经营规模的措施分为两部分，一是类同日本和韩国的作法，修改农地法令法规，废弃土地流转和租赁的种种限制，创造土地流转的环境，说服、鼓励在非农部门就业的劳动者把土地转让给务农的农民，借工商业发展吸纳农村劳动力之机，促进农田向种田农户集中。二是积极开垦荒山、海涂，扩大耕地面积，即所谓"上山下海"工程。1961～1975年，共新垦殖耕地4.5万公顷，但其后的工业发展， 城市建设又蚕食掉更多的农田。因此，这项措施并没有起到扩大规模的作用。

此外，台湾土地改革的成功，关键在于注重本地区环境的特性和时间因素的特性，以及遵循一般农业发展过程及特定土地改革的正确的循序安排参见谢森中"台湾农业发展的经验：循序策略与整合做法"  载《中国农村经济》1998，1。。所谓环境的特性是指台湾当时的许多先决条件及初期情况。当时，台湾的农民已具有农场经营的知识、技术及能力，也能做作物制度选择和肥料、水利等应用的决策。这些都有利于1949年土地改革的规则及执行。

所谓时间因素的特性和正确的循序安排，系指土地改革是继各项必要的基础设施、灌溉水利

系统、农业技术条件、化学肥料供应以及农会组织等，于1920-1940年间奠定的基础之后，

于1949年推行土地改革。土地改革前，台湾耕地出租与佃农耕作的租赁条件，对佃农极为不利。租佃额至少占收获量的一半；佃农须自备肥料、农具和农舍；租入土地时，必须缴纳租押金，如须保持租赁权，佃农得年年换订租约。上述这些条件加上耕地面积狭小，使佃农生活极为艰苦，因此，台湾农村社会也极不安定。为改革以上农业结构的缺点，台湾自1949年开始实施一连串的土地改革方案，这些改革方案的范围包括：私有农地租赁制度所暴露的缺点一律予以消除；以建立自耕农场制度的方法，逐渐消除前述农地租佃制度；组织农民以民主方式执行土地改革方案；鼓励农民改善生产；协助地主将资金转投工业。

台湾的土地改革计划，分为三个阶段实施：降低私有出租耕地的地租；出售公有耕地；重新分配超额私有耕地。在每一阶段计划实施的同时又为下一阶段计划的实施创造了条件。各阶段计划均以和平方法、民主程序、合理条件执行。第一阶段的减租计划，除了减低租率、改善租赁条件外，还将出租耕地的市价压低，为第三阶段计划的实施收购超额的私有出租耕地打下基础。当局出售耕地，除了帮助公地佃农成为自耕农外，还试验各种出售土地的方法的可行性，这些方法成为后来实施土地分配计划时的重要参考。由于这三个阶段计划之间的配合，使整个土地改革计划获得很大成功。