农民工市民化与扩大中等收入群体——“扩大中等收入群体：政策与体制”国际论坛综述（6）

   在中国（海南）改革发展研究院2012年12月1～2日主办的“扩大中等收入群体：政策与体制”第76次中国改革国际论坛上，有专家提出，需要尽快明确改革日程表，通过制度性创新推进农民工市民化进程，使一部分农民工在真正融入城市后成为中等收入群体。

一、农民工市民化是扩大中等收入群体的重要途径

1．城镇化的发展转型将为农民工成为中等收入群体提供巨大空间。中国（海南）改革发展研究院院长迟福林认为，加快人口城镇化进程，重在使一定比例的农民工和农民成为中等收入群体的新生力量。未来5年左右，中国的城镇化率有望以年均1～1.2%的速度推进，人口城镇化率有望以年均1.3～1.5%的速度推进，到2020年人口城镇化率有望达到50～55%，新增城镇人口将达4亿左右。按照中共十八大的要求，未来几年，如果城乡一体化的相关政策与体制安排到位，到2020年，城乡居民收入翻番顺利实现，新增4亿城镇户籍人口中的40%，大约1.6亿人有可能进入中等收入群体行列。中国井冈山干部学院副院长周金堂提出，城镇化是拉动经济增长的强大引擎，是扩大内需的重要举措，是经济结构和社会结构互相叠加的复合转型，更是农民工市民化的重要载体。

2. 一部分农民工有可能、有条件进入中等收入群体行列。南京师范大学社会发展学院院长邹农俭认为，数量庞大的农民工群体中有可能、有条件成长起一批中等收入者。特别是农民工中部分有技能的劳动者，一部分中层管理者，能够通过自己的合法劳动成为中等收入者。如果在城镇化的过程中，我国数亿农民顺利转化为具有现代性特征的新型市民，而且从中成长起一批中等收入者，必将大大改善我国的社会结构，促进现代型社会结构的造就。

二、农民工市民化面临着多方面的制约因素

1.某些制度安排的不公平使得农民工权利缺失。国务院发展研究中心社会发展研究部副部长林家彬认为，农民工市民化的主要障碍来自于三个方面的权利缺失：一是作为城镇居民的权利缺失。在现行户籍制度以及与户籍制度相挂钩的一系列制度安排的限制下，农民工基本上享受不到参政权、社会保障权、子女受教育权等诸多市民所享有的权利；二是作为劳动者的权利缺失。由于在过去劳动力供大于求的态势下，企业经营者形成了尽可能利用事实劳动关系来实现劳动力成本最小化的行为模式，大部分农民工都没有与雇主之间建立稳定的劳动关系。因此，农民工在劳动报酬、劳动安全卫生保护等方面都处于不平等的境地，难以主张其正当权利；三是土地财产权利的缺失。由于在现行土地制度之下，农民不能自由处置其名下的宅基地、承包地，而离开农村到城市落户通常需要无偿放弃宅基地和承包地，而这意味着一大块利益的损失，越是经济发展水平高的地方损失的利益就越大，这也使得许多农民工对落户城市敬而远之。

2.基本公共服务体系不健全，大量农民工未能平等享受到城市的基本公共服务。农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程。邹农俭认为，公共产品供给的不均等，是农民工融入城市的最大难点。现在农民中的一部分来到了城镇，成为农民工，但公共产品供给的体制仍依据农村的那一套在操作，城乡不同的待遇，城乡二元结构体制，在农民工身上体现得十分明显，农民工就医难、农民工子女入学难就是一个非常严重的现实问题。中南财经政法大学教授梅建明通过对3381份调查问卷分析后指出，经过多年的努力，农民工市民化问题有了较大程度的进展，社会保险、农民工子女教育、住房、政府本身对农民工的社会服务等基本公共服务有所提高，但总体而言并没有实质性的变化。

3．针对农民工的社会保障制度远未建立起来。邹农俭指出，目前，针对农民工的社会保障制度正在探索，但问题还相当突出。第一，现在的社会保障制度非常混乱，不同身份的人社会保障制度差异很大，并且不贯通、不衔接，在这个背景下，农民工的社会保障制度设计无所适从；第二，针对农民工的社会保障制度刚性不强，用人单位、个人可以参加也可以不参加；第三，制度设计的层级过低。多为一城一市自主设计，有的甚至以社区为单元，各自为政，严重影响农民工的自由流动；第四，不能流动。不少农民工在就业地名义上有多项保障，但如果要流动出本城市，累积的基金无法转出、延续，所以在实践中相当多的农民工由于流动而把自己积累的部分领取了，导致社会保障制度的中断。

4.农民工对城市缺乏认同感和归属感，真正融入城市存在障碍。梅建明指出，从心理认同度和归属感方面，农民工依然是一个相对独立和封闭的群体，虽然82%的农民工适应或者完全适应城市的生活，但明确表示回乡定居的比例达38.59%，留城定居的比例有34.13%，这是一个值得思考的问题。林家彬也指出，不仅城市中的原有户籍人口没有把农民工作为城市的一员，农民工的大多数自己也没有对所居住的城市产生归属感，相当一部分农民工无法真正融入城市。

三、农民工市民化需要多管齐下的政策与体制创新

1．加强顶层设计，尽快出台农民工市民化的日程表。迟福林认为，应尽快出台农民工市民化的日程表，争取经过3～5年的努力，初步实现农民工市民化，使一部分农民在真正融入城市后成为中等收入群体。周金堂提出，推进农民工市民化，应当加强顶层设计，突出制度设计的针对性、前瞻性和可行性，让城乡发展一体化的大格局尽早惠及亿万农民和农民工，在城乡发展一体化的情况下促进基础设施建设的一体化、产业布局的一体化、社会管理的一体化，明确发展重点和相关的政策措施，使制度建设能体现管长远、管根本、管全局的作用。

2.农民工市民化的关键是政策与体制创新。林家彬认为，农民工的市民化是一项涉及到国家多项基本制度的、复杂的系统工程，不能依靠某项政策的单兵突进，而必须进行多领域统筹推进的、大胆细致的制度创新，为一部分农民工成为中等收入群体创造条件。第一，应对农村土地产权制度进行改革，以形成产权清晰、权利平等、成果共享的城乡一体化新格局；第二，应当把构建稳定的劳动关系作为重要抓手；第三，可以考虑对现行生育政策进行调整

邹农俭认为，农民工市民化，最关键的是要将一套成熟的、具有现代化理念的体制覆盖到农民工。第一，必须对农民工、特别是对新生代农民工的社会保障制度建设予以战略性的安排；第二，设计新型的公共产品供给体制，为农民工真正融入城镇，成为新型市民，为从农民工中涌现一批中等收入者提供制度保障；第三，增加劳动收入在总收入中的比重，探索建立现代社会不同利益主体之间的利益协调制度；第四，重视农民工的职业培训工作，增强其在就业市场的竞争能力；第五，处理好农民转移过程中的利益关系，使农民离开土地、转化为市民的过程成为农民得益的过程，而不是受损的过程，这样也就必然造就出一部分中等收入的农民工群体；第六，对中小企业特别是自主创业的企业减税，实行真正的民富优先。

中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南提出，积极引导农村剩余劳动力进入城市，进一步打破城乡分割的管理体制，为他们进城务工提供更多的需求信息、职业培训。为农民工建立人事档案，解决农民工的户籍问题，使农民工真正成为城市的一员，使他们在就业、医疗、住宅、教育等方面拥有和城市群体同等的福利，这样他们才会有归属感。[CX2]

3．形成推进农民工市民化的合力。甘肃省发改委副主任孙晓文认为，推进农民工市民化，要从一种个人的、企业的自发行为转变到社会的、政府的自觉行为；要从一种应急的部分措施的解决到配套制度建设和基本公共服务建立健全来解决；要从企业产业性的接纳到全面的主动的接纳来解决；从目前城乡分开式的解决到城乡对接式的解决。　

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