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许崇德:现行宪法的制定是民主立法的典范

2012-12-05 16:43 法制日报

摘要:我国现行宪法从1982年颁布实施至今已有30年。回首这30年,此部宪法在我国社会主义发展道路上发挥着举足轻重的作用,给百姓生活带来了前所未有的影响,为我国民主法制建设奠定了坚实的基础。在现行宪法颁布实施30周年之际,《法制日报》记者采访了参与这部宪法制定工作的中国人民大学教授许崇德。

我国现行宪法从1982年颁布实施至今已有30年。回首这30年,此部宪法在我国社会主义发展道路上发挥着举足轻重的作用,给百姓生活带来了前所未有的影响,为我国民主法制建设奠定了坚实的基础。在现行宪法颁布实施30周年之际,《法制日报》记者采访了参与这部宪法制定工作的中国人民大学教授许崇德。

许崇德已近84岁高龄,但他口齿清晰,思维敏捷,说到高兴处,笑声朗朗。耄耋之年的许崇德对现行宪法制定过程中的一些细节,至今仍记忆犹新。

制定过程充分发扬民主

“党的十一届三中全会以后,我国政治经济形势发生了巨大变化,原有的宪法已经不符合当时的社会实际,修改工作被提上了日程。1980年9月,五届全国人大第三次会议接受党中央的建议,决定成立宪法修改委员会,主持宪法修改工作。”许崇德回忆说,叶剑英是宪法修改委员会的主任委员,宪法修改委员会还成立了秘书处,作为工作机构,当时他也受到邀请,参与宪法的修改工作。

“我是1980年9月报到的,参与这项工作前后共有27个月,一直到1982年宪法通过。当时宪法修改有一条重要的原则,就是发扬民主。参与修改宪法的工作人员除了在一起讨论,还会邀请各界人士召开座谈会,广泛征求意见,然后进行调查研究。在此基础上,把草案的初稿制定成形,再征求意见,从初稿到定稿,我粗略算了一下,有几十稿之多。”许崇德回忆。

许崇德说,草案初步形成后,宪法修改委员会定期召开会议,讨论并提出意见,秘书处则根据这些意见进行修改。如此反复,到1982年2月,草案才算初步定下来。之后是向全国公布,让全民讨论,这一讨论大概进行了4个月。

“公布草案,一方面是让群众讨论,征求他们的意见;同时也是让群众学习,知道宪法是什么,规定了什么,了解我国的基本制度。”许崇德说,在全民讨论期间,他受一些省市的邀请,作了一些辅导报告。

许崇德回忆,全民讨论结束后,秘书处收到几百万份意见。大家把这些意见整理出来,进行研究,看哪些可以吸收,然后再对宪法修改草案加以完善,之后再提交宪法修改委员会审议。这样几上几下,到1982年11月,草案才算最终形成。

1982年11月25日下午,五届全国人大第五次会议召开,宪法修改委员会副主任委员彭真受叶剑英委托,代表宪法修改委员会向大会作《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》。大会期间,全国人大代表对草案进行反复审议,并提出修改建议,秘书处对代表的建议认真研究并对草案进行修改,直到大会主席团认为草案可以交付表决了,才于1982年12月4日提请大会表决,并最终获得通过。

民主立法必然会有争论

“这次宪法修改充分发扬了民主,既然发扬民主,走群众路线,必然就会遇到许多不同的意见,不少问题争论得很激烈。”许崇德说。

“现行宪法是以1954年宪法为基础制定的,基本的框架结构没有大的改动,包括序言,总纲,国家机构,公民的基本权利和义务,国旗、国徽、国歌、首都,只是在排列顺序上做了调整,将公民的基本权利和义务一章放到了国家机构前面,变成第二章。”许崇德说,在具体条文的修改过程中,几乎每一条文都有争论,但比较大的争论主要有以下几方面:

一是,要不要保留序言。有意见认为不要序言,有的则建议保留。当时世界上一百多个国家的宪法中,有一部分有序言,也有部分国家没有。主张删除序言的同志建议将党的领导的规定放在“总纲”中,设“政党、人民团体和人民政协”一节。而主张保留的同志认为,党的领导、路线等的表述还是放在序言中比较妥当,这一问题争论得比较激烈。经研究后形成共识,一些贯穿整部宪法的精神,比如党的路线、方针、政策还是应当写到序言中比较好,序言应该保留。最后宪法修改委员会同意保留序言,并且表述比1954年宪法更详细。

二是,有人提出对我国的人民代表大会制度进行改革。具体的意见是人民代表大会应实行两院制,这一建议并不是要搞西化,当时苏联也是实行两院制,所以两院制并不是一定姓资或姓社。建议实行两院制的理由是:全国人大由两千多名代表组成,在一起开会、辩论、制定方针政策,很不方便,不利于发扬民主,应把代表人数减少,如把代表人数减到1000人,分成两个院,每个院500人,这样讨论问题就比较容易展开。在此次宪法修改过程中,曾经有几个稿子,都是按照这一思路制定的。后来经过多次调查研究,得出的结论是,两院制不符合我国的国情,实行后会有许多问题不好处理,最后仍然沿用人民代表大会制。

三是,要不要保留检察院。当时有一种意见主张不再设置检察院。但检察院承担的职能比如公诉、监督则要保留下来,将这些职能交给公安机关。我当时认为,公安机关负责检察院的职能,解释不通,公安本身也需要监督,如公安的侦查、讯问活动。把检察机关的监督权交给公安机关,相当于裁判员和运动员为同一人,不妥当。这一争论也很大,最后确定下来要保留,而且对检察院的工作原则、工作程序也作了一些比较详细的规定。

“此外,对基层政权的规定争论也挺大。也正是由于有争论,才使得我们的宪法能进一步完善。”许崇德说。

宪法具有极大的进步性

“我认为,现行宪法最大的成就是第一次在宪法文本中明确:宪法是国家的根本大法,具有最高的法律效力。这是我们对宪法的准确定位。”许崇德认为。

“在整部宪法的篇幅结构中,我认为最大的进步是将公民的基本权利和义务提前到第二章,先于国家机构作出规定。公民的权利很重要,总结新中国30多年正反两方面的经验可以发现,我国在公民权利保障方面是不够的,特别是文化大革命期间,对人权肆意践踏,现行宪法对此作了很好的修正。让宪法真正成为‘一张写满权利的纸’。”许崇德说,此后进行的四次修改,又注入了不少新内容。

许崇德说,现行宪法的序言也具有极大的进步性,其中提到国家根本任务,就是要集中力量进行社会主义现代化建设,还规定了四项基本原则、改革开放,即后来的“一个中心,两个基本点”。现行宪法最初虽然对此还未写得像后来那样鲜明,但基本路线的内容却已经有了充分体现。这是序言的中心,也是这部宪法的中心,有着全局性的指导意义。宪法实施30年来,我国一直坚持这个方向,宪法则为此提供了根本性的保证。

“现行宪法为了避免人大成为当时人们所说的‘橡皮图章’,加强了全国人大常委会的职权。全国人大常委会以前地位没那么高,权力没那么大,现行宪法对其作用进行了加强。它的人数相对较少,容易发挥民主。”许崇德说。

“现行宪法除了坚持1954年宪法规定的一些基本制度,如人民民主专政、人民代表大会制度、民族区域自治制度外,还将村民自治、个体经济写入其中,这是一个很大的发展,为改革提供了宪法依据和宪法保障。”许崇德认为,现行宪法确立的村民自治,是我国基层民主的一个重大发展。

“现行宪法符合当时的历史条件,同时具有前瞻性,为之后迅速推进的改革开放预留了制度空间。”许崇德强调。

总目标是为了人民利益

在谈到宪法与老百姓生活的关系时,许崇德认为,宪法的实施应当融入到百姓生活当中。

“有人认为宪法的规定都是原则性的条款,和老百姓关系不大,这是一种错觉。宪法的规定与每位老百姓的利益都是密切相关的,宪法的总目标就是为了人民的利益。”许崇德说。

许崇德强调,宪法规定了公民的基本权利,有政治经济文化方面的内容,还有社会保障方面的内容;宪法规定了对公民私有财产的保护,规定公民权利受到损害可以得到赔偿和补偿。这些权利都是有法律保障、有制度保障的,不是一句空话。

许崇德指出,宪法的贯彻实施,应当有制度保障。宪法能否得到很好的遵守,应该有监督制度,我们现在有立法法、监督法,也有了一定的措施。全国人大常委会监督宪法实施,也监督各项法律是不是与宪法相抵触。今后还要加强这方面的工作。

“宪法要在实际生活中贯彻,就要提高宪法的权威性,使得每一位公民都了解宪法、热爱宪法、遵守宪法。”许崇德最后说。

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