政府预算改革历史回顾与思考

内容摘要：政府转型是预算管理改革的深刻背景。近年的预算改革初步实现了从功能预算向部门预算的转变，未来需要解决的问题是：“基数加增长”预算编制模式不够科学、支出绩效评价进展较慢、外部监督薄弱。上述问题与预算分配主体多元化、科学管理及精细管理意识薄弱、内部约束机制不健全、监管手段滞后密切相关。文章指出，应不断扩大预算编制过程中的民主参与，促使财政支出绩效评价逐步由理念走进现实，加快预算公开步伐，完善预算监督的监管手段。

关键词：预算管理 预算监督 财政

预算管理是财政管理的核心环节，预算管理改革是财政改革中的重要内容。总体来说，政府预算的分配和宏观调控功能发挥得比较充分，而监督功能的发挥还不尽如人意。为进一步充分发挥预算的功能，必须努力推进预算改革向深入发展。

政府预算改革历史回顾

（一）政府转型：预算管理改革的深刻背景

政府转型是进入新世纪后政府治理领域的重大课题。2003年有学者提出由经济建设型政府向公共服务型政府的转型，2004年经济学界就政府转型形成较为广泛的共识，2005年国务院决定把以政府转型为重点的行政体制改革作为改革重点。政府转型的目标取向是建设公共服务型政府，对财政提出的要求就是由生产财政体系（也称为经济建设型财政）转向公共财政体系。迟福林认为，我国已由以温饱为目标的生存型阶段进入到以人的自身发展为目标的发展型阶段，公共产品短缺取代私人产品短缺成为新阶段的突出矛盾。

建设服务型政府对预算管理提出了新的要求：把促进公共利益作为服务目标，把民生作为服务内容，服务成本节约高效，服务过程公开透明。与之相对应，预算管理应当实现：预算内容详尽受控、预算过程公开透明、预算效果科学评价、预算管理严格问责。

（二）近年来预算管理改革情况

自从1998年提出公共财政体系的改革目标以来，预算领域实施了多项改革：预算编制上推行了部门预算改革，预算执行上推行了国库集中收付制度改革，预算管理上推行了信息化改革，预算监督上推行了信息公开制度。从预算角度来说，初步实现了从功能预算向部门预算的转变，同时，投入预算向绩效预算转变的呼声越来越大。

1.预算问责有了好的开端。通过部门预算改革，由预算单位对政府负责转变为预算部门对政府负责，政府对人民负责。预算管理链条得以延长，人民监督政府逐步进入改革视野，成为新世纪财政改革的重要取向。由此，政府的角色由管理者过渡到服务者，人民由被管理者上升为接受服务的顾客，可以合法合理地行使听证、评价、质询等监督权力。

2.公共利益表达机制纳入预算制度建设范围。政府作为公共管理的实施主体之一，肩负着提供公共服务的责任。只有建立起公共利益表达机制，才能确保公众利益得到切实保障。进入新世纪以来，这方面的制度建设有了突破性进展。先有浙江省温州市试行参与式预算，后有预算编制过程导入听证制度，在全国最高权力机关的层面，全国人大常委会2010年开展了专题询问，2010年6月24日第一次专题询问就是财政决算问题，社会公众在预算决策中的权力得到进一步体现。

3.预算权受到重视。主要表现为：一是纳入预算的财政资金范围扩大。预算外资金逐步纳入预算，中央财政开始试编国有资本经营预算并报送人大，一些地方也开始做准备。这使预算的完整性得以增强，预改革算监督范围扩大到各部门的所有预算资金，为预算权的落实提供了前提条件。

二是预算编制不断细化，预算监督权得到落实。2007年起实行的新财政收支分类体系分别按经济分类和功能分类，进一步使收入支出分类规范化，也为预算的监督和公开创造了条件。从一本本越来越厚的部门预算中，我们可以清晰地看到每个部门及所属单位的工资福利支出、对个人和家庭的补助支出、商品和服务支出。

三是预算透明度有所提高，预算知情权初步实现。2008年国务院出台《政府信息公开条例》以来，预算经费受到社会关注，预算公开在局部地区取得突破。2010年3月20日，财政部在全国人大会议结束后第一时间公布了中央财政收入预算表等4张预算表格，并新增公开了中央财政国债余额情况表等8张表格。2010年中央本级支出预算表及中央对地方税收返还和转移支付预算表基本上做到了按款级科目对外公开。中央国家机关各部委也公布了本部门的预算收支总表，北京市一些部门2011年2月公布了部门预算，并首次公布了项目支出明细表。2011年7-8月间，90多个中央部门陆续公开了2010年“三公经费”决算数及2011年预算数，向透明财政迈出可喜步伐。

四是人大对预算初审程序化，预算监督机制初步建立。全国省、市、县级人大都设立了财经委员会，大部分省份还设立了预算工作委员会。每年人大召开前，财政部门都按照《预算法》的规定将上一年度预算执行情况和下一年度预算草案报告提交人大进行初审，同时提交的预算表格逐步增加，部门预算也基本提交人大财经委员会进行审查。四川省、广东省人大常委会预算工作委员会通过国库支付系统软件联网，实现了对财政预算执行情况的实时在线监督，在预算执行环节的监督上有了新突破。

预算管理与监督需要解决的问题

（一）预算编制还没有根本摆脱“基数加增长”模式

政府转型要求压缩行政管理支出，把更多的财政资源用于民生，用于公共服务。但各部门支出总额是由政府决策层在上年基数上确定，新增加的预算支出经过决策层内部的博弈后以项目支出的方式分配到各部门。因此，各部门的既得利益得以维持，拿到新增资金的部门就想办法列出各种支出项目把钱分配完。自然就会出现乱列项目支出、支出超出配置标准等现象。

（二）支出绩效评价进展较慢

2005年，财政部制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》，向绩效预算大大地迈进了一步。此后，又印发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》和《关于进一步推进中央部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知》等，不断完善绩效评价体系，扩大绩效评价试点范围。2010年选择了115个部门的200个项目进行试点，试点部门和项目分别比上年增加21个和33个。但目前除广东省等一些省份开展试点外，省以下绩效评价工作基本上没有开展；同时，财政部门主导的绩效评价体现出内部评价的特征，难以实施公正的评价，也难以将评价结果应用于以后年度的预算编制。尽管全面推行绩效评价工作仍然存在技术、经验等方面的现实困难，但不代表着可以原地踏步，而应当积极试点，逐步总结经验，探索和完善预算指标体系，并将绩效评价结果应用于下年度的预算编制中，真正触动现有的财政蛋糕分配格局。

（三）外部监督薄弱

财政问责是现代公共预算的重要原则之一，要求政府对人民负责，在财政资金使用上必须受到人民的严格而有效的限制。限制的手段就是公布预算并接受监督，由立法机关审查批准。目前，县一级部门预算并未全部提交人大，形式性审查尚且没有做到，实质性审查更是奢望。预算公开缺乏问责机制，普通民众如果对政府部门预算公开不满意或有异议，只能向政府部门反映，并不能通过有效的途径约束其纠正。从全国来看，预算公开仍属于星星之火，尚未燎原。影响比较大的有河南省焦作市财政改革、浙江省温岭市参与式预算、四川省巴中市巴州区白庙乡2010年公开预算开支、湖北省通过财政与编制公开网将机构编制及专项资金等信息搬上网站、广州市2009年公开各部门预算、北京市2011年项目支出预算公开等事例。近两年财政部和广东等少数省份也在网上公开了部门预算几张主要表格，但预算执行进度、决算极少公开，外部监督缺乏信息来源。只有依法有序实施预算公开，才能唤起强大的外部监督力量，使决策中的部门利益受到有效约束。

预算改革存在问题的原因分析

（一）预算分配主体多元化且公共收支管理职能尚未集中

除财政部门外，发改委、教育、科技、农业、卫生等主管部门也拥有较多的预算资金分配权，这些部门在分配预算资金时，往往渗透着部门利益和长官意志，难以很好地体现社会公众意愿，体现公共财政的宗旨，财政部门仅从财政收支平衡的角度进行管理和监督，很难触动多年形成的部门利益格局。

（二）科学管理、精细管理意识薄弱

在追求GDP的政府施政目标下，片面追求总量粗放增长的发展观念主导财政管理，各部门科学管理、精细管理意识薄弱。预算支出结构难以优化，预算分配格局难以调整到位，各部门、各单位争项目、争资金的现象继续延续，不合理开支依然普遍存在。

（三）内部约束机制不健全使监督功能难以有效发挥

目前预算管理中还没有建立起奖励节约、惩罚超支的制度。由于缺乏激励机制，各部门当然不会自觉节约，反正用别人（纳税人）的钱办别人的事，与自己的利益无关，而不节约对自己也没有什么损害，所以不作为的现象比比皆是。比如，对于医院开大处方增加医疗保险基金支出的现象，卫生主管部门负有监督不力的责任，但查出之后一般都不会受到处罚；如果监督得力，医院的人均治疗费用下降，卫生主管部门也不会得到相应的奖励。

（四）监管手段滞后

目前，预算管理与监督中还缺乏与预算管理相适应的健全的监管手段、严格的监管结果反馈和利用机制、严格的责任追究机制。比如，各级财政部门内设的财政监督局及财政监督检查大队在执法过程中，当发现违法违规行为时，没有像审计机关那样拥有封存有关资料和违反国家规定取得的资产、申请冻结存款、没收违法所得等权限，常常显得无能为力。每年财政支出绩效评价结果、各单位违规状况无法应用到下一年度预算编制中，难以通过削减其预算拨款来约束各单位严格执行预算，对违犯财经法纪行为的责任追究多是高高举起，轻轻放下。

未来推进预算改革的基本途径

（一）不断扩大预算编制过程中的民主参与

通过听证、恳谈、质询等形式使更多的居民参与，使财政资金分配由政府部门之间博弈转变为政府部门与全体居民的博弈，是浙江省温岭市试行参与式预算的重要经验。人大对预算的审查应由全部审查转向重点审查，由会议审查、书面审查转向听证、质询等审查方式，只有提高审查的有效性和透明度，才能进一步发挥监督机关和社会舆论的作用，提高社会公众的参与度。也只有这样，才能保证公民的预算知情权、预算参与权、预算监督权落实到位。

（二）促使绩效评价逐步由理念走进现实及由试点走向全面铺开

其核心内容包括：通过一些地方在部分开支项目探索适合我国国情的绩效评价方法，在技术上积累经验；引入多元评价体系，改变政府部门内部评价的做法，公开绩效评价结果，扩大公众参与；理论研究与实践探索相结合，摸索出与各项不同财政支出相吻合的绩效评价指标体系。

（三）加快预算公开步伐以形成强大的外部监督力量

应顺应社会舆论及服务型政府理念，促进预算公开走向常态化，切实做到以主动公开为主，以公开经审计的出国经费、车辆购置及运行费、公务接待费等为突破口，逐步将包括项目支出明细内容在内的全部预算公之于众，使外部监督成为约束政府施政的有效机制。通过行政经费支出不断细化和公开，形成对政府部门精简机构、压缩冗员的倒逼机制，从而反过来促进政府转型，提高服务水平。

（四）完善预算监督的监管手段

一是技术手段，即加快预算监督信息化；二是给予财政专职监督机构必要的执法权，如扣押物品、冻结资金等，强化监督的权威性，加大监督机构的纠错及打击力度；三是严格责任追究，对因预算决策错误造成损失的，应追究决策部门及直接责任人的行政、法律责任，特别是加大政府投资项目的监督力度，对项目业主和行业主管部门进行责任追溯。