人口城镇化：中国走向公平可持续的战略选择——2012’新兴经济体智库经济政策对话综述（2）

一、城镇化是未来10年我国经济增长的根本动力。

1. 城镇化是扩大内需的重要源泉。中国(海南)改革发展研究院院长迟福林认为，在内外发展环境发生深刻变化的特定背景下，要客观判断未来5～10年支撑中国转型发展的机遇和动力。由于城镇化尤其是人口城镇化发展的空间巨大，我国经济仍将处于上升通道。未来10年，城镇化率若能年均提高1.2个百分点，将再有2亿多农民进入城镇，加上现有的1.6亿农民工，新增城镇人口将达4亿左右。按较低口径，以人均10万元的固定资产投资需求计算，农民工市民化将增加40万亿元的基本建设投资需求。从消费需求看，2011年城乡居民消费水平差距为3.33:1，农村居民转入城镇就业和生活，其收入与消费将显著增加。如果城镇化蕴含的45～50万亿的消费潜力能够充分释放，可以支持未来10年7～8%的中速增长，由此使我国在2020年左右进入高收入国家行列。

国家开发银行顾问、中国国际经济交流中心学术委员会副主任刘克崮认为，我国经济增长的根本动力仍然是城镇化、工业化。尽管内外发展环境发生重大变化，但在城镇化和工业化的支撑下，我国经济仍将达到7～8%的中速增长。国务院研究室农村司巡视员叶兴庆指出，无论从哪个角度看，在我国中长期发展中，城镇化的作用不可低估，城镇化能够接过带动我国经济增长的接力棒。

2.我国仍处于城镇化加快发展的重要阶段。迟福林认为，从国际经验看，当城镇化率处于30～70%的时期，是城镇化快速发展的阶段。2011年我国城镇化率为51.3%，正处于加速发展区间，未来10年不仅有很大的成长空间，而且会有一个较快的速度。如果以年均1～1.2%的速度推进，到2020年我国城镇化率将达到60%以上。此外，我国人口城镇化的发展空间巨大。按户籍测算，我国人口城镇化率只有35%，远低于世界52%的平均水平。即使年均增长1.2个百分点，10年后人口城镇化率仍只有47%。考虑到10年后发展前景，人口城镇化率合理水平应不低于50%，这意味着，未来10年我国人口城镇化率年均增长应为1.5个百分点左右。

刘克崮指出，未来几年我国城镇化率增速不一定能达到年均1.5个百分点的速度，但仍有可能以年均0.8个百分点的速度推进，在2040～2050年达到70～75%时趋于稳定，这意味着我国还有20～30年左右的城镇化较快增长时期。

国家行政学院经济学部主任张占斌认为，在新兴经济体中，我国城镇化处于快速发展阶段。在过去短短五年间，城镇化率增加了6个百分点，2011年我国城镇化率首次超过50%，城镇社会第一次成为社会主要形态，这是一个重要的里程碑。

二、人口城镇化是我国公平可持续发展的重要途径。

1. 城镇化是生产生活方式的全面改变。中国城乡建设经济研究所所长陈淮认为，城镇化进程是一个社会制度不断完善、社会各个阶层利益关系动态调整、形成共同社会约定的必要过程。财政部财政科学研究所副所长刘尚希指出，城镇化是经济结构与社会结构相互叠加的复合转型，涉及到生活方式、生产方式、社会文明等诸多方面的重大转变，是集中化、组织化、规模化、公共化、便利化和人性化等“六化”的有机统一。

张占斌认为，城镇化不仅促进经济发展，也将促进人们生活方式、社会结构和社会文化发生一系列深刻变化，没有城镇化就很难实现现代化。更为重要的是，没有人口城镇化，等于把农村人口排斥在现代化进程之外，也就很难实现公平可持续发展。因此，必须把城镇化作为现代化的重大战略，把人口城镇化作为走向公平可持续发展的重要途径。

2. 传统城镇化带来发展风险，难以持续。张占斌指出，我国城镇化水平还较低，不但远远低于拉美等曾长期陷入“中等收入陷阱”的国家，也远落后于俄罗斯。更重要的是，我国人口城镇化发展滞后，常住人口和户籍人口两个城镇化率都不高，但差别巨大，在一定程度上造成了社会撕裂，矛盾凸显。

陈淮指出，当前我国城镇化进程中最大的不公平是，一大批转移到城市的农村居民并没有享受到城镇居民享有的国家公共福利资源的覆盖。新阶段关注人的发展问题，也需要高度关注城镇化过程中穷人聚集区问题，这是通过城镇化实现公平可持续发展的重要落脚点。

刘尚希指出，当前我国城镇化呈现四个鲜明特点：一是城镇化慢于工业化;二是人口的城镇化慢于土地的城镇化;三是人口城镇化的流动性强;四是城镇化发展不平衡、差异化。这种城镇化模式可能带来多方面的财政风险：第一，庞大流动人口对财政体制的挑战;第二，各级政府财政责任划分对财政体制的挑战;第三，地方债务融资风险控制对财政体制的挑战;第四，城镇化收益与风险成本的分享共担问题对财政体制的挑战;第五，城乡公共服务供给的动态协调对财政体制的挑战。

3. 加快推进人口城镇化，提高城镇化质量。迟福林指出，未来5～10年我国的转型发展，关键在于推进人口城镇化，形成以人口城镇化为支撑的公平可持续发展格局。从现实情况看，只要农民工市民化等相关改革到位，2020年我国人口城镇化水平达到50%以上是有可能的。加快推进人口城镇化进程，以城镇化为主要载体扩大内需，充分释放城镇化的需求潜力，是中国走向公平可持续发展的立足点和战略重点。

张占斌认为，在保持一定城镇化速度的同时要提高城镇化质量。过去10年城镇化质量并不高，出现很多问题，有的问题还很严重，其中最重要的就是1.6亿农民工的公共服务问题还没有解决，还不能融入城市;此外，城镇基础设施配置还比较欠缺。这些问题都需要在推进城镇化中重点考虑，强调城镇化速度和质量并重。

南非非洲研究院研究部部长西梅拉内分析了南非开普敦和约翰内斯堡的案例后指出，城市对农村居民的最大吸引力在于改善就业与收入分配状况。就业机会越多、收入期待越高，城市对居民的吸引力就越大，城市质量越高。推进城镇化要在为进城农民创造就业机会、提高其收入水平、通过再分配为其提供与城镇居民平等的公共服务等方面下功夫。

三、以投资转型为重点加快推进人口城镇化。

1. 加快投资转型，为人口城镇化创造有利条件。迟福林指出，适应人口城镇化带来的消费需求结构变化的大趋势，需要加快推进投资转型。第一，以扩大消费为目标促进投资转型。加快投资转型，使投资的增长能够反映城镇化发展转型与社会需求结构变化的基本方向和客观趋势。第二，尽快改变投资结构。一方面，适应我国进入公共产品短缺时代公共需求全面快速增长的基本趋势，把投资的重点转向教育、医疗、社会保障等公共产品领域;另一方面，加大消费供给能力的投资，满足发展型消费需求。第三，优化投资来源，使社会资本投资占大头，由此激发经济活力。需要尽快破题垄断行业改革，打破“政策玻璃门”与“利益玻璃门”的双重阻力。第四，改变国有资本配置格局，加快国有资本的公益性回归。国有资本逐步从一般竞争性领域退出，重点转移到公共产品领域;把竞争性领域的国有资本，集中配置在事关中长期国民经济持续快速增长的能源、资源和高科技等新兴战略产业;对确有必要保留在其他竞争性领域的国有资本，要提高收租分红比例，主要投入到社会公益领域，为加快人口城镇化创造有利的条件。

叶兴庆认为，城镇化能不能继续发挥其支撑和带动作用，关键是能否改变投资拉动的城镇化模式，走消费拉动城镇化的新路。过去15年，我国城镇化水平从30%提高到50%，主要是靠资本带动，未来城镇化很难再复制投资增长的模式，必须尽快把城镇化的促动力量从投资拉动尽快转向消费拉动。

2.降低城镇化成本，防范城镇化风险。张占斌认为，在推进城镇化的过程中，不能抬高城镇化成本，比如把地价、房价炒得高高的，让很多农民工进不了城、落不了户，甚至让很多大学毕业生在城市里也安不了家。要想尽办法降低城镇化成本，形成包容性城镇化新模式。

刘尚希指出，在城镇化推进进程中，既要看到当前财政体制的不完善，又要看到城镇化对财政体制带来的新要求，重点从以下几方面切入：第一，充分认识城镇化过程中的公共风险，建立风险评估机制;第二，因地制宜，把握城镇化快慢节奏，坚持走新型城镇化的道路;第三，明晰各级政府的财政责任，建立财力与事权动态匹配的机制;第四，建立风险责任机制，防控地方债务融资风险;第五，构建三元共存的公共服务供给体系。

3. 加快人口城镇化需要配套的政策体系。叶兴庆指出，走新兴城镇化之路需要新型城镇化、工业化和农业现代化齐头并进，需要促进大中小城市协调发展，需要强调资源节约型城镇化，需要加快农民工市民化。通过政策创新做到这四条，今后20个百分点的城镇化道路就会更平坦。

张占斌认为，未来几年积极稳妥地推进城镇化，需要做好以下重点工作：一是推进城镇化与工业化、农业现代化协同发展，增强城镇化发展的产业支撑能力;二是大力发展服务业，增强城镇的就业和服务能力;三是加大破解“三农”问题的力度，促进城乡统筹发展;四是促进大中小城市和小城镇协调发展，逐步把城市群作为推进城镇化的主体形态;五是坚持速度和质量并重，着重提高城镇化的质量;六是深化体制机制改革创新，为城镇化健康发展提供体制保障。

4. 抓住城镇化带来的机遇，需要尽快在改革上取得共识。迟福林指出，把握城镇化带来的历史机遇，需要在转型上取得共识，更需要在改革上取得共识：第一，坚持消费主导，把推进人口城镇化、释放13亿人的消费需求作为最大的经济结构调整;[JP2]第二，坚持民富优先，使城镇化真正承载起扩大中等收入群体的重要功能，形成以中等收入群体为主的社会结构;第三，坚持绿色增长，推动绿色城镇化;第四，坚持市场主导，调动社会资本力量推进城镇化;第五，加快政府转型，以公共服务为中心转变政府职能，使政府能够有效地履行公共职责。