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行政体制:自上而下难改动

2012-11-10 15:44 财经文摘

摘要:在近十年来的中国政治改革序列中,行政体制改革最常被中共高层提及,这或许是因为其较少触及意识形态与根本政治制度,改革的“技术性”较高,或许是因为中国社会的全面发展使得陈旧的政府架构不得不做出应有调整。行政体制改革成为胡温推行新政的重要指标之一,这在其领导班子的多次...

在近十年来的中国政治改革序列中,行政体制改革最常被中共高层提及,这或许是因为其较少触及意识形态与根本政治制度,改革的“技术性”较高,或许是因为中国社会的全面发展使得陈旧的政府架构不得不做出应有调整。行政体制改革成为胡温推行新政的重要指标之一,这在其领导班子的多次讲话与重要文件中都有体现。

中共十六大报告中,已经定下了转变政府职能的改革基调,新的领导集体顺着这个方向不断延伸。20057月发改委主任马凯提出了继续推进政府机构改革、健全科学民主决策机制的两个层面。

国务委员华建敏在20063月指出要深化行政审批制度改革,推行政务公开、行政问责制和政府绩效评估制度,推进依法行政,完善行政执法体制。胡锦涛在十七大报告中指出:加快行政管理体制改革,建设服务型政府。2008年,中共十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》,要求“通过改革,实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变”。以上讲话与文件表明,胡温十年中国行政体制改革进入了以强化政府公共服务职能为核心目标的新阶段,政府行政理念和价值取向有了深层次转变。

纵观胡温十年改革过程,客观来说,行政体制的变化不仅仅停留在口头讲话与书面文稿,在具体行政过程中也有诸多体现。从改革内容来看,中国行政体制改革贯穿着四条主线,即政府机构改革、干部人事制度改革、行政层级间关系调整、行政法治建设。

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政府机构改革

政府机构改革即政府组织机构形式的调整和变化,是行政体制改革中最直接、最基本的内容。20033月国务院机构启动了改革开放以来的第五次大规模的机构改革,设立国资委、银监会,新组发改委、商务部、食品药监局,调整政府职能和完善机构设置;2008年旨在理顺部门职责关系、实现职能有机统一的“大部制”改革,合组人力资源与社会保障部、交通运输部、住房与城乡建设部等部门,力图避免政府职能交叉,以提高行政效率,降低行政成本。

同期进行的还有分类推进的事业单位改革:承担行政职能的事业单位将行政职能回归行政机关;从事生产经营活动的事业单位转企改制;公益类的事业单位或转为民间组织或转为“公立事业法人”。近年来进行的新闻出版行业的转企改制,在社会上产生了较为积极的影响。

在肯定改革成效的同时,也应该看到暴露出的新问题,如“大部制”虽在形式上实现了政府机构的精简,但部门调整后怎样实现人员整合、机制磨合也非易事,如有不慎就会陷入领导班子臃肿的尴尬境地;实行“大部制”管理后,面对权力更集中的局面,能不能建立起有效的权力约束机制也至关重要。

干部人事制度改革

在干部人事制度改革方面,胡温十年的主要措施有建立新老公职人员的正常交替机制和多种形式的干部任用制度、实行“公推公选”制度、改革工资制度、健全干部培训制度以及建立健全干部任用监督机制等,在一定程度上促进了干部人事管理的制度化和规范化。

在江苏、广东等地进行的地方干部任选的“公推公选”制,可谓胡温政府施政的一大亮点,但如何在程序公平中体现实质民主,更取决于任选的考核过程是否科学合理,任选的层级能否逐步提高,参与考察干部的群体能否逐步扩大。此外,转变以经济数据为考核指标的干部评价体系,落实行政问责制,依然是人事制度的改革中需要攻克的难关。

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行政层级间关系调整

中国现行的五级政府架构管理成本高、效率低,随着交通通信条件的发展,政府经济职能的缩小和公共管理方式的转变,减少行政层级,扩大管理跨度已势成必然。20056月温家宝指出要推进“省管县”的改革试点,中共十六届五中全会提出要优化组织结构、减少行政层级,条件成熟的地区可以实行省直管县的财政体制。

资料显示,截至目前全国实行财政“省直管县”的有18个省份,强县扩权把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县,在一定意义上促进了县域社会的发展,但改革可能牵涉许多地方的实际利益,扩权和放权的落实到位情况不容乐观。操作不当则会加大基层政府间的矛盾。

行政法治建设

行政法治改革伴随着中国行政体制改革的整个过程,胡温十年,新一批涉及行政管理方面的法律、法规相继出台:最引人瞩目的是200471日开始实施的《行政许可法》,这部以规范审批行为为主旨的法律,有助于中国打造一个在市场经济条件下的“有限政府”,让政府在行使行政权力过程中受到既定的法律的约束,防止“政府越位”和公职人员的“权力寻租”;200611日起施行的《公务员法》,是中国第一部干部人事管理的综合性法律,规范了公务员的管理,加强了对公务员的监督,促进了勤政廉政,提高了工作效能;200851日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》,从法制上保障了公民、法人和其他组织依法获取政府信息,在一定程度上提高了政府工作透明度,但如何做到真正的政务公开,还需要司法部门和其他机构的有效监督。

胡温十年在行政体制改革方面取得了不少进展,但在改革进行的过程中,我们发现诸多顽疾仍无法改变,如党政职能不分、人治凌驾于法治、行政成本居高不下、行政问责落实不到位……出现这种困境,一方面缘于在中央改革意志转化为改革行动的“自上而下”过程中,改革意志难免失真或扭曲,另一方面也在于高层是否有进行深层次政治改革的真实意愿。

改革路径的转变对于行政体制的根本转变同样重要,北大教授周志忍提出,摆脱改革困境的根本出路在:从“体制内改革”转变成“体制外改革”,从“政府主导型改革”转变成“民众主导型改革”,让公开的民意成为改革的动力和主导力量。可见,怎样在行政体制改革中打破“自上而下”的路径依赖,将是下一个十年当政者面临的重要课题。

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