回忆新中国法制主要奠基人彭真同志立法片断

2012年是八二宪法实施30周年,也是彭真同志诞辰110周年。10月17日,《彭真传》《彭真年谱》出版座谈会在京举行,与会人员重温了彭真对于新中国民主法制建设的卓越贡献。1997年彭真同志逝世,党中央给予他“我国社会主义法制主要奠基人”的崇高评价。回顾彭真同志关于加强社会主义民主法制建设的一系列重要思想、观点、理论,对今后的社会主义民主法制建设仍有重大的指导意义。

宪法不但要有序言,还要简述历史

“彭真同志为我国社会主义法制建设倾注了大量心血。”全国人大常委会副秘书长、机关党组书记王万宾回忆说,1954年,彭真同志参加了新中国第一部宪法的制定工作,并在一届全国人大一次会议上就宪法确定的“公民在法律上一律平等”这一社会主义法制的基本原则作了深刻阐述,明确指出:公民在法律面前一律平等,人人遵守法律,人人在法律上平等,是全体人民、全体国家工作人员和国家机关实际行动的指针,不允许有任何超于法律之外的特权分子。　

文化大革命结束后,宪法修改工作提上议事日程。1980年8月,中共中央向五届全国人大三次会议主席团建议,对当时的宪法进行修改。大会决定成立宪法修改委员会,彭真同志任副主任委员,具体负责主持宪法的起草工作。　

这部宪法就是八二宪法,提及当初制定细节,中国人民大学教授许崇德“印象深刻”。1981年、1982年,许崇德是宪法修改委员会秘书处的成员,在彭真同志直接领导下工作,对于彭真同志的宪法思想及其具体主张十分了解。　

许崇德感慨地说,宪法要不要有序言?这在当初是有不同意见的。彭真同志主张应该有序言,明确规定国家在社会主义初级阶段的根本任务和基本指导思想,并主张在序言中首先要简述历史,尤其必须叙述20世纪在中国发生的大事,以表明新时期国家的根本任务和基本指导思想不是凭空提出,而是历史的必然规律,是顺应客观形势发展的必然结果。“彭真的思想是马克思主义历史唯物论的高度体现。”许崇德说。　

除了序言,对一些重大问题都有一些不同意见。全国人大常委会法制工作委员会原主任顾昂然在其所著的《新中国改革开放三十年的立法见证》中讲道:1982年制定宪法时,对要不要坚持党的领导、如何规定党的领导,有各种各样意见。如何统一认识?彭真同志说,要用事实统一认识。他回顾了中国革命的历史进程,指出坚持党的领导,是不以人们意志为转移的客观规律,是中国人民总结历史经验得出的最基本的结论,是亿万人民在长期斗争中作出的决定性的选择。彭真同志亲自在宪法序言中写了这段历史,通过历史事实统一认识,坚持党的领导。

“彭真同志非常重视保障公民的权利和自由。”许崇德说,彭真不仅主张恢复和保留1954年宪法规定的各项基本权利,而且在新宪法草案中加以扩增,如增加规定“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体”,增加规定“公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害”等等。这些新的规定都是根据彭真同志的意见,认真总结历史教训,以避免文化大革命的悲剧重演而以国家根本法的形式加以规定的。　

在进行了充分的酝酿部署,又集中搞了三个月的调查,召集宪法修改委员会先后开过五次会议之后,1982年12月4日,五届全国人大五次会议通过了现行宪法。　

如何保障宪法法律的实施?彭真同志十分关注。他强调,宪法赋予了全国人大及其常委会监督宪法实施的职权。要认真地依法履行这个职责,纠正和追究重大违宪行为。他指出,在人大及其常委会的工作中最重要的是按宪法办事,决不允许出现不符合宪法规定的做法。　

三个月搞出七部法,他把自己当苦力　

党的十一届三中全会后,彭真同志复出工作,深刻认识到搞好民主法制建设的重要性。他从党和国家长治久安的战略高度,深刻指出:没有健全的社会主义法制,就很难实现健全的社会主义民主。　

1979年2月,在全国人大常委会法制委员会(全国人大常委会法制工作委员会的前身)第一次会议上,彭真同志就提出要抓紧搞七部法。当时他说:“我已经78岁了,但我也要当半个‘苦力’。他还说,我们要有一种‘苦力精神’,不然短短三个月怎么搞得出七个法?在此后紧张的立法工作中,他完全把自己当做了‘苦力’。”说起这段历史,现任全国人大常委会法制工作委员会主任李适时有些动情。　

三个月内要搞七部法,工作量之大、任务之艰巨,难以想像。顾昂然回忆说,那三个多月里,工作人员每天都是夜以继日,从早上8点干到夜里12点以后,然后把修改出的稿子送到彭真同志家里。他对送去的稿子连夜进行修改,第二天清晨就把修改后的稿子退回来,他改得很认真、很仔细,还加了许多条文。这对一位78岁的老人来说实在不容易。　

三个月后,五届全国人大二次会议表决通过刑法、刑事诉讼法、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法和中外合资经营企业法等七部重要法律,为加强和健全我国社会主义法制作出了卓越贡献。　

三个月出台七部法律,这只是彭真同志领导立法工作的一个缩影。在新中国成立之初,他就是第一部选举法起草工作的组织者之一,并领导了刑法、民法等基本法律的起草工作。据统计,从1979年至1988年,在彭真同志领导下制定的法律有88件、有关法律问题的决定35件。这些法律使国家的政治生活、经济生活、社会生活的主要方面基本上实现了有法可依,为中国特色社会主义法律体系的形成奠定了坚实的基础。　

彭真主持全国人大常委会工作期间,极大地丰富和发展了我国的立法理论。顾昂然讲道,彭真同志对社会主义法制建设和搞好立法工作,提出了许多重要思想。比如,坚持以马列主义、毛泽东思想为指导。他说,搞立法要有理论指导。1979年在制定刑法时,彭真同志亲自在第一条中明确写上,刑法是“以马克思列宁主义、毛泽东思想为指针”。再比如,从实际出发。彭真同志经常说,立法一定要从我国的实际出发,如果脱离实际就行不通。他要求立法时一定要搞调查研究,了解实际情况,并多次深入基层亲自进行调查研究。　

在立法程序上,彭真同志说,过去我们注重民主的实质,对民主程序注意不够,民主实质是重要的,但只有好的民主程序才能保证民主实质的实现。他提出,立法工作一定要坚持民主集中制原则,广泛发扬民主,在民主基础上集中。在制定法律时,他叮嘱大家,不要只汇报同意的意见,要着重汇报不同的意见,要鼓励大家讲不同意见,敢于争鸣。　

“彭真同志对立法工作要求十分严格。”李适时讲道,彭真同志常强调:“法是给全国立规矩的,一点马虎不得。严肃立法是严肃执法的前提。有问题,在法通过前改过来比通过后再改要好。”　

彭真同志不仅抓立法工作,而且强调法的贯彻执行。他说立了法就要有法必依,执法必严,违法必究。要把法交给人民,让人民了解、掌握法,用法律武器来维护自己的合法权益,用法律来监督国家机关工作人员依法办事,在法律面前人人平等。　

顾昂然说,当时有人曾提出,是地方党委大,党委书记大,还是法大?彭真同志明确回答,法大。他说,法是党中央领导制定的,是全国人民代表大会及其常务委员会通过的。哪个地方党委,哪个书记,比党中央还大,比最高国家权力机关还大?!他还提醒说,要充分认识法制建设的长期性、艰巨性,不要以为立了法,就都会依法办事了,必须充分地认识健全法制是长期、艰巨的任务。　

高度重视人大制度建设,认为两院制不符合国情　

“彭真同志长期主持全国人大常委会工作,对建立和完善人民代表大会制度进行了许多前瞻性、开拓性的思考和努力,做了大量卓有成效的工作。”王万宾说,早在新中国建立初期,彭真同志就指出:人民代表大会制度是我国根本政治制度,是人民管理国家的基本组织形式,是我们在政权工作中走群众路线的最好、最有效、最重要的形式。　

对这一点,许崇德感触很深。他回忆说,彭真同志高度重视人民代表大会制度的建设。当初有人主张全国人民代表大会应实行两院制,以有利于代表之间展开政策性辩论,并使两院之间互相制约,以增强民主性和实体性,从而避免有的群众把人大看成是“橡皮图章”。彭真同志认为两院制不符合我国国情,也无助于解决“橡皮图章”的问题。他在坚持人大的结构应保持一院制传统、不实行两院制的同时,创造性地提出了新的方法,那就是增强人大常委会的地位,扩大常委会的职权。由于常委会是全国人大的常设机关,因此,增强常委会的地位、扩大其职权,就可以使全国人大及其常委会成为真正的人民行使国家权力的机关。　

“彭真同志在坚持人民代表大会制度的同时,也一直在考虑如何完善人大制度,他对人大制度的改革主要有以下几个方面。”顾昂然一一列举道:第一,完善选举制度。彭真同志说,选举是基础,人民选举代表组成县人大,由县人大产生县政府……省人大产生省政府和全国人大代表,这样一层一层,可以使人民掌握国家、民族、自己的命运,所以选举非常重要。　

第二,加强人大及其常委会的组织和工作。过去,地方人大没有常委会,人民代表大会开过以后,平时没有活动。彭真同志就县以上地方各级人大设立常委会问题,专门向中央和邓小平同志写了报告。这一建议得到邓小平同志的充分肯定,认为这是重大的改革。　

第三,发挥人大代表的作用。为了保障代表依法行使代表职权,广泛发扬民主,在宪法中规定,代表在人大各种会议上的发言和表决,不受法律追究。同时规定,代表在大会开会期间,非经大会主席团许可,在大会闭会期间非经常委会许可,不受逮捕或者刑事审判。还规定,代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系,听取和反映人民的意见和要求,努力为人民服务。　

“公家告个人一告一个准,公民告公家没门儿”,这不行　

“行政诉讼法是我国行政法制发展的第一块里程碑,彭真同志为这块里程碑砌上了第一块坚实的基石。”这是中国政法大学教授应松年的肺腑之言。　

1980年,民主法制建设迈开大步,彭真同志开始思考“民告官”的问题。当时民间议论“公家告个人一告一个准,公民告公家没门儿”,彭真同志认为这不行。他说,行政机关不能随便侵犯公民权利,侵犯了公民权利,公民要有告状的渠道。也就是要把民主制度化、法律化,建立民告官的制度。为此,彭真同志要求着重研究两个问题:一是公民是不是对行政机关的任何行为都可以告,哪些能告,哪些不能告?二是民告官应采取什么样的程序,外国行政诉讼的程序如何?　

当时全国人大正在研究制定民事诉讼法,曾设想在其中单列一章节,规定“因行政机关职务行为所作的决定而产生的案件”的处理。情况报告到彭真同志那里,他认为,在目前民告官尚缺少实际经验的情况下,不单设一章为好,可以先在民事诉讼法中开一窗口,以后逐步积累经验,再单独列章以致形成单行法。最后通过的民事诉讼法(试行)就在第3条中设了一款:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。”这一规定明显带有过渡性质,但符合当时的情况。它为法院审理行政案件提供了法律依据,也为以后行政诉讼制度的建立和完善提供了基础。这里,清楚地体现了彭真同志十分重视立法的实践基础和法律必须是可以实施、可以落实的思想。　

法律能否实施,很重要的一点是人们的思想认识。应松年引用了《彭真传》中一个典型事例。1983年制定海上交通安全法时,该法草案第41条规定,当事人对海上交通安全部门的行政处罚不服的,可以向法院提起诉讼。对此,交通部门强烈反对。交通部负责人提出,海上交通安全部门代表国家,把他们告上法庭,有损国家尊严。交通部另一负责人又提出,他走了美国、日本等十几个国家,这些国家海上监管机关作出的处罚,是不能告的。　

彭真同志当场让法工委顾昂然同志翻开宪法,念了两条,一条是第5条:“一切国家机关和武装力量、各级党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律……任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”再是第41条:“中华人民共和国公民……对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……”　

彭真同志说,这几条规定就是行政诉讼的宪法依据。对于“国外不能告”的说法,法工委连夜查阅了日、美两国的法律,发现美国的判例和日本的立法都显示,对这类行为可以向法院起诉。至此,海上交通安全法中民可以告官的问题方告解决。“这个事例充分体现了彭真同志以行政诉讼制度保护公民权利的立法目标。”应松年赞叹道,彭真同志为行政诉讼制度的建立,奠定了坚实的基础,从此,我国行政法制建设走上了康庄大道。

“分工负责、互相配合、互相制约”的原则和机制,成为司法制度的显著特色

“彭真同志先后在新中国成立之初和改革开放之初这两个重要历史阶段担负政法工作的领导重任,他对建立符合我国国情的司法制度、推动我国政法事业发展进步的艰辛探索和重要论述,不仅对解决当时的实际问题起到了重要作用,对当前和今后仍具有重大的现实指导意义。”中央政法委秘书长周本顺着重讲述了彭真同志对司法制度建设的贡献。　

周本顺说,从1954年春天开始,彭真同志主持研究、拟订了人民法院组织法、人民检察院组织法等法律制度。正是在彭真同志的领导下,人民法院建立健全了巡回法庭、人民陪审制、基层调解组织、人民接待室和辩护制度、审判委员会制度、错判案件纠正制度、死刑复核制度;人民检察院也逐步加强和健全起来,并把工作重点放在做好批捕、起诉工作上。对于公、检、法,彭真同志明确提出了“分工负责、互相配合、互相制约”的原则和机制,成为新中国司法制度的显著特色。　

改革开放之初,彭真同志不仅明确了中央政法委工作的“定位”,而且明确了新时期公、检、法的根本方针,比如“公、检、法当前的中心工作,就是要从法制方面巩固和发展安定团结、生动活泼的政治局面,保障社会主义现代化建设的顺利进行”。几十年实践证明,彭真同志提出的政法工作的根本任务和公、检、法的关系,符合我国国情,符合司法规律,是完全正确的。　

“彭真同志高度重视建立良好的社会秩序。”周本顺说,改革开放之初,针对严峻的治安形势,彭真同志多次强调:“要坚决打击大中城市中严重破坏社会秩序、危害人民安全的犯罪活动,迅速把社会秩序整顿好”;“不这样做,就是党和政府的失职”。针对犯罪活动高发的原因,彭真同志明确指出:“只靠打是不能完全解决问题的,主要还是要靠做好思想、政治、经济、文化各条战线的工作,就是说要搞好综合治理”,要求“抓住两头”,“教育多数、孤立少数”,等等。正是在彭真同志的亲自推动、指导下,“严打”斗争健康发展,全国城乡治安好转。　

在“严打”斗争中,彭真同志高度重视严格公正文明执法。他再三强调:“我们早就讲过打击刑事犯罪要稳、准、狠,当前更要再特别强调准”;“对一切案件都要以事实为根据,以法律为准绳,精心审断”。这些重要思想,充分体现了社会主义司法的价值追求,对于新时期尊重和保障人权、维护社会公平正义,意义尤为重大。　

对政法工作的群众路线以及政法干部队伍建设,早在1953年3月,彭真同志就指出,改进司法工作,中心是克服旧法院的“衙门作风,密切司法机关与群众的联系,使司法工作更好地为群众服务”。对“严打”斗争,彭真同志也反复强调“专门机关与群众相结合”,“全面动员,齐心协力”。他强调政法干部要提高觉悟,抓紧学习现行法律。“法律、法学理论是一门科学”,“我已七十几岁了,我愿意和政法战线的同志们一起努力学习这门科学,使我们公、检、法的干部都成为熟悉法制科学的专业工作者。”　

“彭真同志的这些话,鲜明地指出了政法机关执法为民的本质特征,为建设一支思想、组织、能力、作风都过硬的政法干部队伍奠定了重要基础。”周本顺感慨地说。