浦东的重估与重建：开发开放22年后的“二次创业”

·编者按·

开发开放22年后，浦东已成为中国改革开放的缩影。作为中国改革开放先行先试的“排头兵”，2005年，浦东成为中国第一个综合配套改革试验区。经过6年的实践探索，浦东综合配套改革仍有需要改革之处。战略与实干，一样都不能少。

浦东改革与发展研究院院长万曾炜曾是上海市浦东新区综合规划土地局党组书记、局长，浦东新区发展计划局党组书记，上海浦东发展集团和上海浦东投资建设有限公司筹建负责人和法人代表。

《东方早报·上海经济评论》记者与万曾炜先生进行了十几个小时访谈。

他说：“上世纪90年代后，浦东成为要素市场化改革的先锋，这种先发性改革的优势一直到现在还在发挥作用。”“综改的效率、效果和效益都有待提升。”

国家发展与改革委员会国土开发与地区经济研究所所长肖金成则表示：“地方政府，除了追求经济发展、社会发展之外，不要忘了设立国家综合配套改革试验区的初衷，主动推进改革，让改革有更大的突破。”“综合配套改革要全力推进，要增强它的动力，中央层面还要不遗余力地推进。”

上海市发展改革研究院副院长汪胜洋、上海市发展改革研究院体制改革研究所副所长赵宇刚撰写《开发区“二次创业”：从产业发展区到产城融合区》一文，建议：制定《浦东开发区产城融合发展规划》；加大对开发区先行先试和政策聚焦的力度；把民生改善放在开发区转型升级的重要地位。

2000年，亚太经济合作组织（APEC）会议在文莱召开，时任国家主席江泽民邀请各国首脑来年到上海浦东相聚，他说，“浦东是上海现代化建设的缩影，是中国改革开放的象征。”2001年10月21日，APEC在浦东的上海国际会议中心召开。那张领导人集体唐装亮相黄浦江畔的合影给世界留下了深刻的印象，更多人也因此开始了解改革开放中的上海浦东。

2000年，是浦东开发开放的第10个年头。

有“浦东赵”之称、现任全国政协会议新闻发言人的赵启正，在其《浦东奇迹》中写道，“1990年初，邓小平来到上海，在听取了上海领导人汇报后，他说：‘我已经退下来了，但是有一件事，还请你们多关心，那就是上海的浦东开发。’‘上海是我们的王牌，把上海搞起来是一条捷径。’”

1990年4月18日，时任国务院总理李鹏在上海宣布，中国政府决定开发开放浦东。

根据《上海年鉴》，截至2000年底，陆家嘴金融贸易区有中、外金融机构108家，跨国公司总部或地区总部25家。金桥出口加工区和外高桥保税区成为生产世界工业品牌的基地，其产品出口量逐年增加，工业出口交货值达到100.8亿元，外高桥海关进出口额达到76.23亿美元。

短短十年开发，浦东新区骄人成绩背后是创新。浦东新区是全国第一个实行土地市场化的行政区域，率先运用管理委员会、实行“小政府、大社会”的行政管理模式。浦东新区，成为中国改革开放最有力的注脚。

现任浦东改革与发展研究院院长万曾炜是浦东开发的亲历者，他曾是上海市浦东新区综合规划土地局党组书记、局长，浦东新区发展计划局党组书记，上海浦东发展集团和上海浦东投资建设有限公司筹建负责人和法人代表。

万曾炜近日接受《东方早报·上海经济评论》采访，详解了浦东的历史变迁。他说，市场经济体制框架的建立，为浦东的起步创造了良好的条件，而且为浦东目标的实现打下最扎实的基础。上世纪90年代后，浦东成为要素市场化改革的先锋。

正因为浦东在中国改革开放进程中的特殊地位，浦东成为全国第一个综合配套改革试点（以下简称“综改”）的地区。

2005年，6月21日，国务院批注浦东成为全国第一个综改试点。国务院对浦东综改提出重点解决的问题，首先是“三个着力”：“着力转变政府职能，着力转变经济运行方式，着力改变二元经济与社会结构。”

自2005年以来，浦东新区已发布了三个关于综改的三年行动计划框架。数据显示，截至2010年底，“十一五”期间，浦东生产总值年均增长13%，占全市比重比“十五”期末提高约2.5个百分点。

根据《浦东新区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称“《规划纲要》”），“到2020年浦东要基本建成科学发展先行区、‘四个中心’核心区、综合改革试验区和开放和谐生态区，全面建成外向型、多功能、现代化新城区。”

2009年5月，南汇并入浦东。2009年11月，中国商飞公司总装制造中心项目落户浦东。2011年4月，迪士尼项目正式开工。2011年9月，世博酒店开工，标志着世博园后续开发工程项目正式启动。

2012年4月18日，在浦东开发22周年纪念活动上，浦东新区区委常委、宣传部长邓捷在主旨演讲中指出，浦东开发开放22年来孕育形成了初创业时“争创一流的意识、建功立业的抱负、忘我工作的境界、廉洁自律的情操、海纳百川的胸襟”以及南汇并入浦东后、新浦东二次创业时提出的“只争朝夕、勇立潮头、崇尚科学、开放包容”的“浦东精神”。

在浦东开发20余年后，大浦东将迎来“二次创业”。

选址争论

“上世纪80年代分为两波改革，1985年左右是生活资料市场化改革，1989年之前是生产资料市场化改革；1992年以后是要素市场化改革。前两次改革上海落后，广州、深圳当先锋，上世纪90年代后，浦东成为要素市场化改革的先锋，这种先发性改革的优势一直到现在还在发挥作用。”

上海经济评论：你是浦东开发的亲历者，首先请你谈谈浦东开发的历史背景。

万曾炜：其一，从上海自身发展的需要来谈。上海自身发展遇到了瓶颈。改革开放后，各地经济活力涌现，但上海的经济却放缓，对比相当明显。历来一枝独秀的上海在经济增长、财政收入、出口创汇等几个重要指标上或下降、或徘徊。“城市病”集中爆发，交通、污染严重、住房拥挤等问题深深困扰上海。虽然居民的温饱问题已经解决，就当居民想要追求更好生活时候，上海的诸多问题涌现，并且动弹不得。

建国后，上海城市功能发生转变，由消费性城市转变为生产性城市，由多功能城市变成单一功能城市，成为全国的工业品生产基地。但到了上世纪80年代初，工业重镇这条路线的弊端逐渐显露，上海要汲取教训，城市扩张应该沿周边蔓延转变为跳出去发展。那么往哪里跳呢？当时有很多种说法。往南、往东、往北都有人提议，最终市委市政府决定往东，认为这是最科学、最合理、最现实的选择。

其二，上海自身需要和中央需要本身是不矛盾的，但是在上世纪80年代成为一种矛盾。改革开放之初，上海主要领导向中央提出来能不能像四个经济特区（编注：指深圳、珠海、汕头和厦门）一样开发，而不仅仅是十四个开放城市（编注：指大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海），并提出浦东开发，但中央不同意。有一次，中央某领导来上海考察讲了一番情真意切的话，大意是中国几十年来体制机制僵化，走了很长的弯路，通过改革开放我们可能会找到一条新路，但是这个过程或会产生风险，这个风险，可以让穷一些的地方去冒，但上海一旦出风险，成本太高，同时，我们国家就像一个大家庭，又是一个穷家庭，上海就是这个家庭的长子，为了照顾家庭，可能要承担得多一些，结婚成家晚一些。

改革开放是从落后地区、落后行业开始，比如农村集体承包制，农村本来就很穷，先让他们改革，如果改不好最多就还是穷，但事实证明放开后，不仅农村解决了温饱问题，全国人民的温饱问题都基本解决了，这说明了生产关系的小小改变会带来生产力的极大提升。改革要取得红利，实际上就应该是在生产关系和上层建筑方面做体制性调整，从而激发、激活生产力的跃进。

虽然中央认为当时还不适合马上给上海特殊政策，但中央还是关注上海的。1983年，国务院领导派宋平（编注：时任国家计划委员会主任）、马洪（编注：时任国务院发展研究中心主任）带了一批著名经济学家来上海调研，并帮助上海一起研究未来的发展战略。经过几个月的深入调研和反复讨论，调研小组和上海市政府共同形成了《关于上海经济发展战略汇报提纲》（以下简称“《提纲》”），国务院在1985年2月批准。《提纲》提出上海将来要转变城市功能，上海要成为太平洋西岸最大的经济、金融、贸易中心之一。提纲也正式提出了开发浦东的意向。我认为这份提纲就像一支蜡烛，为上海在最黑暗的时期指引了未来的发展方向。

1986年，国务院又批准了《上海市城市总体规划方案》，这是全国第一个城市发展总体规划，浦东开发形态化的表现在规划中。之后，上海成立了浦东开发研究小组，一方面研究浦东开发的具体方案和政策体制。另一方面负责起草向中央请求浦东开发开放的申请报告，但是向中央递交的报告都石沉大海。

1988年，朱镕基出任上海市长。市政府在西郊宾馆召开了第一次浦东开发开放国际研讨会，声势浩大。会议请来了很多国内外专家和国内知名人士，会后上海又向国务院递交了报告，仍然没有得到批复。从汪道涵到江泽民，再到朱镕基，三任上海市长都力推浦东开发，但始终没有获得中央允诺，可见中央对给上海特殊政策以及上海浦东开发开放始终是非常谨慎的。

其三，1989年的政治风波可以说是浦东开发最后获得国务院批准的直接诱因。政治风波的背景使改革受阻、发展遇困、国家关系陷入危机。内外交困下，邓小平果断打出了浦东旗，一举转变了局面。政治风波带来一个最主要的反思：改革到底还要不要进行下去，当时有完全不同的观点，一种观点认为整个改革是走资本主义，以至于造成这样大的问题，还有一种针锋相对的意见，就是认为改革不彻底，才会造成这样被动的局面，应该缩短双轨制的改革过渡时间，尽快形成单一的商品经济制度。

一轴，是全市从虹桥机场到浦东国际机场城市发展主轴的浦东段。“十二”五期间更加注重向东发展延伸，依托龙阳路枢纽、迪士尼乐园、上海东站等重大功能性项目建设。

沿黄浦江综合发展带，是上海市黄浦江现代服务业集聚带的重要组成部分。以小陆家嘴和世博地区为核心，重点发展与金融中心建设有关的金融、商务、会展、旅游等现代服务业。

滨江沿海发展带，是全市沿长江和东海岸线的重要区段。以外高桥海港、浦东国际机场、洋山深水港、临港新城为核心，重点发展航运、贸易、物流功能、重装备、航空等先进制造业。

中部产业发展带，是全市沿江沿海制造业产业轴的重要组成部分。以外高桥、金桥、张江、临港等产业区为主体，重点发展战略性新兴产业、先进制造业和生产性服务业。

·“十二五”时期浦东新区在上海市发展中的定位·

上海市“十二五”规划明确提出建设创新开放的新浦东：

●争创国家改革示范区：深入推进浦东综合配套改革试点，率先建立有利于推动科学发展、促进社会和谐的体制机制。

●加快建设“四个中心”核心功能区：提升金融、航运、贸易的资源配置功能，引领全市加快形成服务经济为主的产业结构。

●着力打造战略性新兴产业主导区：充分发挥浦东在全市创新驱动、转型发展中的示范引领作用，加快推进战略性新兴产业发展。

资料来源：《浦东“十二五”规划纲要》

1988年以前，货币的发行过大，再加上价格改革冲关，导致1988年恶性通胀爆发。恶性通胀，被反改革派抓住把柄，计划经济全面抬头，发展明显放缓。邓小平的英明在于，政治风波后他不但没有停止改革，而且更加坚定要彻底改革、搞市场经济。之前改革放开的领域还仅仅是在生活资料和生产资料方面，根本未涉及生产要素，劳动力没有市场化，货币市场、土地市场、外汇市场、商品期货市场、产权市场都没有。生产要素资源的配置还依赖于行政机关和计划体制。

在发生了严重的政治风波后，邓小平反而把中国的经济重镇作为改革和开放的重点拿出来发展，又在这个时候精辟地提出了市场经济与计划经济的关系，所以浦东在开发之初就定位为建立社会主义市场经济。1992年、1993年，浦东向中央提出要建立证券交易所、期货交易所、产权市场、外汇交易中心和人才市场，率先实行房地产市场化，要素市场的建立和发展都在全国之先。

我认为，上世纪80年代分为两波改革，1985年左右是生活资料市场化改革，1989年之前是生产资料市场化改革；1992年以后是要素市场化改革。前两次改革上海落后，广州、深圳当先锋，上世纪90年代后，浦东成为要素市场化改革的先锋，这种先发性改革的优势一直到现在还在发挥作用。

上海经济评论：你提到了上海向周边发展的几个争论，能具体说说吗？

万曾炜：当时主流看法是往东。有以下几个理由：

第一，上海是一个港口城，历来以港兴市。黄浦江是天然的避风港，而且水深条件好，完全能满足近代工业化的国际航运要求。但到了上世纪80年代，上海港已经没有一寸岸线，外滩两岸，最市中心的陆家嘴全是码头、仓库，凌乱不堪。但上海市的领导是很清楚的，一个没有岸线的港口城市，上海的经济生命马上就会结束，所以上海未来的发展选港是第一要务。

浦东的高桥港，能把黄浦江这个内河港转换成一个沿江沿海的港口，这应该是可行的。但当时有两个问题：其一，建国前的战争时期，那里是战场，曾投放了很多炸弹，据说不少是哑弹，建国后，由于各方面原因，一直没有去排除这些东西，所以不明底细；其二，选址在高桥港，船从长江口进来，由于拦门沙的原因，2万吨船需要候潮进港，这样一种航道标准显然与国际航运界正在发展新一代的集装箱轮是存在技术矛盾的。所以后来交通部在浦东开发后，在长江口上马了束水冲淤工程，有效地解决了拦门沙问题。

市领导也比较清楚，这两个都是技术问题，通过一定的技术措施应该是能排除障碍的，所以更坚定了选址浦东的想法。

当时，著名经济学家于光远多次来上海考察，也大胆提出开发杭州湾，建设新上海的设想，设想把未来上海的发展与金山石化结合起来。然而，这个方案有个致命的弱点，即港口是个问题，而且杭州湾与黄浦江之间无法直接联系，那么原来的上海港无法发挥作用。当时也有人提出，把黄浦江与杭州湾之间打通一条运河，但鉴于当时上海的条件，谈何容易。

往北发展也不可行。吴淞港已经挤满，扩港难，而罗泾港口，在宝钢建立后要占用很多的岸线，发展余地也不多。上海发展在新的选址过程中，离开港口，是不现实的。实践证明，这个论断是对的。

第二，浦东本身有杨浦、南市、黄浦三个区隔江延伸，以浦东南路和浦东大道为界，往东虽然荒凉一点，但仍可算是城乡接合部，但往西，完全是市区，当时已有30多万人口，也布局了一些企业。至于川沙县，面积300多平方公里，也是中国第一强县。更重要的是，浦东离上海闹市区最近，以人民广场为圆心，以10、20公里为半径，在上海地图上画个圈，浦东大都在这个范围内，可以画出一二百平方公里的城市发展空间。

首创土地市场化

“传统意义上，一个地区的进步、科学、文明是漫长的历史过程，不可能一夜之间从农民、比较弱势的城市居民变成有素养的城市居民。但是，浦东开发的起点却很高，有些农民、甚至城市居民都无法直接融入到新的经济社会潮流中去，这是政府要关注的，因为开发浦东，原住民是主体，他们本来应该是开发者，不能因为开发，反而失去他们的利益。”

上海经济评论：浦东开发首先是土地开发，在1988年上海实际上已经开始推动了土地批租的运作模式，但是大规模的土地市场化，是在浦东。

万曾炜：行政区域最早推行土地市场商品化的是浦东新区。当时浦东财政困难，依靠土地空转，转出公司；依靠土地批租，转出钱；土地开发，转出房产，这么转起来。当时上海跟中央说，不要中央一分钱。市场经济体制框架的建立，不但为浦东的起步创造了良好的条件，而且为浦东目标的实现打下最扎实的基础。

上海经济评论：当时浦东开发面临着大量的动迁。动迁的成本高，难度大，职能部门是怎么解决这个问题的？

万曾炜：浦东开发，无论是从资金成本还是从工作的难易程度上考虑，首先选择的是金桥进出口加工区和外高桥保税区两个功能区的开发，因为当时这两块地方主要是农田，开发成本相对低，征地后，我们一方面大力兴建了道路、水厂、电厂、通讯以及标准厂房等基础设施，另一方面同时进行火热的招商引资。

实际上，先上马金桥和外高桥两个功能区也是呼应了当时制造业转移进入中国的热潮。浦东和上世纪80年代深圳、广东的“三来一补”路径完全不同，到了1993年，大量的外国元首造访上海，直奔金桥、外高桥。当时金桥的工业社区可以说是世界上最现代化的工业区，整个格局在世界上是很少见的，台湾的新竹、高雄，韩国的马关等工业园区与其相比，根本不在一个层面上。

1996年，第一八佰伴竣工开业。市委市政府主要领导来剪彩，从上面往西看黄浦江，整个陆家嘴还不见浦东开发的样子，码头、仓库加大片的棚户区，之后市政府提出了浦东开发要转到黄浦江边来，于是浦东开发的重点转向沿江地区，特别是陆家嘴金融贸易区。

按照陆家嘴金融贸易区的规划，应该是有三个功能区，即1.7平方公里的小陆家嘴金融城，然后沿着世纪大道到松林路、向城路一带的竹园商贸区约3至4平方公里。还有沿着世纪大道到世纪广场是花木行政中心区。因为当时世纪大道还没有条件开通，所以这个区域的开发重点之一在小陆家嘴金融城，当时由陆家嘴开发公司和富都世界开发公司共同开发。

现在的陆家嘴金融圈环滨江一带，以前自北向南，逶迤而上的是东园、菊园、兰园、小船浜一片。在没有开发的时候，这里破破烂烂，全部是上世纪20、30、40年代从苏北迁徙过来的船民，这些人在此定居，形成了大片的棚户区，到浦东开发时这里大概住了一二十万户居民。外面的港区也是陈旧不堪，杂乱一片。

如果未来金融贸易区主要是商业综合办公用房，那么在这个区工作的人将来住在哪里？按照当时规划，我们估计仅仅金融城将开发出500万平方米以上的商业办公用房，估计会有20万人在这里就业，如果这些人要从其他地方过来上班，那么将来这里的交通是个很大的问题，一早一晚会带来潮汐般的景象。晚上这里就成为一个空城。所以把滨江之一带重新定位为高档住宅区，直接为金融贸易区配套，是一个明智的选择。

后来仁恒公司、凯德置地和世茂集团都来参与开发，但我们面临的很大问题是大规模动迁。为此我们做了比较充分的准备，其中最关键的是解决一大批动迁安置房源，我们通过几年的努力把这里建国几十年来没有解决的住房问题在开发开放中一举解决。

我曾在正在动迁的居民区看到这里居民的困难状况，很多的单身光棍、外来人口以及吸毒和刑满释放人员，他们生活在社会底层。

但是动迁后，他们的生活状况从根本上改变了，当然这个过程也不是一蹴而就，当时听说有的新入住的居民不肯用煤气，他们把草坪上的草拔了，然后晒干，用来烧火，而且也不用电灯，用的是蜡烛。

传统意义上，一个地区的进步、科学、文明是漫长的历史过程，不可能一夜之间从农民、比较弱势的城市居民变成有素养的城市居民。但是，浦东开发的起点却很高，有些农民、甚至城市居民都无法直接融入到新的经济社会潮流中去，这是政府要关注的，因为开发浦东，原住民是主体，他们本来应该是开发者，不能因为开发，反而失去他们的利益。

上海经济评论：刚才提到的是旧城改造的动迁户安置，那么浦东新区是如何解决失地农民的就业问题？

万曾炜：最开始，我们是三个保障政策，即养老、医疗和就业。农民一旦被征地，就即刻转为城市居民，可以享受居民的养老和医疗保险待遇，同时都解决就业问题。

但随着浦东开发开放的大规模展开，三保障政策也受到冲击，所以到1998年调整为“两保障、一放开”，也就是保证医疗和养老，就业由被征地农民自行解决，政府给予一定的就业补贴，这个政策在浦东国际机场和外高桥港区建设过程中得到实施。

浦东的失地农民总体上说，还是很配合政策的调整，大部分失地农民保持着勤勤恳恳的工作态度，选择一些并不需要很高文化基础的工作去上岗，但却也有一部分失地农民解决不了就业问题，带来一些经济上的损失，但是从浦东征地补偿政策看，拆迁基本贯彻“拆一还一”政策，所以不少农户家庭在征地后的动迁上得到了较满意的住房补偿，不少拆迁户都能拿到两套、三套甚至更多套房子，不少动迁户靠出租弥补家庭收入。

没有目标的综改

“综改的效率、效果和效益都有待提升。现在说综改，不如说是工作改进，或改良。当然改良或改进也是渐进改革的一种方式，但这些都应该要纳入到改革的总体设计中。”

上海经济评论：浦东开发是在体制改革的大背景下提出的，采用了小政府、大社会的开发管理模式，事实证明这个模式在开发的前十年取得了很大的成效。

万曾炜：1990年，市政府设立浦东开发办公室（以下简称“开发办”），直接定义为“空办”、“控办”，“空办”是指开发办没有行政事务，没有权力。新区由川沙县、黄浦区、杨浦区、南市区、上海县“三区两县”的行政区来承担开发日常事务。开发办不参与具体管理。“控办”是指协调，三区两县构架下难免重复投资、重复建设、争抢项目，需要老娘舅协调，更重要的是开发办应该谋全局、想大事、做规划。经过两年多时间，到1993年统一管理的时机成熟，市委决定原来的三区和上海县撤出新区，撤销川沙县，成立市委市政府派出的浦东新区党工委和管理委员会，主要领导由市政府一名副市长担任。

分功能开发、成片开发的浦东新区开发模式在全国独一无二，这与汲取上海老城市开发发展教训有关。外高桥保税区连接着出口加工保税贸易和港口的开发建设，金桥出口加工区承接国际上先进的制造业企业向中国转移的浪潮，吸引了一大批跨国公司，张江高科技园区直接以高新技术和战略新兴产业发展为指向，而陆家嘴金融贸易区则承载了上海多功能国际化、现代化的城市发展、产业发展的战略目标。

但功能区主导的浦东开发，在产城融合方面是有教训的，产业发展太快，社会发展、生活配套，虽然也不慢，但跟不上产业发展的速度，成为短腿。发展总是有得有失，不可能十全十美，浦东在功能分区的发展上成功了，但在产城融合上可以再补，西方产城融合是用100年时间来做的。

上海经济评论：2005年6月，国务院正式批准上海浦东新区进行综合配套改革（以下简称“浦东综改”）试点。综改的背景是什么？

万曾炜：我认为这是国家对改革方式的调整和新的一种制度安排。有以下几个原因。

第一，改革复杂化。从2005年国务院批准浦东成为国家综合配套改革先行先试示范区到现在，陆续批准了十几个改革示范区。国家用这种方式作为新一轮改革推进的路径，有它特殊的考虑，因为改革面临着一些部委等条线不能单独解决、地区也不能单方面解决的一些综合性问题，比如解决城乡统筹问题，农业部、人保部、住房和城乡建设部、财政部单独解决不了，然而地方直辖市、省自治区政府也不能单独解决，所以一些复杂化的改革问题必须由部委和地方政府合作推进。

第二，改革碰到了既得利益和权力调整的难题，这是一片深水区，难度完全可以想象。

第三，改革触及法律的问题越来越多。上世纪80年代到90年代的改革是在法律、法规非常缺乏的情况下进行的。上世纪90年代中后期以来，中国的法制建设速度加快，成效显著，现在的经济社会生活基本得到了法律法规的全覆盖。但必须指出的是，中国的立法有个明显的缺陷，即部门起草、人大通过，现在的很多改革往往都会面临触及违法的问题。改革必须要通过综合配套来冲破不合理的法律条规的阻碍。

上海经济评论：为什么选择浦东？

万曾炜：新区的改革开放走在全国前面，市场经济体系的建设相对完善，浦东的金融市场、房地产市场、资本市场、人才市场等要素市场相对在规范化、程序化和公开化方面做得比较好，综合配套改革有基础。

从进一步完善社会主义市场经济框架的角度来说，浦东也是最迫切的。因为它的战略目标是要建设国际金融、航运和贸易中心的核心区，这个建设过程是一个与国际金融制度、国际贸易制度的对接过程。

国家当时给浦东三个主题：着力转变经济发展方式，着力转变政府管理职能，着力改变二元经济与社会结构。这三个主题在经济不发达的地区做，难度很大。比如，浦东从人口比例上说，农村人口只有8%，三四十万人，要解决两元结构的问题就相对容易些。

上海经济评论：去年3月，上海浦东新区下发了《2011年浦东综合配套改革试点重点任务分解书》，浦东综改第三轮三年计划启动。如何看待综改六年？

万曾炜：综改并不像预期的那样有效率。国家缺乏顶层设计。根据国务院2005年下发的文件，“ 浦东综合配套改革的目标，包括加快建设四个中心，积极搞好三个服务，努力实现两个率先，争取做到一个继续”。（编注：即加快建设国际经济、金融、贸易和航运中心；积极服务于长江三角洲、长江流域和全国；努力率先基本实现现代化，率先基本建成小康社会；争取做到在经济、政治、文化等方面继续走在全国前列。）

但这不是具体的目标。综改到底有什么规划、目标，需不需要向全国公开，什么地区符合这个要求和目标，应该形成标准、准则，然后地区自荐，而不是国家圈名单。正因为缺少顶层设计，所以推进难度就大了。

改革本身都是探索，从流程来说首先要确定目标，然后确定怎么改，做试点，做试点的地方要排除一切对改革的制约，改革后要进行评估，看改革是否成功，成功的话进行有选择的推广。所以，我认为综改的效率、效果和效益都有待提升。现在说综改，不如说是工作改进或改良。当然改良或改进也是渐进改革的一种方式，但这些都应该要纳入到改革的总体设计中。

上海经济评论：综改遇到了哪些具体的问题？

万曾炜：比如，浦东综改一直强调的城乡统筹。去年，浦东综改主要任务中的“聚焦五大重点”，其中之一是“聚焦城乡统筹”。

浦东目前只有三十万的农业户口，人数不多，但要让他们进城，他们可能不愿意。因为他们知道土地值钱。但每个人又想追求更文明、更富裕的生活。

我们来看城市化率。如果以户籍总人口为分母，实际城市化人口为分子，现在浦东新区的城镇人口有510万，户籍总人口是270万，这么算起来，浦东新区的城市化率超过100%，还有一个指标是用地区总人口540万做分母，城镇人口510万做分子，城市化率为90%左右，第三种指标是以城市建设用地除以地区总面积，城市建设用地是1000平方公里除以总面积1400平方公里，城市化率是70%左右，可见，不同的标准，度量出不同的城市化率，那么城乡统筹究竟以什么为标准？这些基本的计算口径都很不清楚。

另外，只有30多万农民，我们却要保留300平方公里的基本农田和农业用地，这种不匹配的状况将来怎么办？

还有一个问题，就是外来人口。前段时间，我去浦东的高东镇调研。高东镇外来人口是当地人口的三倍，城镇建设矛盾很大。这批人常住在此，有的在这里工作七八年了，家属都从老家过来了，子女在此就读，父母在外高桥船厂工作，所以高东镇建设不能忽视这部分人的居住、教育和文化等需求。但现有的财政体制、保障体制、教育体制又是不相容的、不纳入的，因为纳入程度取决于当地的财政能力，但是这又关系到民生，如果做不好，可能会引起民怨。所以现在很多事情做决策很难，没有统一的规定和政策，各行其是。你说这些外来人口是固定的，但估计明后年，造船业依然没复苏，其中一些人会失业，可能又转变为不稳定因素，不仅仅是这些人要离开，如果他们不走，又没有工作，那是更可怕的不稳定。

所以我觉得在城乡统筹上，国家可以有几个模式，然后对这几个模式进行评估，看看是否有进一步试点、探索的价值，最后再向全国推广。当然，城乡统筹与城乡一体化相比，是进步了，城乡一体化是不可能实现的，是梦想，每个人在城或乡之间应该是可以选择的，但我们的现行状况是不可能被允许的。

我有个观点：就地城市化，人员规范化，规则化，农民选择离土离乡去向的第一个吸引点是镇，第二个吸引点是县，第三吸引点是中等城市，最高吸引点是省会城市。我们应该制定切实政策来指导农业人口的流出，规划到这些城镇中去，凭借经济能力去选择想要居住的城市。现在国家不讲城市化，而讲城镇化了，很明确的导向是我们要发展中小城市和城镇，我们要让更多人到中小城市、中小城镇去，完成他们的城市化，但是现实的政策又是反方向的，因为越大的城市，福利越好，所以福利在城市与城市、城市与城镇之间竖起了一道道牢牢的围墙，使人无法穿越，没人愿意放弃大城市的户口到小一点、生活成本低一点的城市去生活，即使他已经没有在大城市生存的能力。

上海经济评论：你认为浦东综改该在哪些地方花大力气？

万曾炜：第一，国家要有权威机构来指导浦东综改，并不是国家发展与改革委员会某个司可以决定得了的。改革问题复杂化，改革涉及更深层次的利益矛盾，如果没有很高层次、能真正代表中央的机构来指导、组织、协调、推进，综改不可能成功。改革若只停留在文件、口号、语词上，迟早要失信于民的。

现在有人在怀念国家体改委（编注：经济体制改革委员会。1982年3月8日，五届人大通过决定设立国家体改委的决议。2003年3月撤销，其职能并入新成立的国家发展和改革委员会）。我认为像体改委这样的机构还是挺好的，它没有本身的利益和部门利益，直属国务院领导，专司改革的规划，协调和推进改革，这对深化改革显然是有好处的。

第二，改革要以协调生产关系为主，目标是把蛋糕做大，追求增量利益。

上世纪90年代以前的改革是围绕生产关系和上层建筑的，显然是带来增量利益的，是带来红利的。如农村家庭联产承包责任制、城市城镇企业承包、地方政府对中央的财政包干等多是着眼于生产关系的调整，结果带来的是想象不到的生产力爆发。但上世纪90年代后的改革，不少是在存量分配中大做文章，改革没有明显把蛋糕做大。如金融改革一搞，蛋糕切到金融条线去；国资体系改革一搞，蛋糕切到国资行业去；财税体制一搞，地方财政收入减少，企业和个人税负增加，国家财政收入增速却是明显加快。加快与减少是对应的，这种改革是无红利改革。分配制度改革与民生利益相关，这是必须要做的。

第三，要有明确的指导思想。综改并没有像当年浦东开发那样，把浦东开发定为国家战略，综改只提到向“三个着力”（编注：着力转变政府职能；着力转变经济运行方式；着力改变城乡二元经济与社会结构）努力，很难把握。

第四，充满部门利益的法律法规本身应该成为改革对象。上海要建国际金融、航运、贸易、经济中心，这其中需要大量的改革配套，比如金融中心建设中的利率市场化、兑换自由化，贸易中心建设中的贸易自由化和便利化，这些“化”的背后需要相当有力度的制度性改革和法律法规的修改。没有强有力的领导和推进，浦东综改做得了吗？

改革是有惯性的，但恰恰是大家都在提改革的时候，反而没有人在真正改革，现在“改革”沦为语言上的惯性词语。

浦东二次创业

“浦东开发二十余年后，我认为新的开发要继续，原来的开发规划要重估，在评估的基础上进行二次重建。城市重建对于完善城市形态、促进城市功能的进一步深化，推动城市向国际化、现代化发展有很重要意义。”

上海经济评论：再谈谈陆家嘴金融贸易区。根据《规划纲要》，到2015年末，陆家嘴集聚国内外银行总部达到40家，世界500强金融机构数超过120家，但除了金融机构的增加，陆家嘴金融贸易区还需要做些什么？

万曾炜：上海国际金融中心的建设来自两个方面的努力。一方面是“一行三会”（编注：中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会）审时度势，依据国际金融、经济形势，特别是金融危机后出现的新的金融格局，以央行为首的金融管理机构应恰当推进金融体制改革，使我们由金融小国成为金融大国，在国际金融舞台上有发言权。要做到这一点，一定会有一系列金融走向国际的举措，这是上海到2020年基本建成国际金融中心的首要条件，上海需要努力，但决定权不在上海。

另一方面也是上海重点要做的，即金融环境的改善。

第一，金融机构的体系建设。陆家嘴金融城引进了很多金融机构，今后几年在这方面还要继续加强。金融发展归根结底还是金融人才，所以要考虑人才的基本需求，如交通、餐饮、文化，休闲，购物等。过去建设当中做了努力，但是现在来看，还需要更大提升。

第二，金融秩序、金融法制的完善。金融法庭、金融仲裁都陆续有了。陆家嘴金融城建设的业务品种越来越多，可能会出现很多金融纠纷、金融违规甚至是金融犯罪，但目前“一行三会”是从事金融监管，金融治安属公安，金融犯罪属检察院，诉讼属法院，纠纷属仲裁。究竟怎么把这几个维护金融秩序的部门有机结合，我认为也是很重要的课题。

第三，陆家嘴金融城在生活、文化建设方面要跟上“以人为本”需求。

上海经济评论：今年3月是国务院批准张江高科技技术园区作为国家自主创新试验示范区一周年，在提高张江的创新能力，并把这种创新能力转化为生产能力方面，你有哪些建议？

万曾炜：张江从成为高科技园区，到现在成为国家自主创新试验示范区，可见国家对张江提出了更高的要求。

前段时间我去了中关村，中关村有六十多所高校，几百家科研院所，形成了肥沃的科技土壤。但是张江曾经是一片农田，是从一张白纸开始，引进的高校都是分校、学院，没有完整的高校体系，所以从发展的历程和质量看，张江需要更多地借鉴中关村经验。

中关村中很大一部分大企业是研发型的，但张江不少大企业是生产型的，这两者的内涵、发展后劲不一样。联想、方正、同方、百度、新浪，要么是研发型，要么是服务型，虽然发展很快、很大，但仍然充满着后劲。

另外，中关村的企业很多是内生性企业，依靠的是高校和科研院所的研发能力，张江大部分是引进型企业，引进了一些大的企业，如罗氏制药、中芯国际。

研发型机构、组织的培育，通过创业、创新成长起来的企业，更具有示范作用，这是政府真正要追求、扶持的。

上海经济评论：如何培育研发型机构？

万曾炜：首先，落实国务院关于国家自主创新实验示范区的各种政策，特别是人才政策。

其次，充分发挥园区的作用。政府定政策，园区是最好的执行者。要利用好园区内的行业组织。

此外，可以借鉴中关村的做法。海归到中关村有两个选择，一是下海创业，这个是有风险的，不是每个海归都愿意冒险。中关村有个生命科学院，由北京市政府、卫生部、中国社会科学院出资，海归可以在这里工作，出了研究成果后，可以卖给中关村的企业，也可以自己拿着成果下海创业。这是海归到中关村的第二个选择。但我们给来到张江的海归就只有一个选择：创业。

中关村的成功归根结底是让体制内的科技要素跳出科研院校的围墙，到市场中去发展，所有的政策都是围绕这个宗旨的。

还有，台湾新竹科技园在上世纪60年代成立了类似产业研究院的机构，政府出钱办的研究机构，它不做基础研究和理论研究，做的是应用研究，产品设计，海归可以在这里找到自己的研究方向。

我建议浦东新区政府为海归搭建一个平台，让他们先在这里有个就业过渡，在就业过程当中形成研究成果后，或者可以自己下海，或者可以把成果转让给其他企业。

上海经济评论：如何形成“三港三区”（编注：洋山保税港区、浦东机场综合保税港区和外高桥保税港区）的联动发展格局？

万曾炜：从国际上看，自由贸易区是早就有的载体，在监管方面有很成熟的经验，目前中国也在探索中，但还需要加快货物进出口的监管效率、贸易便利化等方面的改革，这涉及到商检、海关、外汇管理等。

此外，观念要改变。二十年前，新区建外高桥保税区时，价值观念以出口为主，即使有进口，目标也是为了出口，进口的原料在上海加工后再出口。这和中国过去三十年形成的一套经济发展模式大体一致，所以，当初保税区的政策管理体制都围绕出口。但现在经济结构要转型，那么在实践中，原来的那条路就走不下去了。外高桥保税区接下去要做的是将以出口为导向的观念转为贸易自由导向。

现在进口多了，我们要用更高附加值的东西到全球市场上交换，中国还是大宗商品的消费大国，但是定价权不在这里，交易市场不在这里，所以大宗商品的交易市场可以在保税区建立。如有色金属、油料油品、铁矿石、钢材等。

浦东机场综合保税区，刚刚开始实践，这和浦东国际机场定位为枢纽型机场、国际空运中心地位一致。打造亚太空运中心，是国际机场的一个目标。

上海经济评论：在世博园区的后续开发利用上，你有什么建议？

万曾炜：世博园区的开发利用，我认为不需要着急。中国经济在过去30年是高速度，现在应该开始适应慢速度。

世博园区这块地，不是没有人要，相反，想要的人，太多了，但是如果规划、设计上出差错，留下遗憾，怎么对得起百年一次的世博会？怎么对得起为了世博会动迁了的企业和居民？

世博园区的建设不存在土地指标、动拆迁难的问题。我的建议是世博园区开发利用规划尽善尽美、开发商真具实力、真正把这块土地打造成具有国际视野的社区。

上海经济评论：在转型发展的主线下，金桥出口加工区要如何升级、转型，从一个出口加工区转型为“生产性服务业集聚区、先进制造业基地和生态工业示范区”？

万曾炜：目前，金桥出口加工区处在转型中。原来定位是现代化的工业社区，时过境迁，当初加工区内响当当的企业现在陷入经营困难的境地。从金桥管委会和园区角度看，转型已经开始，为生产服务的产业这些年发展很快。战略性新兴产业、文化创意产业、电子通讯产业近两年发展迅猛。

去年，经上海市政府同意，浦东新区在金桥、张江开展“二次开发”试点。当年浦东开发时，这些地方偏离市中心，所以将生产功能安排在这两个地方，但现在政府同意金桥“二次开发”试点是政策的突破，这意味着通过二次开发调整土地细则、土地建筑参数。这个试点是为金桥的转型铺政策之路。我估计接下去几年，金桥会重建。

浦东开发二十余年后，我认为新的开发要继续，原来的开发规划要重估，在评估的基础上进行二次重建。城市重建对于完善城市形态、促进城市功能的进一步深化，推动城市向国际化、现代化发展有很重要意义。

（吴英燕 作者系《东方早报·上海经济评论》记者。）

来源：东方早报