社会保障改革需要法律保护

[导读]编者按 自国家“十二五”规划纲要公布后，“顶层设计”已然成为一个政治名词。系统性地推进改革，统筹规划、设计，是事业有实质性突破的促动力。“十二五”期间，我国将进入社会经济发展的关键时期。这个时期既是经济社会发展的战略机遇期，也是社会矛盾的凸显期，阶段性特征非常明显。同样，人力资源社会保障事业发展开始进入关键时期，改革进入攻坚阶段。因此，加强社会保障的顶层设计尤为重要和紧迫。如何理解社会保障的顶层设计？设计的内容包括哪些方面？为给社会保障事业发展建言献策，我报搭建思想交流的平台，围绕“学者谈社会保障顶层设计”主题，在7月份陆续刊登社会保障领域学者的文章，敬请读者关注。若读者对社会保障顶层设计有独到的心得，或者对刊发的文章有不同见解，我们欢迎您连缀成文，惠赐文稿，我们将视情刊用。

社会保障是国家抵御社会风险和保障公民基本安全的制度体系。国家的保障义务、政府的保障责任和公民的权利义务均被写进 《宪法》和 《社会保障法》，是社会保障顶层设计的法律基础，以确保制度安排的系统性、稳定性和执行效率。 《社会保险法》的颁布实施为我国社会保障体系建设奠定了重要基础，但不能取代《社会保障法》。 

本质—— 

社会保障关乎国家兴亡 

明确保障责任主体是 《社会保障法》的主要内容之一。如何在国家、企业和个人之间合理分工，界定责任，历史经验和国际案例显示了3个逻辑：一是构建福利国家，自上而下地构建社会保障体系，政府补贴项目体系齐全，如英国模式；二是福利社会，国家统一规划和立法，在行业雇主责任的基础上，政府承担补贴和救济责任，如德国、法国模式；三是基于社会责任构建国家福利体系，国家制定统一的 《社会保障法》，在强化个人责任、雇主责任和地方政府责任的基础上，自下而上构建社会保障体系，如美国模式。 

目前，基于人口老龄化和经济全球化等因素，3个逻辑正朝着1个逻辑发展，即统账结合。一方面，加固国家社会统筹的功能 （公共品），实行全覆盖、保障基本、克服贫困的基本原则；另一方面，建设个人账户管理服务体系 （自储公助的准公共品），实行个人储蓄、雇主福利、市场运行、社会管理和政府帮助，以改善生活的基本原则。为此，英国有条件地降低了国民养老金和健康保障待遇，德国、法国限制了社会保险待遇，他们均在大力发展个人账户养老金和市场管理机制。 

界定受益人是 《社会保障法》的主要内容之二。根据社会风险的发生原因和损害程度， 《社会保障法》可将公民分为4类：没有稳定收入的居民 （含自由职业者），一般实行最低保障原则；具有工作单位和负有供养义务的职工，一般实行基本保障加补充保障原则；个体经营的自雇人，一般实行选择性保障原则；特殊群体，例如身份不确定且面临较大风险的人群，一般实行特事特议的保障原则。在现代民主社会里，不应当根据人的职业和社会地位来划分保障项目和区分保障水平。 

界定保障对象是 《社会保障法》的主要内容之三。1952年国际劳工组织102号公约，在全球就公民的社会风险达成共识，包括生有所育、病有所医、伤有所疗、住有所居、老残有所养、失业有所帮、灾有所救，共计7项内容。恩格斯在 《家庭、私有制和国家的起源》中阐述了猿人群居的安全意识与国家起源的关系，国家合理存在的前提即保障公民的基本生活安全，这是马克思主义国家学说的精髓，体现为国家义务、政党纲领和政府责任，以人均GDP的福利相关性为经济社会发展目标。1661年，英国 《济贫法》以法律形式明确了这个理念；1883年，德国 《雇员医疗保险法》从劳资关系（第一次分配）领域建立了社会保障原则和制度体系；1935年，美国的 《社会保障法》在国家与公民关系领域 （第二次分配）建立了社会保障原则和制度体系。 

国家合理存在的前提是保障公民基本生活安全，顶层设计是国家履行公民保障义务的具体表现。国家需要针对以下5大问题制定法律、设计政策、构建服务体系，第一，基于人口数量和质量的统计分析，界定社会风险的广度和深度；第二，根据国家经济发展水平多渠道筹集资金，包括税、费、储蓄、捐助和市场融资等；第三，依据保障项目的属性建立财务制度和基金运营制度；第四，根据保障水平制定待遇调整机制；第五，建立全国统一的信息系统和管理服务体系。 

制度—— 

“心中有数”有助于决策有的放矢 

规范社会保障制度安排是 《社会保障法》的主要内容之四。信息时代的经济大国应当是具有居民档案的人口统计大国，这是社会保障顶层设计的基础。社会保障权益记录反映国家和公民的关系，国家应当依法建立具有法定权威性的社会保障总局，管理社会保障权益记录，并以此为核心建立社会化管理的、自下而上的、多部门信息共享的、密钥管理的居民档案和国家居民信息库。在此基础上进行居民征信管理和人口统计分析。 

制定社会保障规划和实施计划，需要对人口老龄化程度、健康状况、供养结构、流动状态，人均教育水平、人力资本状况、就业状况与收入状况，家庭结构、房产拥有和居住状况，家庭供养能力等进行统计分析，辅之以相关的经济数据分析，才能掌握全面、准确的人口数量和质量，做到心中有数。在此基础上针对社会风险制订社会保障计划。 

第一，国民健康与基本医疗保障。建立国民医疗卫生知识教育传播和测试的服务体系，提高国民自我管理健康的能力和水平；建立居民健康档案以及与医疗服务人员交流的通道，多渠道、合理补偿医务人员的劳动；建立基层医疗卫生服务体系、中心医疗机构和专家咨询指导体系；建立全民医疗保险计划，合理分担居民医疗费用，做到病有所医，并聚集居民的谈判能力，约束医疗服务行为，基于医疗服务协议提供合理的医疗服务；建立工伤保险计划，分担雇主和职工负担，做到伤有所疗，促进伤残人员恢复健康和劳动能力。 

第二，国民职业安全与失业保险。建立国家基础教育、职业教育和职业资格认定体系，以及教育贷款、促进就业的信息系统和服务体系，做到学有所教，确保公民实现就业权；建立职业安全质量标准体系和法律体系，确保公民就业中的人身安全；建立劳动关系协调机制、公平分配的法律体系，禁止不合理的辞退行为，做到劳有所得；建立失业保险计划，做到失业有所帮，保障失业人员度过经济风险和转业困境。 

第三，国民最低生活保障。建立国民生育保险计划，帮助全体育龄青年计划生育 （养育1-2个孩子，保持合理间距），做到生有所养，实现家庭与国家人口战略的和谐关系；建立居民住房保障计划，发展廉租公租房，确保初期就业和困难人群住有所居，发展限价房，确保具有稳定收入的职工群体购买自住房，限制发展商品房；建立社会救助计划，在居民征信调查的基础上提供最低生活保障金、灾情临时救助和帮助，形成居民基本生活安全的基本保障线。 

第四，国民老残保障。建立中央统筹的国民基础养老金计划，克服老残贫困；建立个人养老储蓄计划，记录国家补助、雇主福利和个人积累，鼓励居民进行养老理财，形成居民养老资产，合理安排晚年生活；建立老年房产抵押计划，由政府对限价房抵押实行担保，政府有权检验个人终生信用，由此改变中国未富先老的局面；建立老年服务标准体系、服务团购制度和服务派送体系，促进老年服务事业和产业化的进程。 

总之，政府要做到心中有数、理财不乱、尽职尽责，既要避免遗漏应当得到保障的人群，也要避免不应得到保障的人群 “搭便车”，还要防止欺诈和骗保事件的发生。 

资金—— 

6大筹资渠道避免收支缺口 

规范筹资原则和筹资渠道是 《社会保障法》的主要内容之五。筹资原则包括以支定收和以收定支，筹资渠道包括税、费、储蓄、捐助、市场融资和政府融资6大工具。社会保障税和政府融资属于公共品；社会保险缴费和储蓄属于准公共品，是享有财政补贴的缴费人俱乐部行为和自储公助行为；捐款则根据用途可能进入公共品范畴，也可能进入准公共品范畴。《社会保障法》应当明确各类资金的产权和用途，进而明确资金管理机构和原则。 

国家需要根据7大社会风险的特征、保障政策和目标，具体选择筹资工具。例如，建立国民基础养老金的最佳筹资手段是统一的社会保障税，可以避免地方政府和中央政府之间的推诿，目前我国养老保险企业负担重、统筹层级低、中央政府缺乏预算的筹资体制导致了多重矛盾，不可持续。再如，医疗保障的最佳筹资手段是社会保险，可以集合个体患者的谈判能力，形成社会力量，有利于建立医患对话与制约机制，寻求合理的医疗服务。生育保险应当走出女职工的范畴，面对全体育龄青年，通过社会保障税和政府融资筹资，对符合计划生育政策的家庭给予育儿补贴，将哺乳母亲假期延长至1年以上。自储公助和市场融资是个人养老金和住房公积金的筹资办法。 《社会保障法》在描述国家社会保障体系和各项保障计划的同时，可以分门别类规定各项计划的筹资原则和具体政策。 

基金—— 

管理原则需要长短搭配 

规范基金管理原则和治理模式是《社会保障法》的主要内容之六。基金管理的原则包括现收现付 （社会统筹）和长期积累 （国家储备和个人账户）。前者匹配当期社会风险，如医疗保险 （医疗周期4-6个月）等，一般不需要投资和保值；后者匹配长期社会风险，如养残保障等，必须投资和保值，并与通货膨胀率挂钩；二者结合匹配周期社会风险，如教育贷款、失业保险、住房保障等，需要短期投资和保值。 

社会保障基金管理模式包括公共信托 （如新加坡公积金、中国社会保障储备基金）、准公共信托 （如美国社会保障信托基金）、私营信托 （如澳大利亚超级年金计划、美国教师职业养老基金）和个人信托 （如美国401k计划）。以往历史和国际经验证明：无论何种管理模式，只要产权明确、法制健全、治理结构合理、监督到位、业绩考核公平，都可以成为管理社会保障基金的 “好人”，即专业的、审慎的、拥有良好信誉的机构，并取得令受益人满意的业绩。 

保障—— 

政府出资也要讲科学 

明确保障水平是 《社会保障法》的主要内容之七。社会保障水平需要与社会风险带给个人和家庭的经济损害程度及其经济社会发展水平相匹配。通过最低风险保障线、风险预警线、通货膨胀率、社会平均工资增长率、收入分层状况、居民消费支出指数、基尼系数，以及社会保障支出占GDP和财政支出比例、社会保障税费占企业工资总额和个人工资总额的比例等指标和数据表现出来，是一个系列的社会工程。老残人群的养老金、失业救济金、最低生活保障金等均需要与CPI挂钩，基本医疗保障水平需要与医疗科技、医疗机构、医务人员的治理状况关联，住房保障需要与国家人口、土地规划等条件匹配。总之，国家需要建立社会保障待遇调整机制，确保社会保障待遇伴随主要经济、社会指标调整，不是简单的财政出资和社会救助行为。所以，通过公平的收入分配和资源配置政策来减少贫困人口、合理控制物价，是社会保障的基础工作。 

服务—— 

好政策还要落到实处 

构建社会保障公共服务体系是《社会保障法》的主要内容之八。国家要加强行政体制改革，改变政事不分造成的多龙治水、信息孤岛、数据混乱；避免统筹基金被分割在多层级的地方政府统筹和管辖之内，导致上级政府不作为、点菜不买单，下级政府重收费、拒转移，居民转移携带难的局面。国家建立自上而下派送服务、自下而上整合信息、城乡整合、直接隶属于行政一把手，基于一把手责任制建立财政预算和人员编制的规划，带动服务型政府建设，朝着一号、一卡、一户、一网、一窗口和一站式的社会保障公共服务体系建设迈进。 

首先，依法规范中央政府关于社会保障法律、政策和服务体系的公共品的生产和派送责任，建立人民代表大会审议社会保障法律、方案、预算和执行情况的制度，以及国家行政首脑责任制；改变由政府部门决策和社会保障法律政策 “软执行”的局面，对各界国务院及其行政责任人进行综合的社会保障业绩考评。 

其次，依法规范地方政府接收、传递、补充和反馈的责任制，做好社会保障 “二传手”的生产者，对各级政府行政 “一把手”进行综合的社会保障业绩考评。 

第三，依法规范基层政府 （市县）提供社会保障服务、补充和反馈的责任制，做好社会保障的服务者，根据国家统一规划建立和管理居民档案，建立综合的居民服务中心，将社会保障公共服务送到社区和家庭。