李步云：82宪法回顾：进步、难点与展望

李步云先生做题为“82宪法回顾：进步、难点与展望”的主题发言

李步云:谢谢主持人和在座的各位朋友。会议主办方给我的题目是《82宪法回顾：进步、难点与展望》，这是要求从宏观上发表自己的意见。在讲这个具体题目之前，我想对今天的主题谈一点我个人的理解。

所谓“向现代化转型”，是一个全方位的概念。它要求从农业社会向工业社会转变，从原先的计划经济向市场经济转变，从过去的闭关锁国向对外开放转变；也包括文化的一元向多元转变，文化包括意识形态。当然，也包括今天要讨论的这个主题，就是政治上向宪政与宪政的现代化转变。

我同意现在的中国有一个宪法，但还没有宪政，当然，这个看法我觉得应该作一个补充。中国有宪法，但宪法还不完善，它基本反映了我们的现状，还没有达到宪政所要求的理想状态。现代宪政要求不仅有一部好的宪法，而且要求它得到彻底的落实，具有很大的权威，它体现的基本原则得到实现。现代宪法的三大基本原则，我把它归结为民主、法治、人权。这也是我提出的宪政的四要素：民主、法治、人权、宪法至上。其中前面三个是实质内容，第四条宪法至上，就是宪法要有至高无上的权威，这是形式要件。宪政向现代化转变，我们现在已经走上了这条道路，我们正在朝着这个目标走，但是路还很长。它的转变是由过分集权向民主转变；由人治向法治转变；由人民无权，得不到充分保障，向人民权利能得到充分保障转变；由宪法没有权威向宪法有很高的权威转变。我理解这个题目是这样一个范畴，这是我们今天所要研究的问题。下面我谈谈正题。

我1962-1965年在北京大学读研究生，是受张友渔教授的指导，当时的专业是法理学。我开始研究宪法是一个偶然的机会。1980年7月，我被借调到中央书记处研究室工作，负责法律方面的事务。当时我的导师张友渔教授是起草82宪法秘书处的副秘书长，他问我，你能不能到秘书处来亲自参加起草工作？我说不太好吧，我现在已经在中央书记处工作了，起草的稿子向中央报批的时候，都会要经过我的手。他说，那倒是。后来我到书记处的第一个任务是负责起草叶剑英委员长在82宪法修改委员会第一次会议上的讲话稿，那是代表党中央给82宪法定调，那个稿子是我起草的。后来每一次草稿都是由我先改了之后，再报邓力群及其他的一些中央领导提意见。

那个时候，我精力也比较充沛，一天工作16个小时，也不回家，就住在中南海的办公室。1981年的一个半月里，我曾在《人民日报》连续发表10篇文章，对宪法修改提出建议，大多数都采纳了。到后来我也亲自参加了中央修宪领导小组召开的两次专家座谈会，主张“依法治国”与“人权保障”写进宪法，也采纳了。

对于82宪法，我的评价是它基本上反映了改革开放以来我们党治国理政的成就，在政治体制改革这个领域里，当然也包括经济体制改革，基本反映了这个现状，这个82宪法文明水准已经超出了54年宪法。75宪法是一个非常坏的宪法，是文化大革命时搞的，78宪法并没有完全消除它的影响，但有很大的进步。最大的进步就是把“中国共产党中央委员会领导下的全国代表大会是国家最高权力机关”中的“中国共产党中央委员会领导下的”去掉了。当然还有不足，像无产阶级专政下继续革命这样的指导思想没有改，“四大”没有改。82宪法我认为它在进步上大概有这么几点。

第一，就民主来讲，一个是序言里有一段话，“宪法制定了之后，任何国家机关、武装力量、政党，企事业单位和广大公民都要维护宪法的权威，严格按宪法办事。”这个“任何政党”就包括了共产党，任何政党要维护宪法的权威。这和十二大党章采纳的我的一个建议——“党组织要在宪法和法律范围内活动”相一致，这个建议是我最早在《光明日报》里提出，后来被写进党章的。宪法里不能这么说，只能在党章里面说，宪法序言里这句话体现了这一原则。

关于任期制。废除领导职务终身制不是我的功劳，是严家其最早提出反对终身制。后来1982年 7月9 日，我在《人民日报》发表了《一项意义深远的改革》一文，对废除终身制起了一定作用。

法治方面的进步主要是恢复了两大原则：司法独立原则和法律平等原则。1975年宪法取消了1954年宪法的这两项原则，但1978年并没有恢复。当时，我在《人民日报》和《红旗》杂志连续发表了两篇文章（参见《坚持公民在法律上一律平等》，人民日报1978年12月6日和《坚持人民在法律面前一律平等》，红旗杂志1979年第23期 ），我当时想，这个问题应当是基本上解决了，因为党的机关报和机关刊物都已经明确表示。与此同时，我又利用为叶剑英起草在第一次宪法修改委员会的讲话稿时，写进了“这次宪法修改应该坚持两个原则，一个是司法独立，一个是民主立法”被采纳，因此82宪法这两个法治基本原则都写进去了，当然还有其他一些。

第二，在人权方面，采纳了我的一个建议，就是将宪法的保障公民的基本权利一章，置于国家机关一章之前。它体现了国家是手段，公民是目的，国家机关的存在是为公民服务的。因此，要把公民的权利这一章放在国家机构之前，这也是我在《人民日报》的文章里提到的，被采纳了。

第三，我写过一篇文章叫《什么是公民》（人民日报，1981年12月18日）。过去因为“地、富、反、坏、右”“五类”分子和被判刑人员，特别是被剥夺政治权利的人不是公民，大家一直搞不清楚，中央不清楚，全国人大也不清楚，都含糊其辞。后来我建议在新宪法中写进“凡具有中华人民共和国国籍的人就是中华人民共和国公民，”这句话也被宪法写进去了。另外公民权利里面还加了一个新东西，公民的人格尊严不受侵犯，如此等等。当然还包括一些语言用法的建议，比如人民解放军是无产阶级专政的坚强柱石，是工农子弟兵，这样形象的语言是不能用的。等等。

所以我的评价是，82宪法是一部好的宪法，好就好在：第一，基本反映了当时改革开放、解放思想的精神和思想路线。第二，反映了当时我们达到的认识高度，这个高度不仅超过了文化大革命，也超过了54年到文革这一阶段，当然也超过了54年以前的阶段。它已经在政治体制改革上，在政治体制的设计上，前进了一大步。后来1999年“依法治国”入宪，到2004年“人权保障”入宪，还有私有财产的保护，基本反映了这30年以来改革开放已经达到的进步成就和水平。但是从理想状态的宪政来讲，这个宪法本身是有不足的，因为它规定的一些体制，比如说党的领导，你不用选我也是领导，选不选我都是领导；又比如所谓“四项原则”。江平不是有个“青岛会议”挨批了吗。他主张把宪法序言取消。他就是因为这个事情挨了批。

所以，如果从理想宪政的角度上讲，这个宪法本身是不完备的，但是有很大的进步，从制定到后来的四次修改，它是在一步一步的进步，特别是两大原则--法治和人权，都被庄严地记载在宪法里。当时，我是经历过来的，很不容易呀。

举人权入宪为例。当时，吴邦国同志主持召开了六个座谈会，有一次是五位宪法学家参加，先请其中一位老教授讲，他不敢讲，后来有人说李老师你讲吧。我讲了四条意见，采纳了两条半。违宪审查没有采纳，修改第126条没有采纳，就是司法独立那一条。法院行使独立审判权不受行政机关、社会团体和个人干涉，我建议不受任何机关干涉，人大要要监督，党要领导，但也不能干涉，这条没有采纳。但采纳了将人权保障写进宪法。

还有一条与孙志刚事件有关。我说，能不能搞50年以来第一次违宪审查，将国务院制定的《收容遣返条例》取消，我说，现在三个公民上书，咱们不能不接受它，也不能不回答它是对的！怎么办？干脆来个违宪审查。后来温家宝总理宣布废除那个条例，改为由民政部门“帮助”。国务院自己修改了那个东西。

还有半条同国家主席职权有关。我在讲应建立违宪审查制度时举了一个长期违宪的例子。按照我国现行宪法规定，国家主席是虚位元首，他是不能从事国务活动的，而现在我们的国家主席多年以来全世界到处跑，跟人家进行实质性的谈判，发表公报、签条约，如此等等，这是违宪的。后来的修正案加了一条：国家主席可以从事国务活动。这一修改就是这么来的。

在宪法修改的过程中，我得出一个体会：总的来说我们的政治体制改革还是往前走的，从全局来看，我国宪法基本符合现在的国情。当然不少人埋怨也有一定道理，即政治体制改革滞后于经济体制改革，滞后于社会的全面发展，这是客观存在的，应该再快一点。有些应该解决和可以快点解决的问题，就是解决不了。比如说违宪审查，从1982年开始一直到现在，我写了很多文章，也在各种会议上讲，就是没有采纳。可能怕就怕在监督到党的文件上来，怕监督到军委头上来。万一提了一个有关这方面的违宪审查提案怎么办。我主张增加一个宪法委员会，在现在的九个专门委员会之后再加一个，宪法也不需要改，全国人大有这个权力，增加一个委员会就行了。当时一位领导说，违宪审查应当有哪些任务？我提出违宪审查委员会可以有八个方面的任务；他说委员谁来当，我说那很简单，从人大搞两三个副委员长，搞几个资深的专家在里面，应当不是问题。前不久全国人大会开会前一个月，在法工委新春联欢和工作座谈会上我还发了一个言。我说，法工委的领导同志如果在胡锦涛同志下台之前，能够把这个违宪审查制度建立起来，是给他留下了一个良好的政治遗产。机会不可丢，包括你们在座的几位，对此也是有很大作用的，能不能尽快赶出来，换届还有一年时间。

像这样的问题本来是不会影响政局的，丝毫也不会影响党的领导，只能给党的领导加分。这就是一个政治智慧问题。

下面谈一点我对宪法的一个总的估计。就宪政而言？最主要的问题是现行宪法规定的一些重要内容并没有到位。比如人大制度，按照宪法的理念，它应该是一个钢印。最高权力机关应该是人大，而不是党中央，现在我们的最高权力机构是党中央，而没有完全落实到人大，就是还没有到钢印这一步。我曾接触到人大的一些部级干部，他们评价说，我们的人大制度本身并不坏，就是没有到位。某位副委员长思想是比较保守的，但他也发牢骚说，我有什么权力呢！会议怎么开，什么时候开，日程都要经过党中央严格审查。昨天提到的两院制是个好东西，只有好处，没有坏处，但是很难。82年宪法制定时，胡乔木就提出过能否建立“职业院”和“地方院”，但没采纳。这个问题不是不可以讨论的。

讲展望，我有这样几个想法，在民主问题上，我先谈一下总的看法，我同意周总昨天的意见。

第一，坚持党的领导。如果现在搞多党制，开党禁，中国会要大乱。这个乱大概会持续10-20年才能走上正轨稳定下来，整个稳定的局面，GDP的上升，民生的改善，民族问题等等方面，我们都受不了。所以，还是要在党的领导这个体制里一步一步推进。

第二，要全面推进。昨天童之伟教授提出的那个问题，实际上是很对的：把关的是党，主要是最后在哪个洞或者缝里面突破。问题是现在要松绑，让这个洞很多，这个缝很多。我的意思和周总的意思一样，要全面开花，全面推进，只要有一点能推进的，我们就要努力。在民主、法治、人权和宪法至上里面的各种具体问题，都要全面推进。当然也有一些关节点。比如说法治，我认为有两个点要突破，

一是违宪审查。我曾在人民大会堂的一个座谈会上对前副委员长彭冲同志说过，如果万里同志和你两个在台上，能把违宪审查制度建立起来，将功德无量。他说，有那么大的作用吗？我说可不是，如果中央对宪法都不尊重，怎么要求下面严格守法呢？如果你示范一下，你看谁敢违法？

——《南方周末》曾发表我的一篇文章（《建立违宪审查制度，是时候了》，2009年9月），我又提了违宪审查，我说现在的中央领导，如果能够把违宪审查制度建立起来，也将功德无量。这个可能有一个里程碑式的意义。宪法的实施如果没有监督制度，就是一只没有牙齿的老虎。这个比喻是比较形象与确切的。

二是司法独立。2003年6月13日我提的修宪4条意见，其中一条就是修改《宪法》第126条。最高法院曾为此召开专家座谈会，我也去了，我讲了我国司法独立的历史过程。后来最高法的建议到一位中央领导那里，一句话就给顶回去了，司法独立？党的领导怎么办？我觉得现在最主要的还是党委批案子。有时，所谓三机关“协调”，实际上是政法委在办案。我在参与起草1979年64号文件时曾提出取消党委审批案件的制度，是写进了文件的，但是后来又回潮了。

阻碍司法独立的还有地方保护主义。此外，还有一些是非法的，比如批条子、打招呼，多种形式的干预。从体制上来讲，最主要不是人大的个案监督问题，这个问题已否定。我非常钦佩中央党校，他们最近出了一本书，第一篇文章是四川省委党校的一个教授写的，比较全面地提出了政治体制改革方案，其中提出了能不能在部分省试点取消政法委。据我了解中央曾两次考虑过这个问题，但没有取消掉。一次是80年代初在起草关于国务院和中央书记处分工问题的中央文件时，曾提出要不要把这个取消；第二次有几个省取消了，后来又恢复了，这样的考虑，主要是为了正确处理好党和司法机关的关系。司法独立问题是国际国内都很关心的问题，确实很有必要讨论。我们现在法官判案子，左顾右盼，要看各方面的关系怎么样，他首先不是考虑合不合乎法律，而是看这个案子哪方面打招呼了，上面是什么意图，如此等等。

我在人大制度的改革上曾提过12条建议。我观察，现在大致上是朝这个方向走，但是走得慢了点，没有太大的进步。

从改革选举制度上，扩大差额选举，改革提名方式，候选人一定要和选民见面，谈自己的看法。这三条在现行体制之下都没有完全做到。其中有一条是关于提高人大代表的素质。

我给省里领导讲课，我经常举两个例子，一个是一位数学家曾对他的一位高中同学说，全国人大开会时，人家发言我看书，因为我相信党，党叫我举手就举手，党叫我画圈就画圈。还有一个是某省的例子，一个人大代表当了五年，没有讲过一句话，最后他要下台了，在闭幕式讲了一句话“谢谢大家”。还有人大常委会委员专职化，昨天已经提到了，那是非常有效的。我国的干部有的是，没有地方安排，就安排到人大常委会，专职干这个事，不能干其他事。有的人大代表可以半专职半兼职，半年或者四个月要去联系选民，做调查研究。健全人大制度，专职化是一个可行的办法。

还有，军委向人大做报告的问题，我在《宪政与中国》这篇文章中曾说到， 前任军委主席和现任军委主席如果能够到全国人大会议上做工作报告，会对民主有很大的促进。12条意见中，还有委员长和省人大主任，也有一个是不是民主的问题，因为我们是委员制，不能搞“按长官意见办事”，如此等等。

在现行体制下全面推进人大制度的改革，还有三大块。比如说政党问题，现在的民主党派，每年只能发展其成员是5%，能不能以后提高到10%，再过几年开放到20%，或者甚至全面放开，爱发展多少就发展多少，这是可以做到的。我经常跟民主党派讲，你们不要轻瞧自己，你们要好好干，到时候开放党禁了，你们可能会有一个很好的基础。要十分重视推进政党的独立品格，这是关键。所有这些体制，包括政治协商制度，民族区域自治制度和基层自治制度等等，就是周总讲的应当全面开花，全面推进，在宪政总的范围之内，能够推进多少算多少。

最后，我讲一个结束语，我为什么乐观？1987年我在美国做访问学者，路易斯·亨金请我吃饭。他说，昨天胡耀邦下台了，你对中国民主的前景怎么看，我当时没有考虑就说，我是乐观的，他问为什么，我说有四个理由。

第一，民主、法治、人权，自由、平等、博爱是全人类，也是13亿中国人民的根本利益和强烈愿望，现在中国老百姓的政治觉悟已经大大提高，今后任何一个政党，任何一个领导人都不敢，也不可能去违背这个意志。

第二，改革开放后，市场经济必然带来两大社会关系和五大社会观念的变化，即“从身份到契约”，从大国家、小社会，转变为强国家、大社会；五大观念变化，就是主体意识、民主意识、平等意识、自由观念、权利观念，今后都必然会潜移默化地在广大干部和群众中生根发芽和开花结果。

第三，对外开放也不可逆转。中国的经济上、政治上、文化上一定会全面地和世界联系在一起，你想大倒退是行不通的，经济上行不通，政治上也行不通，你承受不了这个压力。

第四，未来的年轻一代更有知识、更年轻、更懂得世界，更没有历史包袱。现在的既得利益者还有历史包袱，不少人会想，我参加革命的时候不是这个样子，现在搞成资本主义了，这就是历史包袱。这样的思想历史包袱，未来的年轻一代是没有的。总体来讲，全国范围内，从中央到地方，各级干部学历会越来越高，知识会越来越多，包袱会越来越少。

根据这四条，我问路易斯·亨金，你认为怎么样？他说，我还得看一看。我说，你们美国人是实用主义，你们光是看眼前，哪个领导在台上，哪个领导在台下。我不是，我是个理想主义者，我考虑的是中国一定要和一定会走向何方，我不关心邓小平或者胡耀邦能不能多干几年。

我为什么乐观呢？我是个共产党员，我当然希望我的共产党一万年执政，但是我不太高兴用枪杆子来维护政权，这样的状态我感到别扭。因此，我主张所谓转型，不是说共产党今后一定要或一定会下台。我不像有些人目前那样悲观，如果把党禁、报禁一开，可能共产党马上就要下台，或以后就上不了台了。这个也不见得，主要是看我们党自己怎么样，我自己对此是很有信心的。

在哈尔滨的会议上，我和郭道晖在讲话中间没有人鼓掌打断，唯一的一次打断讲话是给中央党校一位副校长。他说，我们常讲我们党的执政地位，是历史的选择，是人民的选择，难道历史不能做第二次、第三次选择？人民就不能做第二次、第三次选择吗？就在讲这个话的时候，下面掌声一片。大家的意思绝不是希望共产党下台，现在所有主张改革的都不是这个意思。是指，现在的政治体制应当是一种更加文明的政治体制，共产党应当是一个更加文明的政党，是凭着自己的实力得到人民的拥护，是通过自由选举而执政，而不是靠其他的因素，不是靠“老子打天下老子就应当坐天下”作为一个理由，或者用极端的手段来维护这个权力。实际上，大家都存在一种忧患意识，而这在理论上也站得住脚，反腐的核心问题是体制问题，宪政体制还没有完全建立起来，这是一个根本的原因。这个问题不解决，腐败问题要解决会非常难。我就说这么多，谢谢大家