广东社会组织体制改革：总体上会垄断化是趋势

廣東：社會建設先行

從2003年開始，十年來廣東省在社會管理體制上不斷創新，走在全國前列，他們的最終目標是建立一個完善的社會

“到今年7月1日，除了特別規定和特殊領域，廣東省內成立社會組織，可以直接向民政部門申請登記。”一場歷經十年謀劃的改革，最顯著的成果被黎建波這樣輕描淡寫地描述出來。

黎建波是廣東省民間組織管理局副局長，幾乎從一開始就親歷並參與這場改革。

在我國，從1989年10月國務院發佈《社會團體登記管理條例》開始，對於社會組織的登記管理一直遵循“雙重管理”制度，社會組織必須找到一個業務主管單位並得到支援，才能在民政部門登記。

但要找到一個主管單位絕非易事。廣東省原民政廳廳長楊華維曾舉例説，“廣東省物流行業協會，其業務涉及到郵政、航空、經貿等多個部門，長期難以確定業務主管單位，協會無法成立。”

“這種體制有它的好處，便於管理，簡單化。不足之處也顯而易見，‘主管’意味著責任，誰會願意給一個不熟悉的組織做主管單位？肯定屁股決定腦袋。”談到雙重管理體制時，民政部民間組織管理局副局長李勇毫不掩飾他的觀點。這種體制帶來的後果是，“為了擋住個別壞的，把大量好的組織都擋在外頭。”

然而，人們“自組織的需求並沒有辦法擋住”。廣東省社工委專職副主任劉潤華的解釋是，“人是一種社會性動物，物以類聚人以群分，我們只不過是給他一個組織的形式而已，這個形式就是社會組織。”

市場需要

“改革從2006年開始，但早在2003年就開始醞釀。”背靠單人沙發，黎建波找尋著十年前的那些記憶，“改革的總體思路是要穩妥推進，循序漸進，先從經濟領域開始。”

黎建波記得，當時的動因是因為有人大代表提交議案，要求制定行業協會方面的地方立法。

《中國新聞週刊》獲知，2004年2月廣東省十屆人大二次會議召開期間，二十多位廣東省人大代表提交了《關於儘快制訂<廣東省行業協會條例>的議案》。

領銜的人大代表吳青是一位來自佛山的律師。佛山市是廣東省外向型經濟發展的主要基地，紡織、家電、傢具等多類産品的出口在國際市場上佔據較大的份額。

吳青發現，“在境外企業等實體向境內企業提起反傾銷、反補貼等貿易壁壘措施時，企業往往缺乏符合要求的應訴人或者提訴人。而根據國內法律法規設立的各類行業協會是牽頭、組織、協調的合適主體。”

然而，當時的情況是，省內行業協會的發展滯後於省內國際經貿的進程。在這種情況下，吳青決定在廣東省人大會議期間提出“制定《廣東省行業協會條例》，促進省內行業協會發展的議案”。

出人意料的是，這份議案在第一時間被正式列入廣東省人大的立法案，成為廣東省人大恢復二十多年的首例。

但從正式列入立法計劃到最終頒布，又經歷了三年的時間。儘管對這部地方法規的必要性有著共識，在具體的起草、審議過程中，卻面臨著各種難題。

時任廣東省人大常委、法制委員會主任委員王旭東的話很有代表性，“制定行業協會條例很必要，但這個條例的制定沒有直接上位法作依據，制定有一定難度。”

一個不容忽視的細節是，時任中央政治局委員、中共廣東省委書記張德江對改革給予了支援。張德江曾在1986年到1990年期間擔任民政部常務副部長，正是在這個時段，民政部推動了社團的發展進程。

李勇對《中國新聞週刊》説，“張德江同志對於發展社會組織的意義有著深刻的認識，正是在他的推動下，廣東率先進行改革有了可能。”

同一時間，深圳開始推行一番徹底的改革。

劉潤華向《中國新聞週刊》介紹，他在深圳市民政局當局長的8年間，“除了推動傳統的民政業務的發展，我主要是關注了三件事，社會組織，社區建設，社會工作。”

2004年，廣東省行業協會條例立法啟動之初，深圳開始成立行業協會服務署，統一行使行業協會業務主管單位的職責，行業協會的人、財、物與政府部門全面脫鉤。

2006年底組建深圳市民間組織管理局，實行行業協會直接由民政部門登記的管理體制。這是中國最早也最徹底地實現行業協會民間化。

到2008年9月，深圳將工商經濟類、社會福利類、公益慈善類社會組織直接由民政部門登記，為推進社會組織民間化作出制度性安排。

回想起改革之初，劉潤華説，“當時的改革驚心動魄，很多部門拿出了上面部委的政策、法規條例來抵制，政府部門不願意脫鉤，行業協會商會也不願意脫鉤。”

廣東省的改革同樣如此。當時的資料顯示，有人就以上位法尚未修改，要求暫緩審議立法草案。

但廣東省委、省政府決心已下。在省人大著手立法之時，廣東省委統戰部也受命同步起草《中共廣東省委省政府關於發揮行業協會商會作用的決定》(以下簡稱《決定》)。

立法突破

考慮到要破除部門利益的干擾，這部地方法規從起草的時候就由廣東省人大內務司法委員會和法制委員會負責。

“省人大把行業協會條例列入立法計劃後，省委高度重視，指示調研，既包括對國內行業協會的調研，也包括到香港等地進行調研。”黎建波回憶，“當時的結論是，要充分適應全球化這種趨勢，適應加入世貿組織的需要，加大力度推進改革。”

另一方面，徵詢國務院主管部門的意見也成為重要內容。

李勇回憶，廣東在起草《廣東省行業協會條例》的時候，曾派一位省人大常委會副主任專門帶隊到京，與民政部民間組織管理局進行工作座談。

核心是立法的取向問題。廣東提出行業協會“去行政化和去壟斷化”，長期以來，行業協會依附於政府部門，被戲稱為“二政府”。

在審議一審草案時，時任廣東省人大常委會主任黃麗滿就説，“必須明確行業協會的市場取向、法制取向以及責任取向問題。”

草案中做了這樣的規定，“縣級以上人民政府民政部門是行業協會的登記管理機關，縣級以上人民政府有關部門在各自職責範圍內依法對行業協會的相關業務進行指導。”

這實際上改變了《社會團體登記管理條例》“申請成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意，由發起人向登記管理機關申請籌備”的前置條件。

黎建波是有心人，保存了大量立法過程中的往來文件資料，讓我們得以窺見立法原貌。

比如，一位省人大副主任説，“條例在由控制性管理向培育服務型管理方面有較大的突破，但還存在著不少舊體制的痕跡。”言下之意是要建立一套嶄新的機制。

事實上也是如此。在同步起草的《決定》中，明確提出行業協會要實現“五自四無”，即“自願發起、自選會長、自籌經費、自聘人員、自主會務”，以及“無行政級別、無行政事業編制、無行政業務主管部門和無現職國家機關工作人員兼職”。

立法過程中，對於“去行政化”，各方面有共識，對“去壟斷化”的看法則有多種意見。

2005年，廣東省蔬菜産業協會曾專門給省人大法治委員會提交書面意見，提出“在目前的情況下不應搞‘一業多會’”。理由是，“本來行業內部企業之間就有矛盾，如果搞一業多會，容易造成行業內部互相殘殺，大欺小，弱欺強，不利於整個行業的協調發展。”

他們提出來，“每個行業只建一個省級協會，政府應該積極去幫助、扶持，讓他發展壯大，使其成為具有國際影響的協會。”也因此，他們提出“協會退出機制應予取消”。

這種觀點在當時有一定的市場。有委員提出對行業協會的發展應當是“有限制地放開”，“全方位地放開容易造成無序競爭”。

另外也有委員提出，應當考慮“如何防止以政見、地域劃分在同一行業中成立對立的協會”。

但總體上，去壟斷化仍是趨勢。時任廣東省人大常委會秘書長林惠俗認為，“從發展方向看，一業一會是趨勢，單從現實狀況看，通過立法規定一業一會還不成熟。”

還有觀點更乾脆：現在行業協會不是多了，而是太少，還是處於初級階段，需要促進和發展。

黎建波很認同這個思路，“允許行業協會根據不同的業態和生産要素組建，鬆綁放開，打破了原來鐵板一塊的體制。”

但真正的難題還在於地方立法動輒得咎。原因在於，雙重管理體制來自於上位法，衝突的問題自始至終都存在。

幾次審議中，每次都有人提出如何處理與上位法的問題。廣東省委也注意到這個問題，2005年11月15日，廣東省委辦公廳在給廣東省人大常委會辦公廳的復函中提出，“草案涉及行業協會管理體制改革問題”，建議處理好與上位法的銜接問題。

黎建波説，如果完全遵循上位法，改革就沒有任何意義。

廣東省民政廳立即向民政部作了請示。2005年11月23日，一個星期的時間，民政部復函來了，“草案中關於行業協會管理體制的規定，應與目前正在修訂的《社會團體登記管理條例》相一致”，實際上是對“直接登記”的明確支援。

整體推進

2005年12月2日，《廣東省行業協會條例》在廣東省人大常委會審議通過，使得長期困擾政府改革的一大難題獲得騰挪空間。

廣東省社會創新諮詢委員會委員、華南師範大學法學院教授周賢日在接受《中國新聞週刊》採訪時説，“過去政府行政體制改革一直強調職能轉移，但我們發現，政府在事實上越來越龐大了。原因之一是，社會組織太弱，無法承接職能轉移。”

廣州市民政局社會工作處處長楊海清認為，“政府直接去做社會服務工作，理論上可以。但有一個前提，社會需求增多，得允許政府無限膨脹。這顯然不現實。

自《廣東省行業協會條例》頒布後，廣東省經濟領域的社會組織有了長足發展。廣東省民政廳副廳長王長勝給《中國新聞週刊》列舉了一組數據，“這幾年，廣東登記的社會組織數量年均增長10%以上，其中非公募基金會和異地商會年均增長率分別為20%和25%。”

只要一對比就能知道這組數字的意義。全國範圍的數字是，“社會組織的登記率，每年凈增長一直維持在2%到3%。”李勇説，在上世紀90年代末的幾年還出現過負增長。

社會組織的發展使得行政體制改革與政府職能轉移有了可能。到2008年9月，廣東省出臺《關於發展和規範我省社會組織的意見》，明確要求政府各部門將社會組織能夠承擔的三大類17項職能轉移出去。

廣東省財政廳政法處副處長李廣文表示，“2011年以來在原有試點的基礎上，制定了《廣東省政府向社會組織購買服務辦法》，這個辦法目前正在按程式報省政府批准。”

李廣文還介紹，“省財政今年在預算裏拿出一筆資金，制定相關的辦法，準備採取競爭性的方式，對符合一定條件的非營利性組織將給予一定的補助，提高他們的公共服務能力。同時我們要求各級財政部門也應該參照省一級的規定，設立相應的專項資金。”

但廣東並未止步於此。2011年，廣東省委十屆九次全會專題研究社會建設問題，並以省委省政府的名義頒發了《關於加強社會建設的決定》，此時，廣東要做的已經不僅僅是行業協會的發展。

2011年下半年，廣東省在大部制改革大量裁撤部門之後，在省市縣三級自上而下建立社工委，專司社會建設工作。在一份報給省委、省政府《關於以行業協會商會為突破口深化社會組織體制改革的建議》中提出“清除行業協會商會體制中的計劃經濟印記”“建立與市場經濟相適應的行業協會商會治理機制”以及“構建與市場經濟相適應的社會治理結構”。

建議提出“行業協會商會體制中計劃經濟的印記主要是‘行政化’和‘壟斷化’”，而治理機制上提出“重新構建政府的監管體系”，“完善行業協會商會的內部治理”，並提出啟動《廣東省行業協會條例》的修訂工作，鞏固改革成果。

在社會治理結構中，提出“擴大社會組織體制改革的範圍”，“激活社會的‘自組織’功能”並把“社會組織打造成為新的社會治理主體”。

與建議配套的《深化社會組織體制改革工作方案》中則提出要嚴格按照“五自四無”標準，對全省行業協會商會進行普查……確保“去行政化”目標落到實處。

工作方案中還提出，要“強力推進政府職能轉移”，到2012年6月底前出臺省級第一批政府職能轉移目錄，“使社會組織成為公共服務的重要提供者”。

包括就業、收入分配調節、新興城市社區建設、增強城鄉基層群眾自治活力、完善社會志願服務體系、發展社會主義民主政治、加快社會建設領域立法進程等80項具體任務則被細分到各個具體部門負責。並由省委組織部等領銜負責完善社會建設工作考核評價指標體系，提出“把社會建設工作實績作為各級領導班子考核和幹部選拔任用的重要依據”。

近日，廣東省委、省政府又出臺了《關於進一步培育發展和規範管理社會組織的方案》，全面推進社會組織改革發展，提出了更加具體政策措施，7月1日起，除法律規定外，全面“鬆綁”，實行社會組織直接到民政部門登記。

如此種種，按照劉潤華的説法，“廣東社會建設的最終目標是建立一個完善的社會”。