第二十六章：让人人享有基本生活保障

社会保障与人民幸福安康息息相关，被称为社会的“稳定器”、经济运行的“减震器”和实现社会公平的“调节器”。在保障百姓基本生活、调节收入分配、拉动经济增长、维护社会稳定等方面，具有十分重要的作用。

十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央，从全面建设小康社会、加快社会主义现代化建设全局出发，明确提出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，把人人享有基本生活保障作为优先目标，以新的理念、新的举措，推动社会保障事业的大发展，努力让全体人民生活有基本保障，无后顾之忧，不断促进社会和谐。

一、保障和改善民生的新理念。

十六大以来我国社会保障事业的发展，肇始于中国共产党人对一场严峻的自然挑战的深刻思考。

2003年初，正当全党全国人民按照十六大的战略部署，充满信心、意气风发地为实现全面建设小康社会的宏伟目标而奋斗的时候，我国却遭遇了一场突如其来的非典疫病灾害。这场疫情，尖锐地暴露了我国经济社会发展不够协调等突出问题。从总结防治非典的经验教训中，中国共产党人开始进一步思考实现什么样的发展、怎样发展的重大问题。

2003年4月，胡锦涛在广东考察工作时第一次提出，要坚持全面的发展观，努力促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展。同年7月，胡锦涛在全国防治非典工作会议上的讲话中明确提出，要坚持全面发展、协调发展、可持续发展的发展观。强调要进一步加强经济社会协调发展、统筹城乡经济社会发展和公共卫生建设等方面的工作。

同年10月，十六届三中全会在总结二十多年改革开放实践经验，包括战胜非典疫情重要启示的基础上，正式提出了科学发展观。要求坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，按照“五个统筹”的要求，完善社会主义市场经济体制，促进经济社会和人的全面发展。并把“加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系”，作为完善社会主义市场经济体制的一项重要目标和重大任务，向全党郑重地提了出来。

根据这次全会审议通过的《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，次年3月，十届全国人大二次会议通过的宪法修正案中，“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”被首次写入了宪法。我国社会保障建设第一次有了国家根本大法的保障。

同年10月，十六届四中全会从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发，进一步提出构建社会主义和谐社会的战略任务。以此为标志，中国特色社会主义事业的总体布局，更加明确地由社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体。这为进一步解决我国经济社会发展不够协调等突出问题，完善我国社会保障制度建设指明了方向，明确了任务。胡锦涛在全会的讲话中强调，要进一步完善社会保障体系，逐步扩大社会保障的覆盖面，切实保障各方面困难群众的基本生活，让他们感受到社会主义大家庭的温暖。

2006年10月，十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步提出到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标。强调要适应人口老龄化、城镇化、就业方式多样化，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。

2007年10月，党的十七大深刻阐述了科学发展观的科学内涵和精神实质，并根据国内外形势的新变化，提出了实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，进一步把“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”，作为这一新要求的重要内容。强调必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。并辟出专门的章节，对加快推进以改善民生为重点的社会建设做出全面部署。

这一切不寻常的变化，深刻改变着亿万中国人的生活。在推动科学发展、促进社会和谐的新的发展理念指引下，我国社会保障制度建设被提到前所未有的突出位置。我国社会保障体系建设，驶入了一条快车道。

十六大以来我国社会保障体系建设，从社会主义初级阶段的实际出发，坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，把人人享有基本生活保障作为优先目标，立足当前、着眼长远，统筹城乡、整体设计，分步实施、配套推进，积极而为、量力而行，覆盖范围从城镇扩大到农村，从城镇职工扩大到城镇居民，从国有、集体企业职工扩大到非公企业职工和灵活就业人员，从城镇职工扩大到农民工，努力让城乡居民人人都能享有基本社会保障。

二、从城镇扩大覆盖到农村。

重视“三农”问题是我们党的一贯战略思想。但在城乡二元经济结构的体制下，“三农”问题却长期以来是我国发展的一个薄弱环节。在很长一段时间里，我国社会保障的设计，主要是面向城镇职工，广大的农村居民长期游离于这个制度之外。改革开放以来，特别是党的十四大提出建立社会主义市场经济体制以来，我国社会保障制度开始了全面改革。但当时无论是“两个确保”，还是“三条保障线”，保障的对象主要是国企改革中的下岗职工、失业人员以及企业离退休人员的基本生活，工作重点仍然主要是在城镇。农村的社会保障，依然是社会保障建设中的薄弱环节。

十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央明确提出，必须统筹城乡经济社会发展，更多地关注农村，关心农民，支持农业，把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。在建设覆盖城乡的社会保障体系中，突出解决农村社会保障这块短板，新农合、农村低保、农村养老等一系列重大制度建设陆续出台。

新农合。2003年1月，国务院办公厅转发卫生部等《关于建立新型农村合作医疗的意见》，新型农村合作医疗制度开始正式启动。

说到农村合作医疗，许多人不会陌生。它最早开始于上世纪50年代，是伴随农业生产合作化诞生的一个新生事物。在当时经济发展水平相对落后的条件下，它通过互助共济的方式，一定程度上缓解了农民看病吃药问题。世界卫生组织曾给予它很高评价，誉为“发展中国家解决卫生经费的唯一范例”。但由于缺乏国家财政的支持，特别是农村实行家庭联产承包责任制后，不少地方的农村合作医疗濒临解体。

2003年开始实行的新农合，不是原来农村合作医疗的简单翻版。与过去相比，它实现了四个转变，即由农民自发互助转变为由政府主导，由主要依靠个人缴纳和集体经济补贴转变为主要依靠政府投入，由解决小伤小病转变为以“大病统筹”为主，由以村为单位转变为以县为单位统筹和管理。因此，它比原来的农村合作医疗明显提高了保障水平，它第一次让政府公共医疗卫生体系的阳光普照到亿万农民。

截至2009年底，新农合已覆盖全国2716个县（市、区），参加新农合人口833亿人，参合率达94%。全国累计有165亿人次享受到新农合补偿，大大减轻了农民群众的负担，再度成为世界瞩目的全球规模最大的单项社会保障项目。

农村低保。最低生活保障制度，被称为社会保障制度的最后一道防线。2003年10月，十六届三中全会明确提出，有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度。

2006年10月，十六届六中全会进一步提出，要逐步建立农村最低生活保障制度。

2007年7月，国务院发出通知，决定在全国建立农村最低生活保障制度。保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。

在全国建立农村最低生活保障制度，是党中央继全面取消农业税等重大惠农政策之后做出的又一项具有历史性意义的重大决策，是统筹城乡发展，构建社会主义和谐社会的一项重大制度建设。通过这一制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，可以稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。这对于促进农村经济社会发展，逐步缩小城乡差距，维护社会公平具有重要意义。

农村养老。在传统观念里，养儿防老似乎是天经地义的事情。过去相当长一段时间里，限于国家的财力，农民的养老保障主要靠土地、家庭和集体组织解决，无法跟城镇职工一样享有社会化的养老保障。改革开放后，随着工业化、城镇化的快速推进，特别是农村青壮年劳动力大量外出务工之后，这种传统的养老保障方式面临着极大的挑战。

针对这种情况，2006年10月，十六届六中全会明确提出，有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度。

2007年10月，党的十七大进一步提出，探索建立农村养老保险制度。

2009年9月，国务院发出《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定从2009年起开展新型农村社会养老保险试点。2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

建立新型农村社会养老保险制度，为农村居民提供老年基本生活保障，这是党中央做出的又一项重大惠农政策，是向“全民老有所养”目标迈进的关键一步。

三、从城镇职工扩大覆盖到城镇居民。

在城镇，社会保障体系建设以做实个人账户、将城镇居民、非公企业职工和灵活就业人员纳入保障范围为重点，不断扩大覆盖范围，突出解决了此前保障体系建设所存在的一些空白点。

做实个人账户。我国要建立覆盖城乡居民的社会保障体系，面临的最大挑战是人口老龄化。据统计，2010年我国60岁以上老年人口177亿人，已占到总人口的1326%。并且，这种老龄化趋势还在继续加速发展，在2030年左右达到高峰。而我国养老保险长期实行的是现收现付制，没有留出积累资金。这无疑给养老保障制度带来巨大的压力。

我国在1997年开始建立全国统一的企业职工基本养老保险制度时，采取的是“社会统筹与个人账户相结合”的模式。这个模式的好处是，比较好地均衡了企业、职工、政府三方的负担，体现了公平与效率的统一。但发展中也存在一些问题，最突出的就是个人账户一直是“空账运行”，预筹积累、防范老龄化风险的作用没有很好地发挥出来。

针对这种情况，十六大以来，党和政府把完善养老保险制度作为今后一个时期社会保障制度改革的重中之重。党中央经过深思熟虑、反复权衡之后，做出逐步做实个人账户的重大决策。把它作为应对人口老龄化、保障职工基本养老保险制度实现可持续发展的一项重要举措。

2005年12月，国务院下发的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》明确提出，逐步做实个人账户，完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度。明确职工按工资8%缴费建立养老保险个人账户。个人账户养老金根据个人缴费多少来确定。工作时间比较长，缴费数额比较多的，退休后就能相应地多得一些养老金。由此，个人账户从长期以来的“空账运行”，开始转入“实账积累”，实现了可持续发展。

将非公企业和灵活就业人员纳入养老保障范围。改革开放以来，特别是随着社会主义市场经济的发展，我国企业和从业人员的情况发生了很大的变化，非公有制经济从业人员、城镇个体劳动者和灵活就业人员数量大幅度增加。据统计，截至2009年6月，全国登记注册的私营企业692万多户，占全国实有企业数的70%左右；登记在册的个体工商户3063万多户；个体私营企业平均每年净增工作岗位500万至600万个，占城镇新增就业岗位的3/4左右。然而，这些从业人员的大多数还长期游离于基本养老保险、基本医疗保险等保障制度之外，长此以往不利于社会的和谐稳定。

针对这种情况，2005年，国务院下发的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》明确提出，要适应就业方式多样化和城市化的发展，当前及今后一个时期，要以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保工作为重点，扩大基本养老保险覆盖范围。通过将人数众多的非公企业和灵活就业人员纳入到保障范围，从制度上弥补了我国保障体系建设中的一个空白点。

将城镇非从业居民纳入医保范围。继农民参加新农合，城镇职工参加医保之后，城镇居民中还有一个庞大的群体没有纳入医疗保障制度安排，这就是城镇儿童和未曾就业的老人。按保守的估计，“一老一小”群体人数在二亿以上。这个群体的医疗需求，既是我国医疗保险制度安排的最后一个空白点，也是基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系亟需解决的一个突出问题。

2007年7月，国务院发出《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》。决定从当年起开展城镇居民基本医疗保险试点。凡不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学阶段的学生（包括职业高中、中专、技校学生）、少年儿童和其他非从业城镇居民都可自愿参加城镇居民基本医疗保险。

按照规划，2007年在有条件的省份选择二至三个城市启动试点，2008年扩大试点，争取2009年试点城市达到80%以上，2010年在全国全面推开，逐步覆盖全体城镇非从业居民。

建立城镇居民基本医疗保险制度，是我国在建立城镇职工基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度之后，解决群众看病难、看病贵问题的又一重大举措，是完善我国社会保障体系的一个重大步骤。由此，我国从制度上实现了基本医疗保险对城乡居民的全面覆盖。

四、从城镇职工扩大覆盖到农民工。

改革开放以来，随着我国工业化和城镇化的快速推进，大批农村富余劳动力进入城镇务工。据统计，2010年，全国农民工总数达到两点四亿多人。这支人数众多的农民工大军，已经成为产业工人的主体力量，为城镇的经济社会发展做出了重要贡献。但由于过去计划体制特别是户籍制度的限制，他们长期被排除在城镇社会保障体系之外。如何建立适合农民工特点的社会保障制度，使农民工真正成为产业工人，进城农民真正成为市民，这是统筹城乡发展，解决“三农”问题，加快城镇化健康发展，维护社会公平正义，保持社会和谐稳定，必须解决的又一个突出问题。

2005年10月，十六届五中全会明确提出，要认真解决进城务工人员社会保障问题。

2006年1月，国务院专门下发了《关于解决农民工问题的若干意见》。强调要根据农民工最紧迫的社会保障需求，优先解决工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保障问题。

同年10月，十六届六中全会进一步提出，加快建立适应农民工特点的社会保障制度。

2009年2月，《农民工参加基本养老保险办法》面向社会公开征求意见。农民工参保问题，开始进入实际操作阶段。

针对当前农民工参加养老保险遇到的收入低、缴费难和流动性强、转移难等突出问题，《办法》提出“低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接”作为农民工参加养老保险的原则。不但用人单位缴费比例为工资总额的12%，比目前规定的平均缴费比例低了8个百分点，而且农民工个人也可以根据本人的收入情况，从4%～8%的缴费比例中选择适合自己的缴费比例。

与《农民工参加基本养老保险办法》同时面向社会公开征求意见的，还有《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》。这是适应包括农民工在内的当前参保人员流动性这一特点而探索建立的一项重要制度。

早在上世纪90年代末，中央就曾提出，要在全国实现基本养老保险省级统筹，建立养老保险基金调剂机制。相对于市、县一级统筹存在的统筹层次低、基金管理分散、调剂力度小、抗风险能力弱的不足以及由此带来的社会保险关系转移接续难等问题，省级统筹的好处是可以在省一级范围内统一征集、统一调剂费用，并统一计算基数与缴费比例，有利于维护参加基本养老保险人员的合法权益，也有利于促进人力资源合理配置和有序流动。

但由于种种原因，这项工作进展并不理想，一段时间里只有北京、上海等少数省市实现了真正意义上的省级统筹，大部分地区仍是市、县一级统筹。针对这种情况，2003年10月，十六届三中全会明确提出，建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市场统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹。

2006年10月，十六届六中全会进一步提出，积极推进省级统筹，条件具备时实行基本养老金基础部分全国统筹。

2009年12月，国务院办公厅转发人力资源和社会保障部、财政部《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》。办法规定，包括农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，其基本养老保险关系可在跨省就业时随同转移；在转移个人账户储存额的同时，还可转移部分单位缴费；参保人员在各地的缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算，对农民工一视同仁。

即便是对回乡后不再返城就业的农民工，其在城镇参保缴费的记录和个人账户也依然全部有效。如果累计缴费满15年以上的，达到退休年龄后，可以同城镇职工一样按月领取基本养老金；缴费不满15年的，也可以将养老保险关系和资金转入其家乡的新农保。这对于改变以往跨地区基本养老保险关系接续困难、退保频繁的不正常现象，提高基本养老保险的持续性和维护参保者的合法权益，具有十分重要的作用。

五、新挑战、新发展。

国际金融危机爆发后，我国发展的国际国内环境发生了十分深刻复杂的变化。2009年成为新世纪以来我国经济社会发展最为困难的一年。这对正处于发展关键阶段的我国社会保障体系建设，也提出了严峻的挑战。

国际金融危机对我国经济的冲击表面上是对经济增长速度的冲击，实质上是对经济发展方式的冲击，它使我国转变经济发展方式问题更加突显出来。以胡锦涛为总书记的党中央，紧紧抓住机遇，承担起历史使命，果敢做出加快经济发展方式转变，推动我国经济社会领域进行一场深刻变革的重大决策。

2008年中央经济工作会议明确提出，虽然我们面临着保增长的繁重任务，但加快发展方式转变、推进经济结构战略性调整的大方向不能动摇。必须坚持把保增长、扩内需、调结构有机结合起来。在加快经济发展方式转变的八项重点工作中，中央突出强调了加快推进经济社会协调发展，包括重点抓好加快社会保障体系建设，加大财政对社会保障的投入力度，建立覆盖城乡居民的社会保障体系，落实医药卫生体制改革方案，加强覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系建设，加大对低收入群众的帮扶救助力度，继续搞好扶贫开发，加强廉租住房等保障性住房建设，稳步提高社会保障水平，有序提升社会保障统筹层次，增强人们的消费意愿和能力、提高居民消费水平。

不难看出，党中央把保持我国经济当前平稳较快发展和为长远发展营造良好条件有机结合起来的基本思路，与一些国家在应对国际金融危机冲击中，纷纷实行紧缩政策，削减社会福利，并由此引发游行、示威、罢工等种种社会矛盾明显不同，我国不但没有减少、反而进一步加大了社会事业、社会保障建设的投入。在党中央、国务院制定的促进经济平稳较快发展的一揽子计划中，加快社会事业发展、大幅度提高社会保障水平成为一项重要内容。仅以受冲击最严峻的2009年为例，中央财政安排用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程等民生方面的支出就比上年增长了294%。

在这当中，最突出的亮点莫过于新医改的推出。

2009年3月，中共中央、国务院发出《关于深化医药卫生体制改革的意见》，新一轮医改正式启动。按照规划，到2011年，基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民，切实缓解“看病难、看病贵”问题。到2020年，覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度基本建立。

为了保证这一改革的顺利实施，从2009年到2011年，党和政府3年间将投入8500亿元的巨资。其中，中央投资3318亿元。仅2009年，全国各级财政医疗卫生支出就达3902亿元，比2008年增长381%。其中，中央财政医疗卫生支出1277亿元，比2008年增长495%。

新医改自2009年正式启动以来，已经收到明显成效。全国城乡享受基本医疗保障的人数已经增加到126亿人，超过总人口的90%，“全民医保”制度框架已基本建成。这为建立覆盖城乡居民的社会保障体系，实现人人享有基本生活保障的目标，起到了十分重要的促进作用。