第十三章：促进区域协调发展的新思路新举措

由于自然、社会、历史等原因，我国经济社会发展很不平衡，地区之间发展长期存在较大差距，这是一个突出问题。促进地区协调发展，关系现代化建设的全局，关系社会稳定和国家的长治久安，既是重大的经济问题，也是重大的政治问题。改革开放以来，党和国家一直高度关注区域发展不平衡的问题，早在80年代邓小平就提出了“两个大局”的思想，要求东部沿海地区加快对外开放，率先发展起来，发展到一定时期，就要帮助中西部地区加快发展。十三届四中全会以后，江泽民提出要坚持区域经济协调发展，并在上个世纪末提出西部大开发战略。十六大以来，在科学发展观指导下，党中央在总结以往成功经验的基础上，继续推动区域协调发展，提出区域发展总体战略，实施了促进区域协调发展的一系列新举措，我国区域协调发展步入了新的历史阶段，取得了重大进展。

一、促进区域协调发展的新思路新举措。

十六大把“地区差别扩大的趋势逐步扭转”作为全面建设小康社会奋斗目标的重要内容，提出我国东部、中部和西部各有侧重的发展战略，强调要加强东、中、西部经济交流和合作，实现优势互补和共同发展，形成若干各具特色的经济区和经济带。按照十六大的部署，2003年10月，十六届三中全会在提出科学发展观的同时，把包括统筹区域发展在内的“五个统筹”作为完善社会主义市场经济体制的基本原则，把形成促进区域经济协调发展的机制作为未来发展的主要任务之一。全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“要积极推进西部大开发，有效发挥中部地区综合优势，支持中西部地区加快改革发展，振兴东北地区等老工业基地，鼓励东部有条件地区率先基本实现现代化”。十六届三中全会召开后不久，胡锦涛在年底召开的中央经济工作会议上提出了要逐步形成东、中、西部经济互联互动、优势互补、协调发展的新格局的要求。这样一些新思路、新要求，开启了我国在新的历史起点上促进区域协调发展的大幕。

进入新世纪新阶段，中央之所以能够以全局视角，全面统筹东、中、西部发展，一方面是因为改革开放以来我国经济的快速发展，为推动区域协调发积累了较为雄厚的物质基础，使推进全面协调发展可以有更大作为。另一方面随着我国经济国际化、工业化、市场化加快发展，培育新的经济增长极，拓展更加广阔的发展空间，进一步增强经济发展的可持续性，在国际竞争中充分发挥国家整体实力，解决区域发展差距拉大而带来的不平衡不协调的问题更加突出地摆在了我们面前。区域发展差距扩大的趋势如果得不到逐步有效扭转，就会严重制约整个国民经济发展和社会主义现代化进程，全面建设小康社会的奋斗目标、实现社会主义共同富裕的理想就难以实现。因此，全面促进区域协调发展、形成国民经济发展新格局，是实现全面建设小康社会宏伟目标的重大举措，是更好化解我国发展的各种制约因素、确保实现我国经济社会实现科学发展的重要保障。

在科学发展观指导下，推动区域协调发展出现了新局面。加快振兴东北地区等老工业基地是促进区域协调发展的重大举措。十六大后，中央及时把加快东北地区等老工业基地调整、改造和振兴列入重要议程，胡锦涛等中央领导同志先后来到东北考察和调研，着手开展这项工作。2003年10月，中共中央、国务院印发《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，明确提出了实施东北地区等老工业基地振兴战略的指导思想、方针任务和政策措施。《意见》指出，振兴老工业基地，不仅是东北地区等老工业基地自身改革发展的迫切要求，也是实现全国区域经济社会协调发展的重要战略举措，事关改革发展稳定的大局，对全面建设小康社会和实现现代化建设目标有着十分重要的意义。《意见》的出台标志着加快振兴东北地区等老工业基地作为促进区域协调发展的重大战略举措进入具体实施阶段。2004年5月，胡锦涛在吉林考察工作时指出，振兴东北地区老工业基地，必须按照科学发展观的要求，统筹社会经济发展，努力走出一条符合实际的发展新路子。《人民日报》2004年5月17日。

进一步推进西部大开发、谋划中部地区的快速发展，是促进区域协调发展的又一重大举措。2004年3月，国务院印发《关于进一步推进西部大开发的若干意见》，提出要按照完善社会主义市场经济的改革方向，不断探索西部大开发的新路子。《意见》指出，要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，按照“五个统筹”的要求，使经济发展与环境保护、社会进步协调推进，促进西部地区经济社会和人的全面发展。在《意见》出台的同时，同年的《政府工作报告》首次提出了“促进中部地区崛起”的战略构想，指出“要坚持推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区加快发展”。胡锦涛在这年年底的中央经济工作会议上指出，经过多年探索，我们初步形成了各有侧重的区域发展战略。他着重强调了实施这个战略布局三个重要原则：要进一步发挥市场机制在区域发展中的重要作用，培育和规范全国统一市场；要进一步发挥各地区的比较优势，逐步形成以市场为纽带、以当地优势为依托、互利互补的协调发展局面；要加大对欠发达地区和困难地区的扶持力度。参见胡锦涛2004年12月在中央经济工作会议上的讲话。至此，全面涉及我国四大区域协调发展的战略构想初步形成。

二、区域发展总体战略的正式形成和全面实施。

推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区加快发展的一系列战略思想，为我国区域发展总体战略的正式形成作了理论和实践上的准备。2005年10月，十六届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，把促进城乡区域协调发展作为“十一五”期间必须坚持的重要原则，在全面总结以往实践经验的基础上，提出了全面系统的区域发展总体战略：实施西部大开发、东北地区等老工业基地振兴、中部地区崛起、东部地区率先发展。《建议》强调，西部地区要加快改革开放步伐，加强基础设施建设和生态环境保护，加快科技教育发展和人才开发，充分发挥资源优势，大力发展特色产业，增强自我发展能力。东北地区要加快产业结构调整和国有企业改革改组改造，发展现代农业，着力振兴装备制造业，促进资源枯竭型城市经济转型，在改革开放中实现振兴。中部地区要抓好粮食主产区建设，发展有比较优势的能源和制造业，加强基础设施建设，加快建立现代市场体系，在发挥承东启西和产业发展优势中崛起。东部地区要努力提高自主创新能力，加快实现结构优化升级和增长方式转变，提高外向型经济水平，增强国际竞争力和可持续发展能力。《建议》还着重在健全区域协调互动机制、明确不同区域的功能定位、促进城镇化健康发展三个方面提出了落实区域发展战略的实践途径。胡锦涛指出：“实施区域发展总体战略，关键是要根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，进一步明确区域发展的战略布局、功能定位、发展重点、政策导向等重大问题，抓好各项工作部署和政策措施的落实，逐步形成主体功能定位清晰、东中西良性互动、基本公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。”《人民日报》2007年2月17日。2006年10月，十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步强调了加大对欠发达地区和困难地区的扶持，并提出要支持经济发达地区加快产业结构优化升级和产业转移，扶持中西部地区优势产业项目，加快这些地区的资源优势向经济优势转变。《决定》明确了把建立健全资源开发有偿使用制度和补偿机制，对资源衰退和枯竭的困难地区经济转型实行扶持的措施。

回顾90年代以来促进区域发展的具体举措，对这一时期促进区域发展总体战略的特点可以看得更加清楚。1990年12月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》提出，统筹规划、合理分工、优势互补、协调发展的原则，逐步实现生产力的合理布局。1992年，十四大提出应当在国家统一规划指导下，按照因地制宜、合理分工、各展所长、优势互补、共同发展的原则，促进地区经济合理布局和健康发展。当时，中央考虑区域协调发展问题，其着眼点更多是在发展生产力的层面上，强调国家规划对于统筹发展的重要作用。1996年，党中央在制定关于国民经济和社会发展“九五”计划和二○一○年远景目标时提出，促进区域经济协调发展，要按照统筹规划、因地制宜、发挥优势、分工合作、协调发展的原则。第二年，十五大提出要促进地区经济合理布局和协调发展重要思想。当时，中央更加关注按照各地区的实际情况促进协调发展，站在增强国民经济整体发展实力的角度来研究这个问题，但其政策综合性不是很强，对于建立健全体制机制、公共服务均等和城镇化发展的作用强调的不多。在新的历史起点上提出的促进区域发展总体战略，则以健全机制、定位清晰、协调互动、公共服务均等、以城镇化带动区域发展等为主要思路，使促进区域发展总体战略更加注重统筹发展的体制机制创新，更加注重各区域自身的功能定位，更加注重城镇化带动区域协调发展，更加注重实现区域协调发展对于促进经济社会又好又快发展的重要作用，体现了科学发展观要求，是我们党关于促进区域协调发展战略思想的进一步深化和发展。

根据这一区域发展总体战略的部署，中部地区发展明显提速。中部地区位于我国内陆腹地，人口众多，自然、文化和旅游资源丰富，科教基础较好；初步形成便捷通达的水陆空交通网络，具有承东启西、连南通北的区位优势；农业特别是粮食生产有明显优势，拥有比较雄厚的工业基础，产业门类齐全；生态环境条件总体较好，承载能力较高。为贯彻落实中部地区崛起战略构想，2006年4月，中共中央、国务院印发的《关于促进中部地区崛起的若干意见》指出，促进中部地区崛起，是继鼓励东部地区率先发展、实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地战略后，党中央、国务院从我国现代化建设全局出发作出的又一重大决策，是我国新阶段总体发展战略布局的重要组成部分，对于形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局，对于贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，具有重大的现实意义和深远的历史意义。2007年4月，国家促进中部地区崛起工作办公室在正式挂牌，这标志着促进中部地区崛起战略进入了实质性的实施阶段。

与此同时，按照“十一五”规划落实区域发展战略途径的要求，中央加大了区域发展总体战略的政策实施力度。中央财政增加了转移支付资金重点用于中西部地区的基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施的改善，加大了对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区以及粮食主产区、矿产资源开发地区、生态保护任务较重地区的转移支付，加大对人口较少民族的支持。逐步建立健全资源开发有偿使用制度和补偿机制，对资源衰退和枯竭的困难地区经济转型实行扶持措施。制定和实施振兴东北地区等老工业基地战略的具体政策措施，大力加强大型粮食基地建设，老工业基地国有企业改革改组改造取得突破性进展，重大技术装备国产化成效显著，资源型城市经济转型试点进展顺利。同时，抓紧制定和实施促进中部地区崛起政策措施，粮食主产区现代农业建设步伐加快，重要能源原材料工业、装备制造业和综合交通运输体系进一步发展。支持经济发达地区加快产业结构优化升级和产业转移，鼓励东部地区带动和帮助中西部地区发展，扩大发达地区对欠发达地区和民族地区的对口援助，形成以政府为主导、市场为纽带、企业为主体、项目为载体的互惠互利机制。继续发挥经济特区、上海浦东新区作用，推进天津滨海新区等条件较好地区开发开放。

三、区域发展总体战略的进一步完善和深入推进。

党的十七大把“城乡、区域协调互动发展机制”和“主体功能区布局基本形成”纳入实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，强调要进一步增强发展协调性，对推动区域协调发展提出了更高要求。胡锦涛在报告中指出，“要继续实施区域发展总体战略，深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展”。报告还把“实现基本公共服务均等化、加强主体功能区建设、推进城镇化发展”作为深入实施区域发展总体战略的三个重要着力点，并赋予促进区域协调发展以更多的加快转变经济增长方式、调整区域经济结构、引导产业有序转移的政策内涵。胡锦涛指出：“要把实现区域间基本公共服务均等化作为调整区域经济结构的核心，把建立体现区域特色和比较优势的产业体系作为调整区域经济结构的关键，把形成区域经济优势互补、良性互动的机制作为调整区域经济结构的保障”。《十七大以来重要文献选编》（中），第458页。

按照十七大部署，中央决定在巩固区域协调发展成果的同时，进一步推动东中西部和东北老工业基地加快发展，更好地发挥协调区域发展战略在加快转变经济发展方式、实现科学发展的重要作用。2008年9月和12月，国务院分别印发《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》和《关于珠江三角洲地区改革发展规划纲要》的批复，对这两地区加快实现科学发展、和谐发展、率先发展作出了具体的战略部署。2009年9月，国务院印发《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴的若干意见》，总结了五年来振兴工作的实践经验，进一步充实了振兴战略，制定东北地区等老工业基础加快转变经济发展方式、加快贯彻落实科学发展观的新政策。为贯彻落实科学发展观，深入推进区域发展总体战略，大力促进中部地区崛起，2009年底，国家发展和改革委员会制定了《促进中部地区崛起规划》（2009-2015年，重大问题展望到2020年），指出今后五到十年是中部地区加快崛起的关键时期，加快中部地区崛起，有利于发挥中部地区综合优势，克服国际金融危机带来的不利影响；有利于进一步完善促进中部地区崛起的政策体系，加快推进“三个基地、一个枢纽”建设；有利于加快形成区域协调发展新格局。2010年6月，在西部大开发战略实施十年之际，中共中央、国务院印发《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》，全面总结了十年来中央领导西部大开发的主要成就，提出西部大开发在我国区域协调发展总体战略中具有优先地位，在构建社会主义和谐社会中具有基础地位，在可持续发展中具有特殊地位，并对今后西部大开发作了全面部署。胡锦涛在西部大开发工作会议上强调，深入实施西部大开发，是实现我国经济又好又快发展的客观需要，充分发挥西部地区战略资源丰富、市场潜力巨大的优势，有利于开拓国内市场、促进经济结构战略性调整，有利于维护国家生态安全、提高可持续发展能力，为全国发展提供更大空间、创造更好环境、注入更多活力和动力。《十七大以来重要文献选编》（中），第849-850页。

在规划各大区域加快实现科学发展的同时，按照十七的要求，中央在着力实现基本公共服务均等化、加强主体功能区建设、推进城镇化发展方面作了大量的工作，取得了明显成效。

实现基本公共服务均等化是促进区域协调发展、引导生产要素跨区域合理流动的重要保障，其责任在政府、难点在农村。2007年12月，中共中央、国务院印发《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》要求，要切实按照城乡一体化发展的要求，完善各级行政管理机构和职能设置，逐步实现城乡社会统筹管理和基本公共服务均等化。为更好地履行政府提供公共服务的职能，2008年3月，中共中央、国务院印发《关于深化行政管理体制改革的意见》的通知指出：“要更加注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。”同年10月，胡锦涛在十七届三中全会第二次全体会议上对实现城乡基本公共服务均等化的任务又作了具体阐述，提出“要按照城乡基本公共服务均等化明显推进的要求，在经济社会发展和国家财力增强的基础上，不断加大投入力度，切实把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村。”根据中央和国务院的部署，我国加快推进基本公共服务均等化的推进，取得明显成效。“十一五”时期，城乡免费义务教育全面实施，基本医疗保障实现了制度全覆盖，免费基本公共卫生服务项目不断增加，国家基本药物制度开始建立。基本实现县县有文化馆图书馆、乡乡有综合文化站，广播电视覆盖全部行政村和20户以上已通电的自然村，公共博物馆、纪念馆、科技馆等公共文化设施逐步向社会免费开放。社会保障制度不断完善，失业、医疗、养老等基本保险覆盖面不断扩大，城乡最低生活保障制度全面建立。公共就业服务和保障性住房供给能力不断增强。2010年，全国财政预算安排用于教育、文化体育、社会保障和就业、医疗卫生、住房保障等方面的支出约为28万亿元，比2005年增加两倍多。综合判断，我国的基本公共服务制度框架已具雏形。《人民日报》2010年10月8日。

把推进主体功能区建设上升到优化国土开发格局、促进区域协调发展的战略层面，是十七大以来中央促进区域协调发展的重要特点。中央按照统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用、城镇化格局，明确不同区域的功能定位，优化生产力空间布局，规范空间开发秩序，逐步形成合理的空间开发结构的总体思路。采取分类指导的方针，对于限制开发和禁止开发区域的划定，更多地体现国家战略意图，加大推进力度，使其尽快成为全国性或区域性生态功能区和自然文化保护区域；对于重点开发和优化开发区域的建设，更多地发挥市场机制的作用，加强规划和政策引导，积极稳妥加以推进。2010年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》将建设主体功能区提升到国家战略高度。2010年12月，国务院印发了新中国成立以来第一部全国性空间开发规划--《全国主体功能区规划》，提出要“控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土开发格局。”推进区域经济一体化，并形成各具特色的经济区和经济带，是建设主体功能区的重要内容。2008年以来，在全力应对国际金融危机冲击的背景下，中央强调加快发展各地区经济区、经济带在保增长过程中的重要作用，密集出台了《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》、《支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》、《江苏沿海地区发展规划》、《关中--天水经济区发展规划》、《辽宁沿海经济带发展规划》、《横琴总体发展规划》、《中国图们江区域合作开发规划纲要》、《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》、《鄱阳湖生态经济区规划》、《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》、《皖江城市带承接产业转移示范规划》和《青海柴达木循环经济试验区总体规划》等区域发展规划，区域发展总体战略全面推进。

城镇化战略是集城乡建设、区域发展、经济社会协调、综合实力提升、民生改善于一体的重大战略，是缩小落后地区发展差距，促进城乡协调发展的重要途径。国家根据十七大提出的走中国特色城镇化发展道路的要求，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，中央和各地区加大了促进大中小城市和小城镇协调发展政策实施力度。全国各地区以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极，把城镇化作为扩大国内需求和调整经济结构的重要抓手，促进城镇规模结构合理化、城镇布局集群化、城镇土地利用集约化、城镇面貌特色化。针对我国城镇化快速发展的新情况，胡锦涛强调指出：“要把加强中小城市和小城镇发展作为推进城镇化的重点，把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，加强基础设施建设，提高基本公共服务能力，增强吸纳人口、发展产业、聚集资源、活跃市场的功能，提高城镇综合承载能力，壮大县域经济，提升城镇化发展质量和水平，挖掘和释放我国最雄厚的需求潜力。”参见胡锦涛2009年12月在中央经济工作会议上的讲话。到2011年底，我国城镇化率已经超过50%，标志着我国社会结构发生了历史性的变化。虽然与发达国家相比还有不小差距，但按照这一发展速度，到2020年我国的城镇化率将会接近60%，差距会大为缩小。

十六大以来，促进区域发展总体战略的形成和深入推进，使我国各区域发展向着更加协调均衡的方向不断迈进。到2009年，我国中西部经济增长速度已经连续第三年超过东部，前者比后者快了159个百分点。西部地区、中部地区和东部地区的增长分别为1384、1246、1102，我国实施促进区域协调发展总体战略取得明显成效。刘勇：《我国区域经济发展态势分析（2009/2010年）》，《学习与实践》2010年第4期，第24页。然而实现区域协调发展，是一个长期的历史过程和巨大的系统工程，需要持之以恒地不断努力。我国“十二五”规划提出“进一步实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局”。随着“十二五”规划的深入贯彻落实，区域协调发展总体战略一定会更加深入推进，区域协调发展的水平一定会不断提高，从而为实现全面建设小康社会的奋斗目标提供坚实的基础。