宪法三十年专题报道：修宪时刻

1980年9月10日，五届全国人大三次会议闭幕。

这次会议上，北京代表团170多名代表就新中国成立以来投资最大的宝钢工程建设问题向冶金工业部提出质询，成为“共和国第一质询案”，但这次会议值得历史记住的不止于此。

被视为中国政治晴雨表的《人民日报》在大会闭幕9月12日发表社论：“长期以来，我们党和政府的领导权力过于集中……必然损害党和政府的民主生活……这种现象，使我们吃了很多苦头，‘文化大革命’期间更为此付出了沉重的代价。” 

该社论称：“为了……加强集体领导，废止实际上存在的干部领导职务终身制”，“我们改革了党的领导制度，改革了政府的领导制度，还要改革人民代表大会的制度。”

细心的人们发现，“改革人民代表大会的制度”不仅仅是质询权的落实。一天前，大会还通过了关于修改宪法和成立宪法修改委员会决议草案。

但当时（1978年）《宪法》颁行不过两年半的时间而已。一场更大的改革正在酝酿之中。

在此之前，十一届三中全会提出“宪法规定的公民权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯。”最脍炙人口的莫过于邓小平所讲的“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究……要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。”

彼时，60个条文的1978年《宪法》依旧宣称把“坚持无产阶级专政下的继续革命”规定为“全国人民在新时期的总任务”。这部仍未走出“文化大革命”阴影的《宪法》在这种尊重人性、保障人民民主的大潮下，已然跟不上形势了。

《选举法》先行

在部分人大代表提出质询以行使代表权利之时，亦有人大代表呼吁落实早先已经颁行的《选举法》。同样是在五届全国人大三次会议期间，《人民日报》首次刊登了部分全国人大代表的发言摘要，表达了对基层人大选举要发挥积极作用的态度。

上海代表、著名经济学家于光远说：“各省、市、县解决了自己能够解决的问题，全国人民代表大会和常务委员会就可以更集中讨论全国性的问题。特别是在城市中居住集中，文化程度高，全市居民共同关心的问题很多，市政问题的解决更要通过人民代表大会来解决。因此城市人民代表大会更要走在前面，取得成功的经验。”

发言刊登之时，各省市正在或即将开展基层人民代表选举。一年前的7月1日，五届人大二次会议通过了新的《选举法》，最显著的变化是，直接选举范围扩大到县一级，即“不设区的市、市辖区、县、自治县，人民公社、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选出。”

人大代表们的呼吁，一时间对于盼望参与政治的高校学生而言，鼓舞极大。全国多所高校开始了“大学生竞选运动”，北京首位学生竞选者李盛平声称，他们的目标是“响应全国人大代表号召，让人民代表大会成为真正的权力机关。”

1980年11月1日，北京师范学院（现首都师范大学前身）历史系的刘源在学校率先贴出了《竞选声明》，成为师范学院此次竞选活动首个候选者。

在多次民主讨论会、答辩会上，刘源称“今天，回顾以往的苦难，我绝不允许让别人，让我们的子孙后代再经历这样的痛苦！”“我必须站起来为人民说话。为了避免灾难重演，就必须铲除产生封建法西斯的土壤，实现民主，不管有多难，路有多长，我们必须从现在起就去争取民主。”

几个月前，他的父亲刘少奇刚被平反。而在最后投票的时候，刘源以微弱劣势不敌教师候选人化学系副主任施浴谷，竞争之激烈显现出来。

不只是在大学生中，这次选举也受到了全国上下的高度重视。时任民政部部长程子华的另一个身份是全国县级直接选举工作办公室主任，这位战争时期带领大军纵横驰骋的将军此时在做的是，带队到基层指导选举活动。

对于选举的意义，复出回到北京即主持起草《选举法》的彭真说得非常透彻。在五届全国人大二次会议上作《选举法》草案的说明时，彭真讲，“保障人民自由行使选举权利和罢免权利，是人民当家做主、管理国家的重要保证，也是实行民主集中制的重要基础。”

而在1979年12月27日全国选举试点工作会议上谈到差额选举时，彭真认为，“候选人多于应选人的不等额选举是搞好选举的关键之一。”

他甚至讲起了小故事，“1954年全国人大选举国家主席时，大会主席团提名毛泽东同志为主席候选人。选举时，大会执行主席是刘少奇同志，在投票前，他还征求大会有没有代表提别人为主席候选人的。”

在《1981年关于全国县级直接选举工作的总结报告》中，程子华说，“全国县级直接选举工作，经过1979年下半年和1980年上半年两次试点，于1980年下半年全面铺开，到今年8月，在全国2756个县级单位（其中县、旗2051个，自治县、旗76个，不设区的市121个，市辖区等508个）中，已有2368个单位完成了选举工作。”

“这届县级直接选举工作”在他看来，“是在党的十一届三中全会提出加强社会主义民主和社会主义法制、拨乱反正的有利形势下进行的。县级直接选举工作是关系广大人民行使当家做主民主权利和加强地方政权建设的大事。”

华东政法大学宪法学教授刘松山在接受《中国新闻周刊》采访时认为，人民代表大会制度是我国宪法确定的根本政治制度，选举制度则是人民代表大会制度的基础，彭真对于《选举法》的重视，实际上为1982年宪法的起草做了准备。

“两院制”动议始末

1980年9月15日，宪法修改委员会第一次全体会议召开，修宪工作随之启动。主任委员叶剑英称，“这（修宪）是我们国家政治生活中的一件大事。它标志着我国社会主义民主和社会主义法制正在大踏步地向前发展。”

9月17日晚，宪法修改委员会秘书处（以下简称“秘书处”）在人民大会堂小天津厅举行成立会。

时任秘书处成员许崇德回忆，“秘书长胡乔木主持会议，出席人员聆听了胡乔木的长篇讲话。讲话主旨是关于他思考已久的改革全国人民代表大会的组织体制，实行‘两院制’的设想。他认为，目前全国人大有3000名代表，召集不易。会议举行的时候，由于人数太多，很难讨论深入，从而通过决议不免有走过场之嫌。”

胡乔木提出的办法是，为了使人民代表大会摆脱给人以“橡皮图章”的印象，他主张全国人大应缩减代表人数，比如说，减至1000人，然后再分为两个院，每院各500人，分头议事。人少了就便于认真讨论问题，也可以展开辩论，这样，可以使全国人大成为真正的人民行使权力的机关。

胡乔木的论述很深入，许崇德回忆，“会议对秘书长的讲话稍作讨论之后即宣布散会，这时已经是第二天的凌晨一点钟了。”

“两院制”的动议在秘书处获得很大反响。秘书处的第二次、第三次会议对这个问题进行了持续的讨论。许崇德说，“多数同志认为，实行两院制，每院的人数较少，便于深入讨论并解决问题；能使代表更好地代表人民；使通过的法律和对重大问题的决议更严密，实行监督更有效，能够起到制约与平衡的作用，有利于政局稳定。”

但对“两院制”也不乏反对意见。“有人认为，外国的两院制有其产生的历史条件、自制条件和民族条件。我们国家好多人对现在实行的一院制并没有多大意见，因此，对一院制仍应作为一种方案加以研究。”

许崇德说，对于两院的权力也存有不同意见，有的主张应有区别，有的认为应该相当。存疑的问题则更多，比如，两院的代表如何分别产生，常委会设一个还是两个，都需要认真研究。

到9月底，关于两院制的一些设想被设计出来。比如名称，有人设想全国人民代表大会由地方院和社会院组成。也有人主张叫地区院与产业院或者经济院，人数则各由600人组成。

两院的组成和选举方式有了具体方案。地方院包括：50多个少数民族在地方院中，每一个民族至少应有代表1人，其余代表由省、直辖市、自治区人民代表大会间接选举产生。社会院的产生办法则是，由各行业、各界成立全国性的团体，主持召开各行业的代表大会，选举产生代表。

这个话题的讨论拓展到宪法修改委员会秘书处组织的专家修宪座谈会上。

在1981年1月3日举行的第一次外地专家修宪座谈会上，宁夏大学副校长、宪法学家吴家麟做了长篇发言。

谈到两院制，吴家麟认为，“列宁说过，代表机构应该是工作机关。这一条我们忘得一干二净。我们的代表很多是安排性质的。安排问题应该另想办法，现在政协已经安排了一批，可以考虑设元老院。在代表的组成上，可以考虑按照地区和行业分别产生，但不一定要分成两院。”

中国政治学会专门组织的座谈会上，北京大学法律系教授龚祥瑞甚至提出全国人民代表大会实行三院制或者四院制，第一院代表地区，第二院代表各社会团体，第三院代表少数民族，第四院代表党派。四个院联合成统一的全国人大，统一的人大常委会。

这次会议上也有人提出来，全国人大代表以500至600人为宜，代表一经选出，就应脱产，成为职业活动家。还有人建议，全国人大每年举行两次会议，每次会议时间不得少于1个月。有人还主张全国人大常委会的委员应该大部分脱产。

讨论归讨论，对两院制从期限、组织结构、法律地位、权责等诸多问题上都有具体方案，但这些方案始终存在的问题是，按照吴家麟的说法，“实行两院制的理由并不充分”。

关于是否采用两院制的讨论最终被汇报到邓小平那里。据时任秘书处副秘书长的王汉斌回忆，“小平同志认为，还是不要搞两院制，如果两家意见不一致，协调起来非常麻烦，运作困难。他还说，我们还是搞一院制，就是人民代表大会一院制，全国人大是最高权力机关，这样国家机构的运作就比较顺当。”

此外，针对当时把中国人民政治协商会议作为全国人大两院中的上院的主张，1980年9月27日，邓小平在为全国政协章程修改委员会第一次会议准备的一个文件中批示：“不要把政协搞成一个权力机构。政协可以讨论，提出批评和建议，但无权对政府进行质询和监督，它不同于人大，此点请注意。”

在当年的11月12日，邓小平又在乌兰夫、刘澜涛的信上批示：“原来讲的长期共存、互相监督，是指共产党和民主党派的关系而言，对政府实施监督权，有其固定含义，政协不应拥有这种权限，以不写为好。”

作为一种宪法制度设计，“两院制”的动议至此终止。许崇德说，“后来的工作进程表明，两院制的方案最终没有被采纳。从条文的开始草拟，一直到宪法草案完成，都是按照一院制的思路进行的。”

违宪必须追究 

华东政法大学教授刘松山认为，实际上当时形成了一个良好的风气，宪法起草过程中碰到的各类问题都做了深入的讨论，无论是党内还是社会，都能够畅所欲言。

刘松山甚至认为，我们今天碰到的很多问题，比如两院制、宪法监督等，实际上在30年前都讨论过了，所不同的是，那时候的有些讨论可能比现在还深入。

这一切，又与当时的时代背景紧密相连。

1981年6月，中共十一届六中全国通过“关于建国以来若干历史问题的决议”，彭真完成“两案”（四人帮和林彪集团）审判的领导工作，6月27日六中全会决定，由彭真主持宪法起草工作。

对于宪法起草，彭真之子傅洋告诉《中国新闻周刊》，“老人家的工作方法是，搞调查研究，听各方意见，把问题弄清楚之后就抓住了主要矛盾。”

长期在彭真身边工作的顾昂然回忆，“彭真同志听取胡绳、王汉斌关于前一段时间修宪情况和问题的汇报，找一些同志了解情况，调查研究。彭真同志让我们把问题列出来，每个问题都有什么各种意见，找不同意见的人一起讨论。他说，把不同意见搞清，问题就清楚了。”

对于具体问题的重视，从会议数量可窥一斑。在起草这部宪法过程中，中央政治局和书记处专门召开了八次会议讨论。宪法修改委员会开了五次全体会议，按照王汉斌的回忆，“这其中有三次都是逐章逐节逐条讨论修改”。

许崇德的记载提供了具体的时间。1982年2月27日开始的宪法修改委员会第二次会议一直开到3月16日，前后会期共18天。这次会议首次系统的讨论完整的《宪法修改草案》（讨论稿），委员们逐条讨论，留下了当时修宪者对国家发展的忠实思考。

2月27日，胡乔木在宪法修改委员会第二次全体会议上作了长篇讲话。胡乔木说，我国人民代表大会的制度，已经有了28年的历史，在我国民主化事业上起了巨大的作用，但也有矛盾需要解决。

胡乔木说，“现在考虑在全国人民代表大会传统的、现有的基础上，使得人民代表大会所产生的常务委员会能够做更多一些工作，来弥补人民代表大会人民代表人数多、开会时间短、不可能有充分的时间来考虑立法以及其他许多问题的困难”。

比如“人大常委会享有仅次于人大的很广泛的权力。因为人大常委会可以比较经常的开会。这样，它就起了一个国会的作用，跟一个经常工作的国会差不多的作用”。 

这个讨论稿在提案和质询这两个问题上做一些新的规定，比如人大代表和人大常委会都有权提出立法性的议案，议案的提出应该按照法律规定的程序，这个议案应该是立法性的议案。关于质询，则规定，全国人大代表有权质询，质询要依照法律规定的程序，受质询的机关必须负责答复。

讨论稿还设想，全国人大代表非经全国人民代表大会主席团许可，在全国人大闭会期间，非经全国人大常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。 

傅洋认为，“无论是修宪的广泛讨论还是这些制度上的改进，实际上都是朝着有利于发展社会主义民主的方向上努力。”他认为彭真主持的1982宪法实际上开启的就是发展社会主义民主的政改之路。

1982年5月至8月，《宪法修改草案》交付全民讨论。中央和国务院各部门、人民解放军、各民主党派和各人民团体共91个单位报送材料，29个省、自治区、直辖市报了两次材料。宪法修改委员会秘书处把各方面的修改意见编成《全民讨论宪法修改草案意见汇集》五集，秘书处根据全民讨论中提出的意见，经过认真研究，对草案进行了修改。

即便到了五届全国人大五次会议分团审议宪法修改草案时，仍然如此。

王汉斌回忆，“我印象最深的是,总政治部副主任刘志坚代表提出,光讲宪法必须遵守还不行,还得写上‘对一切违反宪法的行为,必须予以追究’。我们研究认为,写上这一条好是好,就怕做不到。怎么办?经请示彭真同志,他说：还是应当写上。彭真同志是非常注意听取意见的,不管谁提的意见,什么意见，他都认真考虑。”

1982年12月4日，五届全国人大五次会议就宪法修改草案进行投票表决。当天下午5点45分，大会执行主席习仲勋宣布：根据总监票人的报告，有效票3040张，其中赞成票3037张，反对票没有，弃权票3张。现在宣布中华人民共和国宪法已经由本次会议通过。

语音刚落，全场掌声雷动。通过后的宪法第五条中增加规定：“一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”