人大议事程序的规范化建设

人大议事程序的规范化建设

人物小传：原全国人大常委会副委员长、党组副书记王汉斌，男，（1925.8─ ），福建省惠安人。西南联合大学历史系毕业。1941年2月在缅甸仰光华侨中学学习时加入中国共产党并参加工作，曾任中共仰光区委委员，缅甸华侨战时工作队队员。

题解：1982年12月，五届全国人大五次会议在通过现行宪法时，还通过了全国人大组织法。此后，总结党的十一届三中全会以来人大工作的实践经验，适应政治体制改革和社会主义民主政治建设的需要，又制定了全国人大和全国人大常委会两个议事规则，对人大议事程序作出了一系列规定。人大组织法和两个议事规则的制定，进一步健全了人大工作程序和制度，有利于代表和委员更好地依照民主的、法定的程序行使职权，提高议事作用。

一、关于全国人大会议的议事程序

（一）规范全国人大会议举行的时间和准备工作

问：汉斌同志，您主持起草了全国人大组织法和全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则。请您谈谈党的十一届三中全会后，人大工作在制度化、法律化建设上取得哪些进展？

王汉斌：这方面可以谈的内容很多，我主要谈一下人大议事程序的规范化建设方面所取得的进展。

人大是集体行使职权，集体决定问题。它的基本活动是举行会议，通过会议行使职权。每年举行一次的全国人民代表大会会议和每两个月举行一次的全国人大常委会会议，是最高国家权力机关行使职权的主要形式。不举行这两个会议，它就不能行使宪法赋予的职权。人们还记得，“文化大革命”中并没有公开宣布取消全国人大及其常委会，但长期不举行会议，实际上等于取消了，仅仅保留了一个名义。

宪法和全国人大组织法规定全国人大会议每年举行一次，没有规定会议举行的时间。所以什么时候举行会议就无约束力。从1954年到1964年，全国人大开会在1月、2月、3月、4月、6月、7月、9月、11月、12月的都有。开会日期不固定，就使全国人大难以主动开展活动，而且可能使人大会议必须审查批准的事项变得作用不大，甚至使宪法规定的这方面的职权形同虚设。如二届全国人大四次会议是在1963年11月17日召开的，12月3日闭幕，在这次会议上才审查批准当年的计划和预算，显然失去了实际意义。

起草1982年宪法时，对是否固定全国人大开会的日期就成为讨论的一个重要问题。许多人认为，全国人大的开会日期应固定下来，做到制度化，以便于及时审查批准预算和国民经济计划。在宪法修改委员会第二次全体会议上，荣毅仁委员说：人大开会没有固定日期，看起来主动，实际上很被动。往往通过年度国民经济计划、财政预算已经到了年终，工作不好办，对发展民主、加强法制都不利。耿飚委员说：有的外国议会每年9月到次年3月开会，到五六月份就都休假去了。休会期间搞秘书工作的做下次会议的准备。我们仍然是手工业的工作方式，想什么时候开就什么时候开。还是有些计划性好。有了固定开会日期，人大常委会委员也好安排工作和视察参观。康克清委员说：我也同意人大开会定个时间，最好是每年11月到次年1月之间。当时宪法修改委员会秘书处认真考虑了大家意见，在宪法修改草稿初稿中曾写了“在每年第一季度召集”。但也有人认为，固定会期有时难以做到，以不规定为好。彭真同志在向中央写的《关于宪法修改的几个问题的报告》中说：“不少人要求具体规定全国人代会开会的会期，原来准备定为每年第四季度或第一季度。后来考虑在宪法中规定了就要确保实行，关键是国务院能不能按期提出国民经济计划、预算和预算执行情况。事实上建国以来计划和预算很少是在第一季度或前一年第四季度提出的，写了不执行就违宪，因此草案只写了每年开会一次，未规定会期。是否具体规定会期，请中央决定。”中央讨论后确定在宪法中暂不规定人大开会的日期。

新宪法实施后，全国人大每年举行会议的时间逐步提前。从1985年到1988年都是在当年的三月份开始举行的。这样，1989年制定的全国人大议事规则，根据代表的意见和这几年的实际情况，规定全国人民代表大会会议于每年第一季度举行。我在七届全国人大二次会议上关于全国人大议事规则草案的说明中指出：“从批准国家的年度计划和预算考虑，较为合适的开会时间应为财政年度开始前的12月份，但目前实际工作安排上还有困难，建议今后在实践中争取逐步提前。”这个议事规则实施以来，每年的全国人大会议都是按规定在第一季度举行的，并且逐步提前，多次安排在3月5日举行，有的还安排在3月1日举行。这表明，全国人大每年举行会议的时间已经做到制度化。所须努力的是，争取继续提前，最好在每年的二月甚至一月举行会议。近些年来，许多地方人大都能做到在一月或二月举行会议。这是一个可喜的现象。

问：全国人大会议举行前都有哪些准备工作，对这些工作作了哪些改进？

王汉斌：全国人大议事规则规定，全国人民代表大会会议由全国人大常委会召集；并规定，全国人大常委会在全国人民代表大会举行前，进行下列准备工作：1.提出会议议程草案；2.提出主席团和秘书长名单草案；3.决定列席人员名单；4.会议的其他准备事项。

全国人大会议日程草案如何提出，过去没有规定。从六届开始，由委员长、副委员长和秘书长组成委员长会议，拟订大会议程草案，经常委会会议审议通过后提请大会预备会议通过。一般说，审议政府工作报告，审查批准计划、预算，审议全国人大常委会工作报告和最高人民法院、最高人民检察院工作报告，是每次全国人大会议都有的议程；在每届人大第一次大会上，选举和决定新一届国家机构领导人员为会议最引人注目的议程。还根据需要在一些代表大会上安排了审议法律草案的议程以及其他议程。全国人大会议主席团和秘书长名单，是按照惯例与有关方面酝酿协商，作一些必要的调整，由委员长会议从全国人大代表中提出的，经全国人大常委会审议通过后，决定提请全国人大会议预备会议选举。这个名单草案，包括各地方、各方面的代表人士。除每届全国人大第一次会议外，国务院组成人员中的全国人大代表不担任主席团成员。

问：全国人大组织法对代表资格审查作了些什么改进和规定？

王汉斌：1982年修改全国人大组织法时，我们研究认为，按照1954年制定的全国人大组织法，每届大会第一次会议开会后，才由代表选出代表资格审查委员会，由代表资格审查委员会提出报告，确认代表资格或者宣布个别代表的当选无效。这就是说，代表资格还没确认就来行使选举代表资格审查委员会的权力，这显然是有问题的。1982年制定的全国人大组织法，改为由主持选举代表的全国人大常委会设立代表资格审查委员会，在全国人大开会前进行审查，并在每届全国人大第一次会议前公布代表名单。这样，在全国人大会议前就完成了代表资格审查工作，工作上比较顺当。

这里还要说明，代表资格审查到底审查什么？应当说，对代表资格的审查，是审查选举、补选代表的程序是否符合法律规定，如代表是否获得法定当选票数，是否采取了差额选举，是否达到了法定的差额比例，选民或代表依法联名提出的代表候选人是否列入了候选人名单进行酝酿等，而不是对代表个人进行政治审查或其他审查。1988年3月，代表资格审查委员会对各省、自治区、直辖市和人民解放军选出的2975名全国人大代表的资格进行了审查，认为其中2970名代表的资格有效；有5名代表得票数不足法定票数，当选无效。代表资格审查委员会主任委员廖汉生向全国人大常委会会议作了关于七届全国人大代表资格审查报告的说明，常委会会议通过了这个报告。这5名代表之所以得票数不足法定票数，是因为该选举单位把选举法第三十八条第四款适用于直接选举的规定错误地适用于间接选举，认为得票不少于选票的三分之一即可当选。设立代表资格审查委员会，对代表资格进行审查，是学习苏联的办法，西方国家没有这种做法。1982年修改宪法和全国人大组织法时，有些同志提出从法理上和实践上看都没有必要设立代表资格审查委员会。这个意见未被采纳。

问：全国人大组织法还规定，在全国人大会议举行前，代表按照选举单位组成代表团。请谈谈这是怎么考虑的？

王汉斌：这是由于全国人大代表人数较多，审议各项议案由代表团或代表小组进行，代表团的地位很重要。所以，在制定全国人大组织法时，规定代表团在全国人民代表大会的地位和作用：在全国人大正式会议举行前，讨论全国人大常委会提出的有关会议的准备事项；在会议期间，对大会各项议案进行审议，并可以由代表团团长或者由代表团推派代表，在主席团会议或者大会全体会议上，就审议的意见发表意见；对主席团提出的由选举产生的国家机构的领导人等候选人人选进行酝酿讨论，提出意见；并可以代表团为单位向大会提出议案、罢免案和质询案。

问：对大会列席人员有些什么改进和规定？

王汉斌：全国人大组织法规定，全国人民代表大会举行会议时，国务院的组成人员，中央军事委员会的组成人员，最高人民法院院长、最高人民检察院检察长，列席会议；其他有关机关、团体的负责人，经主席团决定，可以列席会议。同时按照惯例，全国政协委员都列席会议。当时，由于受“文革”的影响，部队列席的人员比较多。包括部长、副部长、顾问，甚至已经退下来的部长、副部长都列席，最多时达到56人。我请示尚昆同志，建议减少部队列席人员。尚昆同志说可以，他让我给他报一个名单。我给他的名单大体保留了军队三大总部、各大兵种的负责人，以及北京军区司令员或政委，其他原来列席的同志都改为旁听，照发文件。有的同志实际上不来列席，他就是要文件嘛。尚昆同志批准了这个名单，他还勾去了一些。到委员长会议研究时，彭冲同志又减了一些。从此开始，部队列席人员最少时就只有6人了。还有，全国人大组织法规定由大会主席团决定列席人员，这就不能在开会前通知列席人员。因此，1989年制定的全国人大议事规则改为由全国人大常委会决定列席人员名单。

（二）关于专门委员会产生时间问题

问：研究每届全国人大第一次会议日程时，都遇到一个问题，就是专门委员会是在会议开始时产生还是在会议后期才产生？看法和做法并不一致。您对此怎么看？

王汉斌：专门委员会是全国人大常设的工作机构，在大会期间主要管两件事：一是管议案，二是管质询案。法律委员会还负责统一审议列入大会议程的法律草案，向主席团提出审议结果的报告和草案修改稿；财经委员会负责审查关于计划、预算及执行情况的报告，向主席团提出审查结果的报告。因此，大会开始时就应根据工作需要，产生专门委员会。

从一届全国人大起，每届第一次会议都是先选举提案审查委员会和预算审查委员会，负责对代表提案和预算进行审查，提出审查结果的报告。从第六届全国人大一次会议起，不再设立提案审查委员会和预算审查委员会，而由新成立的各专门委员会负责审查代表提出的议案和预算。所以，六届全国人大一次会议于1983年6月6日开幕，6月7日会议即通过了六个专门委员会组成人员名单。七届全国人大一次会议时，彭冲同志在主席团会议上就七届全国人大设立专门委员会和人选问题所作的说明中指出：“由于各专门委员会系大会的常设机构，大会期间要进行工作（如审查预算、计划，审议法律等），需要在大会开始时设立”。大家同意这个意见，在会议开幕的第三天，即在全体会议上表决通过了七个专门委员会的组成人员名单。

在研究八届全国人大一次会议上何时产生专门委员会时，常委会主要领导提出大会一开始就成立专门委员会不妥，要改，理由是全国人大常委会还没成立，怎么就成立专门委员会了。我解释说，专门委员会是人民代表大会的工作机构，大会闭会期间受常委会领导。代表大会开始时成立专门委员会，是因为大会期间专门委员会有工作，比如审查预算、审议法律案、审议代表提出的议案等。根据这个需要应先成立专门委员会，不要在常委会成立后再成立。

接着，彭冲同志主持研究这个问题。时任副秘书长的曹志同志还是坚持常委会主要领导的意见，说会议先选举产生专门委员会不行，非改不可。有的专门委员会主任委员、副主任委员在选举常委会委员时落选，还当主任委员或副主任委员不合适。我重申了为什么要在大会开始时设立专门委员会的理由，并说：按照法律规定，专门委员会的组成人员是从代表中产生的，不一定必需是常委会委员。事实上有的专门委员会主任委员、副主任委员没有当选常委会委员，也仍然继续担任专门委员会主任委员或副主任委员，并未影响工作。彭冲同志也说，从法律规定和实际需要看，还是先产生专门委员会组成人员好。参加会议的其他同志也都认为，还是按照六届和七届的办法，在代表大会开始时产生专门委员会好。曹志同志提出要把讨论的意见向党组写个报告，由党组决定。结果在八届全国人大一次会议上，先通过了法律委员会和财经委员会组成人员名单，因为这两个委员会在会上要审议法律草案和预算。其他六个专门委员会组成人员名单是在会议后期才通过的。

九届全国人大一次会议之前，对专门委员会产生的时间问题又进行了研究。曹志传达领导同志意见，坚持不先产生专门委员会。他还请来一位副委员长支持他的意见。这位副委员长提出，可以考虑先设立临时的机构来代替专门委员会的工作，或者由上届的专门委员会来审议预算和法案。我说，这件事已争论多年了，本来我不想说话了，但涉及依法办事的问题，还是要说几句。宪法和全国人大组织法对设立专门委员会都有规定，怎么能成立法律规定以外的机构来代替专门委员会的工作呢？上届专门委员会的成员到本届，有的连代表都不是，怎么能行使本届专门委员会的职权呢？这是涉及依法办事的问题。主持会议的田纪云同志说，既然法律有规定，恐怕还是按法律办好。结果还是在大会开始时先产生财经委员会，负责审查预算、计划。由于这次大会没有法律案，未先产生法律委员会。除财经委员会外，其他八个专门委员会都是在会议后期才产生的。我认为这么做，还是有问题，在大会期间，代表团或代表依法联名提出的议案，谁来审议呢？

（三）把代表提案分为议案和建议

问：过去代表在代表大会上提出的提案统称为议案，1982年制定的全国人大组织法把代表提案分为议案与建议、批评和意见。这是怎么考虑的？

王汉斌：1954年全国人大组织法规定代表可以向大会提出议案，没有规定提出议案的程序。实际做法是代表一人提议，三人附议就可以提出议案。全国人民代表大会举行会议时成立提案审查委员会，对代表提案进行审查，提出处理意见，提请大会审议通过。五届全国人大期间，每次大会代表提案都在两千件左右。二次会议有1890件，三次会议有2300件，四次会议有2318件，五次会议有2102件。这些提案主要是对各方面工作提出的建议、批评和意见，涉及的问题很多并不属于全国人大的职权范围，大会不好通过实质性的决议，只能转交有关方面处理。1982年修改全国人大组织法时，研究决定一个代表团或者三十名以上的代表，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入大会议程的意见，再决定是否列入大会议程。同时规定，全国人民代表大会代表向全国人大和全国人大常委会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由全国人大常委会办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复。这种建议、批评和意见不再叫“提案”，以便同代表提出的议案加以区别。实际上，第一类的议案中也有很多是属于对各方面工作提出的建议、批评和意见，涉及的问题不属于全国人大职权的范围，只好转为建议、批评和意见处理。

1984年5月29日，我在六届全国人大二次会议主席团会上作了关于代表提出的议案的处理意见的报告。其中提出：这次会议收到代表团提出的议案30件，30名以上代表联合提出的议案84件，共114件。其中，属于政法方面的34件，属于财政经济方面的49件，属于教育、科学、文化、卫生方面的31件。这些议案，对我国社会主义法制建设、政权建设、经济建设、教育科学文化卫生等方面提出了很重要的意见。经大会秘书处同各专门委员会商议，建议将44件议案交有关的专门委员会审议，提出是否列入全国人大或常委会议程的意见，由全国人大常委会审议决定。另有70件属于对各方面工作提出的批评、建议和意见，拟按全国人大组织法的规定，由全国人大常委会办公厅交有关部门研究处理，并负责答复。主席团会议通过了这个报告。此后，历次大会对议案的处理都沿袭了这个办法。把议案与批评、建议和意见（简称“建议”）区分开，是议事程序的一项重要改进。

全国人大各专门委员会对代表提出的议案很重视。他们认真调查研究，同有关部门商议，提出了处理意见，并向全国人大常委会提出了审议结果的报告。常委会会议经过审议，同意了他们的报告。1985年1月21日，我在六届全国人大常委会第九次会议上，作了关于第六届全国人大第二次会议主席团交付法律委员会审议的代表提出的议案审议结果的报告。报告对主席团交付的21件议案的处理意见一一作了报告。常委会会议通过了这个报告。

（四）把质问分为质询和询问

问：1954年宪法和全国人大组织法规定，全国人大代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问，1982年制定的全国人大组织法将质问分为质询和询问，并规定了不同的程序。请问这是如何考虑决定的？

王汉斌：1982年修改全国人大组织法时将质问分为两种：一种是询问，即在全国人民代表大会会议审议议案的时候，代表可以向有关国家机关提出询问，由有关机关派人在代表小组或者在代表团会议上进行说明。这个程序不那么严格。再一种就是质询，规定了比较严格的程序：在全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表，可以书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案，由主席团决定交受质询机关书面答复，或者由受质询机关的领导人在主席团会议上或者有关的专门委员会会议上或者有关的代表团会议上口头答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表团团长或者提质询案的代表可以列席会议，发表意见。质询是人大监督的一种重要形式。质询案，一般是对国务院及其各部门决定的方针政策或者重大措施有意见，或者对认为有失职行为的领导人员提出质询，要求答复的。如果多数代表对质询的答复不满意，还可以提出要求进一步采取措施的意见。这是一种比较严重的事情，因而规定了比较严格的程序，与代表提出议案的程序大体相同。这里需要说明的是，“由主席团决定交受质询的机关”是一个程序规定，主席团在处理质询案时，必须交受质询的机关答复，而不能不做处理。我记得六届全国人大会议期间，代表曾提出过两个质询案。其中一个是质询文化部，为什么外国人可以在故宫拍电影、电视，中国人却不准？文化部领导人在有关会议上对代表作了说明。1992年制定的代表法进一步规定，全国人大代表在代表大会上可以依法联名提出对最高人民法院和最高人民检察院的质询案。

（五）关于发言和表决

问：全国人大议事规则和全国人大常委会议事规则对代表或委员在人代会和人大常委会会议上的发言作了哪些规定？

王汉斌：制定两个议事规则的时候，首先要考虑人代会上要不要规定大会发言？当时，有的代表提出要有大会发言。我们研究大会发言怎么办？据了解，“文革”前人大会议审议除了小组讨论，还有大会发言，而且这些大会发言还很多。但多是各地、各部门领导汇报工作，而不是围绕会议议题发表意见。有人说，大会发言是“疲劳轰炸”，代表们不爱听；印成文件或整版登在报纸上，也基本没人看。我问过办公厅秘书局局长马伊同志，大会发言效果怎样？他说，很多代表都到休息厅喝茶、吃点心去了。所以，我们研究大会发言就应围绕大会议题发表意见。征求意见时，代表们表示，如果这样就不想在大会上发言。

问：在常委会联组会议和全体会议上的发言，是不是需要限制时间？

王汉斌：当时有的常委会委员在全体会议或联组会上的发言时间很长，一讲就是一个多小时，影响到别人发言。所以在制定议事规则时，不少委员说，为了使大家都能有机会发言，提高会议效率，建议对发言时间作出限制。因此常委会议事规则规定：“常务委员会组成人员和列席会议的人员在全体会议上的发言，不超过十分钟；在联组会议上，第一次发言不超过十五分钟，第二次对同一问题的发言不超过十分钟。事先提出要求，经会议主持人同意的，可以延长发言时间。”为了使委员们在分组会议上能够充分发表意见，对分组会议上的发言，没有限定时间。

问：全国人大会议和全国人大常委会会议表决议案使用电子表决器，是怎样考虑的？

王汉斌：过去通过议案，常常是采取举手表决的方式，有些人有顾虑，虽然不同意也不举手反对。为了充分发扬民主，便于代表、委员按照自己的意愿投票，从六届全国人大起，在常委会会场安装了电子表决器。它是成都科学院计算所安装的。我当时担任常委会秘书长，安装时就要求他们不能查出谁投了什么票；安装后又作了专门检查，问他们能不能查出谁投了什么票？他们肯定地说查不出来。我请各位副委员长来参观，大家看了都很赞成。使用电子表决器有利于保护投票人的民主权利，便于代表、委员按照自己的意愿来投票。同时，也提高了工作效率。过去选举时人工计票，一个人一个人地统计，一张票一张票地统计，费事费时，有时要等两三个小时才能出结果。

（六）关于会议简报和新闻报道

问：全国人大议事规则规定，全国人民代表大会会议期间，代表在各种会议上的发言，整理简报印发会议，并可根据本人要求，将发言记录或者摘要印发会议。这是怎样考虑的？

王汉斌：大会简报是印发给全体代表的，由各代表团编写。有的代表对简报提出了批评，说简报刊登的内容多是表态性的发言，没有很好地将他们提出的意见特别是比较尖锐的批评意见如实地登出来。我召集简报组和各代表团负责简报的负责人开会说：“我和丕显同志商量了，有些批评意见，哪怕是尖锐的批评意见还是要反映，不要认为讲得尖锐就删掉了。人代会就是要充分发扬民主，让代表畅所欲言，他的发言要求登简报，不能不登。”

从六届全国人大一次会议以来，每次全国人民代表大会会议，大约出简报300期左右，每期1800字左右。简报数量多，代表看不过来，领导同志更是没时间看。彭真同志说，简报太多看不过来。他让办公厅工作人员给他整理了一份手写的材料。我参照党的十二大会议的做法，在全国人大会议上也出快报。快报反映简报上代表的重要意见，以及由简报组派联络员到各代表团了解的代表的重要意见。简报发给代表，快报送有关领导同志。记得班禅副委员长在一次会议上有个长篇发言，是批评西藏的工作太“左”。分管简报工作的一位副秘书长认为他是“打横炮”，只登了快报，不登简报。班禅很生气，在委员长会议上把简报组批了一个多小时。后来我提出，把班禅的发言全文印成白头文件和简报一块儿发，才平息了这场“风波”。

问：全国人民代表大会举行会议时，新闻报道工作是怎么做的？

王汉斌：对人大会议的新闻报道，我曾召开会议专门进行了研究和布置。强调新闻报道要体现发扬民主、生动活泼的精神，应多报道代表在审议中的不同意见和建议，特别是批评的意见，包括尖锐批评的意见。只是对敏感的问题要慎重，避免引起副作用。当时，有的报纸提出要自己写稿子，分管新闻报道的一位副秘书长说，对代表大会和常委会的新闻报道，新华社发个通稿就行了。我说，大家都反映我们的报道千篇一律，各媒体写不同的稿子有好处。他说，我管不了。我说，你不管我管。所以，每天散了会，我一个人看稿子。一些记者，像《法制日报》的阎军，中新社的李晖、, , 王晓辉等，我都给他们看过稿子。报道人大会议，用不同的语言，体现一种民主、活跃的气氛，对反映大会审议的作用有好处。

在新闻报道中还有一件事：委员长、副委员长都是全国人大会议常务主席，但最初报道排名却在中央政治局、书记处、中顾委、中纪委领导同志的后面。新华社记者李尚志提出，报道人大会议，把委员长、副委员长放在后面似乎不大合适。我觉得，这样对我们国家体制中人大的地位作用和形象影响不好，就把他的意见向习仲勋同志反映了。仲勋同志认为有道理，从此改为先报道大会主席团常务主席，然后是中央政治局、书记处的同志。对座位的排列也作了相应的改变，把主持会议的委员长、副委员长的座位摆在前面。我想，开会时把主持会议的人的座位摆在前面，这是正常的，并不表示地位高低。还有一件事，过去人代会的报道写的都是中华人民共和国全国人民代表大会第X届第X次会议。我考虑全国人大在北京开会，为什么还要用中华人民共和国第X届第X次会议的全名？经过两年的酝酿，大家同意在报道会议名称时只用“第X届全国人民代表大会第X次会议”，不再加上“中华人民共和国”。

二、关于全国人大常委会审议法律草案的程序和形式

（一）审议法律草案实行“两审制”

问：立法是全国人大及其常委会的最重要职责。根据1982年宪法的规定，全国人大和全国人大常委会共同行使国家立法权；全国人大常委会可以制定除基本法律外的其他法律，并可对全国人大制定的法律作部分修改。现行宪法实施以来，百分之八十以上的法律都是由全国人大常委会审议通过的。请您谈谈常委会审议法律程序方面有些什么规定？

王汉斌：过去全国人大常委会审议法律草案，没有规范一定的审议程序，有些法律草案有关部门在常委会举行会议的前一天才送来，就要求该次会议通过。常委会没有时间进行认真研究与审议，这种情况一再发生。彭真同志认为，需要考虑规定审议法律草案的程序。

1983年3月，彭真同志经过考虑在委员长会议上提出，今后全国人大常委会审议法律草案，一般要采取如下程序：凡向全国人大常委会提出的法律草案，由委员长会议提出是否列入常委会会议议程的意见，经常委会同意列入议程后，先在常委会会议上听取法律草案的说明并进行初步审议，然后将法律草案交法律委员会和有关的专门委员会进行审议，提出修改建议；同时，常委会组成人员将法律草案和有关资料带回，进行研究，在下一次或者以后的常委会会议，再对法律草案进行审议。彭真同志让我记下来整理好给他看后，交由委员长会议讨论，大家表示赞成。彭真同志提出，把委员长会议通过的这一决定，作为委员长会议纪要，印发常委会会议，作为审议法律草案的程序。1987年制定常委会议事规则，写进了这一条规定。这是完善常委会审议法律草案程序的重大举措。

到了九届全国人大，常委会对法律草案的审议一般实行“三审制”，审议程序更加完善了。

（二）规定法律委员会统一审议法律草案

问：全国人大组织法和议事规则规定：法律委员会统一审议向全国人民代表大会或者全国人大常委会提出的法律草案。这是怎样考虑决定的？

王汉斌：1982年12月6日，习仲勋同志在五届全国人大五次会议上所作的关于全国人大组织法（草案）的说明中指出：为了更好地维护法制的统一，避免各项法律互相矛盾、互不衔接，草案规定：法律委员会统一审议向全国人大或者全国人大常委会提出的法律草案；其他专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见和建议。我认为，法律草案需要统一审议，除了要避免与宪法和其他法律相抵触外，还要对法律涉及的民事责任、行政处罚、刑事责任、法律与法律之间的相互衔接、法律的统一规范，并联系建立比较健全的社会主义法制的整体进行通盘考虑。这些问题如果没有对法律草案的统一审议而由各专门委员会为主分别审议是很难处理的。

六届全国人大以来，依照全国人大组织法的规定，法律委员会统一审议向全国人大或者全国人大常委会提出的法律草案；其他专门委员会就有关的法律草案提出意见，并派副主任委员或委员参加法律委员会审议法律的会议，提出意见，如果法律委员会和其他专门委员会不能取得一致意见，则提请常务副委员长主持协调解决。实践证明，这样办是可行的，有成效的，对维护法制的统一、保证建立比较健全的法律体系是必要的。

问：据说，对法律委员会统一审议法律有不同意见。您对此有何看法？

王汉斌：七届全国人大常委会一开始，一些专门委员会的同志对由法律委员会统一审议法律草案提出不同意见。理由是两条：第一，各专门委员会都要参与立法，有关专门委员会对它工作范围内的法律草案更熟悉，应由该专门委员会为主审议。第二，如果让法律委员会统一审议，就意味着法律委员会高于其他专门委员会，把专门委员会分为三六九等，这是不合适的。我认为，由法律委员会统一审议法律草案是为了维护法制统一，如果由各专门委员会为主来审议法律草案，六七个口子出去的语言，能够一致吗？法律委员会在立法工作方面同其他专门委员会有不同的职能。正如民族委员会审议自治区报请全国人大常委会批准的自治条例和单行条例、向全国人大常委会提出报告，财政经济委员会在审议国家计划、预决算方面，教科文卫委员会在文教工作方面同法律委员会和其他专门委员会有不同的职能一样。法律委员会统一审议法律草案，是同其他专门委员会不同的职能分工，而不是谁高谁低的问题。反对统一审议还有一条理由，说专门委员会对它工作范围内情况最熟悉。这一条有一定道理，但具体到某个法律，法律委员会和法工委也可以进行充分的调查研究。

到1993年八届全国人大，这个问题又提出来了。常委会办公厅在《全国人大机关机构改革的有关问题汇报》中提出，这次机构改革主要是理顺法律委员会和其他专门委员会在审议法律案中的关系和“专门委员会办事机构同法工委之间的关系”。我当时正要出国访问，向乔石、纪云同志写了一封信。我认为这个问题实质上不是理顺关系问题，而是对“法制必须统一，因而法律草案需要统一审议”这一法律规定的基本原则有不同意见。我在信中讲了两点意见：第一，法律案由法律委员会统一审议，提出审议结果报告是由法律规定的，如要改变，必须先修改法律；第二，法制工作委员会是依照法律规定并经党中央批准设立的，如要改为立法工作部应报党中央批准。此后，以专门委员会为主审议法律草案这件事就不了了之。

到九届全国人大，李鹏委员长问我人大是怎样工作的？都有什么问题？我说，人大工作最大争论的一个问题是法律委员会统一审议法律“很不得人心”，其他专门委员会都不赞成。规定由法律委员会统一审议法律，是为了确保法制的统一，避免制定的法律相互抵触，七八个口子出去就难免出现抵触。这是一个大问题，请您考虑怎么办才好。李鹏同志找九个专门委员会座谈征求意见，他在一次谈专门委员会工作的讲话中说：“改进和加强专门委员会的工作，还有一个很重要的问题，就是要处理好各专门委员会之间的关系，特别是法律委员会与其他专门委员会的关系。法律规定，法律委员会统一审议向全国人大及其常委会提出的法律草案；其他专门委员会就有关法律草案向法律委员会提出意见，并将意见印发会议。从程序上作出这样的规定是必要的。因为需要有一个立法综合部门对法律草案进行统一审议，使制定的法律与宪法保持一致，与有关法律相衔接，以保持法制的统一。”2000年制定的立法法对由法律委员会统一审议法律草案作出明确规定，同时为了更充分地发挥有关专门委员会的作用，也作了一些具体规定。

（三）制定法律要广泛听取意见，实行立法工作部门、实际工作部门和专家学者三结合

问：彭真同志还认为，常委会要做好法律的审议修改工作，规定要经过常委会两次会议审议还是不够的，只由常委会组成人员进行审议也是不够的，还要在常委会两次会议审议法律草案期间，很好地进行调查研究，广泛听取意见。请谈谈在这方面形成了一些什么好的做法和经验？

王汉斌：立法主要靠两条：一是党中央的方针、政策，二是要靠实际。所以要注重立法调研。在研究法律问题时我总是提出有什么问题，请大家帮助研究。这是我们立法工作的一个很重要的方法。所以，我们研究起草或者修改法律，都要征求各方面、各有关部门的意见。征求意见，赞成的意见固然要听，但更重要的是要听不同的意见。相同的意见没有什么需要研究的，重要的是把不同意见研究清楚，尽量吸收好的、有益的内容。不能采纳的意见，也要研究清楚，我们制定的法律就可以比较完善、周到，少出纰漏。

彭真同志特别强调，立法工作要采取立法工作部门、实际工作部门和法律专家学者三结合的办法，做到集思广益，集中集体智慧。如制定民法通则时，全国人大常委会法工委到七个省、直辖市调查研究，两次把草案印发各省、自治区、直辖市、中央有关部门、法律院系、研究单位负责人和专家学者征求意见。还请民法专家江平、佟柔帮助对草案逐条研究。当时有些经济法专家提出，民法通则破坏经济法体系，不能调整经济关系。江平同志找出恩格斯在《路德维希.费尔巴哈和德国古典哲学的终结》中说过的话，罗马私法之所以作为民法的历史源头，在于其客观地反映了当时的经济关系，“是商品生产者社会的第一个世界性法律”，说明民法就是调整商品经济的法律。彭真同志认为，制定重要法律，请法律专家和实际工作者参加，大家一起讨论，共同审议修改，不是简单的技术问题，而是解决立法中理论和实际紧密结合的问题，对做好立法工作具有重大的意义。

（四）联组会是个好形式

问：全国人大常委会会议讨论法律案时，采取了一种联组会的形式。请您谈谈联组会的情况。

王汉斌：联组会是六届全国人大常委会创造的一种审议法律草案和其他议案的好形式。彭真同志在主持人大常委会工作期间主张充分讨论议案。他在六届全国人大常委会第二十四次会议联组会上的讲话中说：“过去人大常委会开会，就是全体会和小组会，不便充分交换意见。后来，在实践中我们创造了现在这种联组会的形式，便于交流、集中意见，更好地发扬民主，是一种好办法。联组会上，常委会委员和各地方、各方面列席的同志都可以就有关问题生动活泼、畅所欲言地交换意见，充分展开讨论，赞成的，怀疑的，反对的，都可以简单明了地各抒己见，平心静气地讨论、辩论，把主要问题集中讨论、辩论清楚，不管是委员长、副委员长、委员，还是列席的同志，谁的意见对，就采纳谁的意见，最后形成结论。”彭真同志这段话讲明联组会的特点和作用。和全体会比较，联组会没那么严格：不要求出席人数过半数，也不要求委员长、副委员长、委员都来，形式比较灵活；再就是可以充分讨论、辩论，有点像外国议会的辩论。

1986年8月，六届全国人大常委会第十七次会议讨论企业破产法草案，就召开过三次联组会。会上不同意见的争论很激烈。中央电视台还专门转播了会上激烈争论的实况，引起很大反响。开始央视想搞专题采访报道，找到我，我说，你们可以公开报道，人大的立法活动对人民是公开的！章瑞英、顾大椿委员，都是总工会负责人，他们非常反对出台破产法，理由是按照企业破产法草案规定的条款，因企业破产而待业的职工在生活上将没有保障，可能会引发社会的不安定。还提出，我国企业法、公司法等法律还没有制定，如果企业破产法先出台了，是本末倒置，是“孩子比母亲先出生”。会议争论的实况人民群众都看了，反响很大。听说事后顾大椿委员到武汉出差，工厂工人放鞭炮欢迎他，感谢他维护了工人的权益。同年12月六届全国人大常委会第十八次会议通过这个法的时候，把法的名称改为企业破产法（试行），还在附则中增加一条“本法自全民所有制工业企业法实施满三个月之日起试行，试行的具体部署和步骤由国务院规定”。

1987年制定全国人大常委会议事规则时，把联组会的形式肯定下来。我在六届全国人大常委会第二十三次会议上对议事规则草案所作的说明中指出：“根据这几年的经验，分组会议对各项议题进行审议和讨论，委员们可以比较充分地发表意见，是常委会审议议案的主要方式。同时，这几年常委会在分组会议审议的基础上召开联组会议，进一步对议案的主要问题进行讨论，集思广益，求得比较一致的意见。实践证明，这是一种行之有效的好做法。”

人大议事程序的规范化建设

人物小传：原全国人大常委会副委员长、党组副书记王汉斌，男，（1925.8─ ），福建省惠安人。西南联合大学历史系毕业。1941年2月在缅甸仰光华侨中学学习时加入中国共产党并参加工作，曾任中共仰光区委委员，缅甸华侨战时工作队队员。

题解：1982年12月，五届全国人大五次会议在通过现行宪法时，还通过了全国人大组织法。此后，总结党的十一届三中全会以来人大工作的实践经验，适应政治体制改革和社会主义民主政治建设的需要，又制定了全国人大和全国人大常委会两个议事规则，对人大议事程序作出了一系列规定。人大组织法和两个议事规则的制定，进一步健全了人大工作程序和制度，有利于代表和委员更好地依照民主的、法定的程序行使职权，提高议事作用。

一、关于全国人大会议的议事程序

（一）规范全国人大会议举行的时间和准备工作

问：汉斌同志，您主持起草了全国人大组织法和全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则。请您谈谈党的十一届三中全会后，人大工作在制度化、法律化建设上取得哪些进展？

王汉斌：这方面可以谈的内容很多，我主要谈一下人大议事程序的规范化建设方面所取得的进展。

人大是集体行使职权，集体决定问题。它的基本活动是举行会议，通过会议行使职权。每年举行一次的全国人民代表大会会议和每两个月举行一次的全国人大常委会会议，是最高国家权力机关行使职权的主要形式。不举行这两个会议，它就不能行使宪法赋予的职权。人们还记得，“文化大革命”中并没有公开宣布取消全国人大及其常委会，但长期不举行会议，实际上等于取消了，仅仅保留了一个名义。

宪法和全国人大组织法规定全国人大会议每年举行一次，没有规定会议举行的时间。所以什么时候举行会议就无约束力。从1954年到1964年，全国人大开会在1月、2月、3月、4月、6月、7月、9月、11月、12月的都有。开会日期不固定，就使全国人大难以主动开展活动，而且可能使人大会议必须审查批准的事项变得作用不大，甚至使宪法规定的这方面的职权形同虚设。如二届全国人大四次会议是在1963年11月17日召开的，12月3日闭幕，在这次会议上才审查批准当年的计划和预算，显然失去了实际意义。

起草1982年宪法时，对是否固定全国人大开会的日期就成为讨论的一个重要问题。许多人认为，全国人大的开会日期应固定下来，做到制度化，以便于及时审查批准预算和国民经济计划。在宪法修改委员会第二次全体会议上，荣毅仁委员说：人大开会没有固定日期，看起来主动，实际上很被动。往往通过年度国民经济计划、财政预算已经到了年终，工作不好办，对发展民主、加强法制都不利。耿飚委员说：有的外国议会每年9月到次年3月开会，到五六月份就都休假去了。休会期间搞秘书工作的做下次会议的准备。我们仍然是手工业的工作方式，想什么时候开就什么时候开。还是有些计划性好。有了固定开会日期，人大常委会委员也好安排工作和视察参观。康克清委员说：我也同意人大开会定个时间，最好是每年11月到次年1月之间。当时宪法修改委员会秘书处认真考虑了大家意见，在宪法修改草稿初稿中曾写了“在每年第一季度召集”。但也有人认为，固定会期有时难以做到，以不规定为好。彭真同志在向中央写的《关于宪法修改的几个问题的报告》中说：“不少人要求具体规定全国人代会开会的会期，原来准备定为每年第四季度或第一季度。后来考虑在宪法中规定了就要确保实行，关键是国务院能不能按期提出国民经济计划、预算和预算执行情况。事实上建国以来计划和预算很少是在第一季度或前一年第四季度提出的，写了不执行就违宪，因此草案只写了每年开会一次，未规定会期。是否具体规定会期，请中央决定。”中央讨论后确定在宪法中暂不规定人大开会的日期。

新宪法实施后，全国人大每年举行会议的时间逐步提前。从1985年到1988年都是在当年的三月份开始举行的。这样，1989年制定的全国人大议事规则，根据代表的意见和这几年的实际情况，规定全国人民代表大会会议于每年第一季度举行。我在七届全国人大二次会议上关于全国人大议事规则草案的说明中指出：“从批准国家的年度计划和预算考虑，较为合适的开会时间应为财政年度开始前的12月份，但目前实际工作安排上还有困难，建议今后在实践中争取逐步提前。”这个议事规则实施以来，每年的全国人大会议都是按规定在第一季度举行的，并且逐步提前，多次安排在3月5日举行，有的还安排在3月1日举行。这表明，全国人大每年举行会议的时间已经做到制度化。所须努力的是，争取继续提前，最好在每年的二月甚至一月举行会议。近些年来，许多地方人大都能做到在一月或二月举行会议。这是一个可喜的现象。

问：全国人大会议举行前都有哪些准备工作，对这些工作作了哪些改进？

王汉斌：全国人大议事规则规定，全国人民代表大会会议由全国人大常委会召集；并规定，全国人大常委会在全国人民代表大会举行前，进行下列准备工作：1.提出会议议程草案；2.提出主席团和秘书长名单草案；3.决定列席人员名单；4.会议的其他准备事项。

全国人大会议日程草案如何提出，过去没有规定。从六届开始，由委员长、副委员长和秘书长组成委员长会议，拟订大会议程草案，经常委会会议审议通过后提请大会预备会议通过。一般说，审议政府工作报告，审查批准计划、预算，审议全国人大常委会工作报告和最高人民法院、最高人民检察院工作报告，是每次全国人大会议都有的议程；在每届人大第一次大会上，选举和决定新一届国家机构领导人员为会议最引人注目的议程。还根据需要在一些代表大会上安排了审议法律草案的议程以及其他议程。全国人大会议主席团和秘书长名单，是按照惯例与有关方面酝酿协商，作一些必要的调整，由委员长会议从全国人大代表中提出的，经全国人大常委会审议通过后，决定提请全国人大会议预备会议选举。这个名单草案，包括各地方、各方面的代表人士。除每届全国人大第一次会议外，国务院组成人员中的全国人大代表不担任主席团成员。

问：全国人大组织法对代表资格审查作了些什么改进和规定？

王汉斌：1982年修改全国人大组织法时，我们研究认为，按照1954年制定的全国人大组织法，每届大会第一次会议开会后，才由代表选出代表资格审查委员会，由代表资格审查委员会提出报告，确认代表资格或者宣布个别代表的当选无效。这就是说，代表资格还没确认就来行使选举代表资格审查委员会的权力，这显然是有问题的。1982年制定的全国人大组织法，改为由主持选举代表的全国人大常委会设立代表资格审查委员会，在全国人大开会前进行审查，并在每届全国人大第一次会议前公布代表名单。这样，在全国人大会议前就完成了代表资格审查工作，工作上比较顺当。

这里还要说明，代表资格审查到底审查什么？应当说，对代表资格的审查，是审查选举、补选代表的程序是否符合法律规定，如代表是否获得法定当选票数，是否采取了差额选举，是否达到了法定的差额比例，选民或代表依法联名提出的代表候选人是否列入了候选人名单进行酝酿等，而不是对代表个人进行政治审查或其他审查。1988年3月，代表资格审查委员会对各省、自治区、直辖市和人民解放军选出的2975名全国人大代表的资格进行了审查，认为其中2970名代表的资格有效；有5名代表得票数不足法定票数，当选无效。代表资格审查委员会主任委员廖汉生向全国人大常委会会议作了关于七届全国人大代表资格审查报告的说明，常委会会议通过了这个报告。这5名代表之所以得票数不足法定票数，是因为该选举单位把选举法第三十八条第四款适用于直接选举的规定错误地适用于间接选举，认为得票不少于选票的三分之一即可当选。设立代表资格审查委员会，对代表资格进行审查，是学习苏联的办法，西方国家没有这种做法。1982年修改宪法和全国人大组织法时，有些同志提出从法理上和实践上看都没有必要设立代表资格审查委员会。这个意见未被采纳。

问：全国人大组织法还规定，在全国人大会议举行前，代表按照选举单位组成代表团。请谈谈这是怎么考虑的？

王汉斌：这是由于全国人大代表人数较多，审议各项议案由代表团或代表小组进行，代表团的地位很重要。所以，在制定全国人大组织法时，规定代表团在全国人民代表大会的地位和作用：在全国人大正式会议举行前，讨论全国人大常委会提出的有关会议的准备事项；在会议期间，对大会各项议案进行审议，并可以由代表团团长或者由代表团推派代表，在主席团会议或者大会全体会议上，就审议的意见发表意见；对主席团提出的由选举产生的国家机构的领导人等候选人人选进行酝酿讨论，提出意见；并可以代表团为单位向大会提出议案、罢免案和质询案。

问：对大会列席人员有些什么改进和规定？

王汉斌：全国人大组织法规定，全国人民代表大会举行会议时，国务院的组成人员，中央军事委员会的组成人员，最高人民法院院长、最高人民检察院检察长，列席会议；其他有关机关、团体的负责人，经主席团决定，可以列席会议。同时按照惯例，全国政协委员都列席会议。当时，由于受“文革”的影响，部队列席的人员比较多。包括部长、副部长、顾问，甚至已经退下来的部长、副部长都列席，最多时达到56人。我请示尚昆同志，建议减少部队列席人员。尚昆同志说可以，他让我给他报一个名单。我给他的名单大体保留了军队三大总部、各大兵种的负责人，以及北京军区司令员或政委，其他原来列席的同志都改为旁听，照发文件。有的同志实际上不来列席，他就是要文件嘛。尚昆同志批准了这个名单，他还勾去了一些。到委员长会议研究时，彭冲同志又减了一些。从此开始，部队列席人员最少时就只有6人了。还有，全国人大组织法规定由大会主席团决定列席人员，这就不能在开会前通知列席人员。因此，1989年制定的全国人大议事规则改为由全国人大常委会决定列席人员名单。

（二）关于专门委员会产生时间问题

问：研究每届全国人大第一次会议日程时，都遇到一个问题，就是专门委员会是在会议开始时产生还是在会议后期才产生？看法和做法并不一致。您对此怎么看？

王汉斌：专门委员会是全国人大常设的工作机构，在大会期间主要管两件事：一是管议案，二是管质询案。法律委员会还负责统一审议列入大会议程的法律草案，向主席团提出审议结果的报告和草案修改稿；财经委员会负责审查关于计划、预算及执行情况的报告，向主席团提出审查结果的报告。因此，大会开始时就应根据工作需要，产生专门委员会。

从一届全国人大起，每届第一次会议都是先选举提案审查委员会和预算审查委员会，负责对代表提案和预算进行审查，提出审查结果的报告。从第六届全国人大一次会议起，不再设立提案审查委员会和预算审查委员会，而由新成立的各专门委员会负责审查代表提出的议案和预算。所以，六届全国人大一次会议于1983年6月6日开幕，6月7日会议即通过了六个专门委员会组成人员名单。七届全国人大一次会议时，彭冲同志在主席团会议上就七届全国人大设立专门委员会和人选问题所作的说明中指出：“由于各专门委员会系大会的常设机构，大会期间要进行工作（如审查预算、计划，审议法律等），需要在大会开始时设立”。大家同意这个意见，在会议开幕的第三天，即在全体会议上表决通过了七个专门委员会的组成人员名单。

在研究八届全国人大一次会议上何时产生专门委员会时，常委会主要领导提出大会一开始就成立专门委员会不妥，要改，理由是全国人大常委会还没成立，怎么就成立专门委员会了。我解释说，专门委员会是人民代表大会的工作机构，大会闭会期间受常委会领导。代表大会开始时成立专门委员会，是因为大会期间专门委员会有工作，比如审查预算、审议法律案、审议代表提出的议案等。根据这个需要应先成立专门委员会，不要在常委会成立后再成立。

接着，彭冲同志主持研究这个问题。时任副秘书长的曹志同志还是坚持常委会主要领导的意见，说会议先选举产生专门委员会不行，非改不可。有的专门委员会主任委员、副主任委员在选举常委会委员时落选，还当主任委员或副主任委员不合适。我重申了为什么要在大会开始时设立专门委员会的理由，并说：按照法律规定，专门委员会的组成人员是从代表中产生的，不一定必需是常委会委员。事实上有的专门委员会主任委员、副主任委员没有当选常委会委员，也仍然继续担任专门委员会主任委员或副主任委员，并未影响工作。彭冲同志也说，从法律规定和实际需要看，还是先产生专门委员会组成人员好。参加会议的其他同志也都认为，还是按照六届和七届的办法，在代表大会开始时产生专门委员会好。曹志同志提出要把讨论的意见向党组写个报告，由党组决定。结果在八届全国人大一次会议上，先通过了法律委员会和财经委员会组成人员名单，因为这两个委员会在会上要审议法律草案和预算。其他六个专门委员会组成人员名单是在会议后期才通过的。

九届全国人大一次会议之前，对专门委员会产生的时间问题又进行了研究。曹志传达领导同志意见，坚持不先产生专门委员会。他还请来一位副委员长支持他的意见。这位副委员长提出，可以考虑先设立临时的机构来代替专门委员会的工作，或者由上届的专门委员会来审议预算和法案。我说，这件事已争论多年了，本来我不想说话了，但涉及依法办事的问题，还是要说几句。宪法和全国人大组织法对设立专门委员会都有规定，怎么能成立法律规定以外的机构来代替专门委员会的工作呢？上届专门委员会的成员到本届，有的连代表都不是，怎么能行使本届专门委员会的职权呢？这是涉及依法办事的问题。主持会议的田纪云同志说，既然法律有规定，恐怕还是按法律办好。结果还是在大会开始时先产生财经委员会，负责审查预算、计划。由于这次大会没有法律案，未先产生法律委员会。除财经委员会外，其他八个专门委员会都是在会议后期才产生的。我认为这么做，还是有问题，在大会期间，代表团或代表依法联名提出的议案，谁来审议呢？

（三）把代表提案分为议案和建议

问：过去代表在代表大会上提出的提案统称为议案，1982年制定的全国人大组织法把代表提案分为议案与建议、批评和意见。这是怎么考虑的？

王汉斌：1954年全国人大组织法规定代表可以向大会提出议案，没有规定提出议案的程序。实际做法是代表一人提议，三人附议就可以提出议案。全国人民代表大会举行会议时成立提案审查委员会，对代表提案进行审查，提出处理意见，提请大会审议通过。五届全国人大期间，每次大会代表提案都在两千件左右。二次会议有1890件，三次会议有2300件，四次会议有2318件，五次会议有2102件。这些提案主要是对各方面工作提出的建议、批评和意见，涉及的问题很多并不属于全国人大的职权范围，大会不好通过实质性的决议，只能转交有关方面处理。1982年修改全国人大组织法时，研究决定一个代表团或者三十名以上的代表，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入大会议程的意见，再决定是否列入大会议程。同时规定，全国人民代表大会代表向全国人大和全国人大常委会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由全国人大常委会办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复。这种建议、批评和意见不再叫“提案”，以便同代表提出的议案加以区别。实际上，第一类的议案中也有很多是属于对各方面工作提出的建议、批评和意见，涉及的问题不属于全国人大职权的范围，只好转为建议、批评和意见处理。

1984年5月29日，我在六届全国人大二次会议主席团会上作了关于代表提出的议案的处理意见的报告。其中提出：这次会议收到代表团提出的议案30件，30名以上代表联合提出的议案84件，共114件。其中，属于政法方面的34件，属于财政经济方面的49件，属于教育、科学、文化、卫生方面的31件。这些议案，对我国社会主义法制建设、政权建设、经济建设、教育科学文化卫生等方面提出了很重要的意见。经大会秘书处同各专门委员会商议，建议将44件议案交有关的专门委员会审议，提出是否列入全国人大或常委会议程的意见，由全国人大常委会审议决定。另有70件属于对各方面工作提出的批评、建议和意见，拟按全国人大组织法的规定，由全国人大常委会办公厅交有关部门研究处理，并负责答复。主席团会议通过了这个报告。此后，历次大会对议案的处理都沿袭了这个办法。把议案与批评、建议和意见（简称“建议”）区分开，是议事程序的一项重要改进。

全国人大各专门委员会对代表提出的议案很重视。他们认真调查研究，同有关部门商议，提出了处理意见，并向全国人大常委会提出了审议结果的报告。常委会会议经过审议，同意了他们的报告。1985年1月21日，我在六届全国人大常委会第九次会议上，作了关于第六届全国人大第二次会议主席团交付法律委员会审议的代表提出的议案审议结果的报告。报告对主席团交付的21件议案的处理意见一一作了报告。常委会会议通过了这个报告。

（四）把质问分为质询和询问

问：1954年宪法和全国人大组织法规定，全国人大代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问，1982年制定的全国人大组织法将质问分为质询和询问，并规定了不同的程序。请问这是如何考虑决定的？

王汉斌：1982年修改全国人大组织法时将质问分为两种：一种是询问，即在全国人民代表大会会议审议议案的时候，代表可以向有关国家机关提出询问，由有关机关派人在代表小组或者在代表团会议上进行说明。这个程序不那么严格。再一种就是质询，规定了比较严格的程序：在全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表，可以书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案，由主席团决定交受质询机关书面答复，或者由受质询机关的领导人在主席团会议上或者有关的专门委员会会议上或者有关的代表团会议上口头答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表团团长或者提质询案的代表可以列席会议，发表意见。质询是人大监督的一种重要形式。质询案，一般是对国务院及其各部门决定的方针政策或者重大措施有意见，或者对认为有失职行为的领导人员提出质询，要求答复的。如果多数代表对质询的答复不满意，还可以提出要求进一步采取措施的意见。这是一种比较严重的事情，因而规定了比较严格的程序，与代表提出议案的程序大体相同。这里需要说明的是，“由主席团决定交受质询的机关”是一个程序规定，主席团在处理质询案时，必须交受质询的机关答复，而不能不做处理。我记得六届全国人大会议期间，代表曾提出过两个质询案。其中一个是质询文化部，为什么外国人可以在故宫拍电影、电视，中国人却不准？文化部领导人在有关会议上对代表作了说明。1992年制定的代表法进一步规定，全国人大代表在代表大会上可以依法联名提出对最高人民法院和最高人民检察院的质询案。

（五）关于发言和表决

问：全国人大议事规则和全国人大常委会议事规则对代表或委员在人代会和人大常委会会议上的发言作了哪些规定？

王汉斌：制定两个议事规则的时候，首先要考虑人代会上要不要规定大会发言？当时，有的代表提出要有大会发言。我们研究大会发言怎么办？据了解，“文革”前人大会议审议除了小组讨论，还有大会发言，而且这些大会发言还很多。但多是各地、各部门领导汇报工作，而不是围绕会议议题发表意见。有人说，大会发言是“疲劳轰炸”，代表们不爱听；印成文件或整版登在报纸上，也基本没人看。我问过办公厅秘书局局长马伊同志，大会发言效果怎样？他说，很多代表都到休息厅喝茶、吃点心去了。所以，我们研究大会发言就应围绕大会议题发表意见。征求意见时，代表们表示，如果这样就不想在大会上发言。

问：在常委会联组会议和全体会议上的发言，是不是需要限制时间？

王汉斌：当时有的常委会委员在全体会议或联组会上的发言时间很长，一讲就是一个多小时，影响到别人发言。所以在制定议事规则时，不少委员说，为了使大家都能有机会发言，提高会议效率，建议对发言时间作出限制。因此常委会议事规则规定：“常务委员会组成人员和列席会议的人员在全体会议上的发言，不超过十分钟；在联组会议上，第一次发言不超过十五分钟，第二次对同一问题的发言不超过十分钟。事先提出要求，经会议主持人同意的，可以延长发言时间。”为了使委员们在分组会议上能够充分发表意见，对分组会议上的发言，没有限定时间。

问：全国人大会议和全国人大常委会会议表决议案使用电子表决器，是怎样考虑的？

王汉斌：过去通过议案，常常是采取举手表决的方式，有些人有顾虑，虽然不同意也不举手反对。为了充分发扬民主，便于代表、委员按照自己的意愿投票，从六届全国人大起，在常委会会场安装了电子表决器。它是成都科学院计算所安装的。我当时担任常委会秘书长，安装时就要求他们不能查出谁投了什么票；安装后又作了专门检查，问他们能不能查出谁投了什么票？他们肯定地说查不出来。我请各位副委员长来参观，大家看了都很赞成。使用电子表决器有利于保护投票人的民主权利，便于代表、委员按照自己的意愿来投票。同时，也提高了工作效率。过去选举时人工计票，一个人一个人地统计，一张票一张票地统计，费事费时，有时要等两三个小时才能出结果。

（六）关于会议简报和新闻报道

问：全国人大议事规则规定，全国人民代表大会会议期间，代表在各种会议上的发言，整理简报印发会议，并可根据本人要求，将发言记录或者摘要印发会议。这是怎样考虑的？

王汉斌：大会简报是印发给全体代表的，由各代表团编写。有的代表对简报提出了批评，说简报刊登的内容多是表态性的发言，没有很好地将他们提出的意见特别是比较尖锐的批评意见如实地登出来。我召集简报组和各代表团负责简报的负责人开会说：“我和丕显同志商量了，有些批评意见，哪怕是尖锐的批评意见还是要反映，不要认为讲得尖锐就删掉了。人代会就是要充分发扬民主，让代表畅所欲言，他的发言要求登简报，不能不登。”

从六届全国人大一次会议以来，每次全国人民代表大会会议，大约出简报300期左右，每期1800字左右。简报数量多，代表看不过来，领导同志更是没时间看。彭真同志说，简报太多看不过来。他让办公厅工作人员给他整理了一份手写的材料。我参照党的十二大会议的做法，在全国人大会议上也出快报。快报反映简报上代表的重要意见，以及由简报组派联络员到各代表团了解的代表的重要意见。简报发给代表，快报送有关领导同志。记得班禅副委员长在一次会议上有个长篇发言，是批评西藏的工作太“左”。分管简报工作的一位副秘书长认为他是“打横炮”，只登了快报，不登简报。班禅很生气，在委员长会议上把简报组批了一个多小时。后来我提出，把班禅的发言全文印成白头文件和简报一块儿发，才平息了这场“风波”。

问：全国人民代表大会举行会议时，新闻报道工作是怎么做的？

王汉斌：对人大会议的新闻报道，我曾召开会议专门进行了研究和布置。强调新闻报道要体现发扬民主、生动活泼的精神，应多报道代表在审议中的不同意见和建议，特别是批评的意见，包括尖锐批评的意见。只是对敏感的问题要慎重，避免引起副作用。当时，有的报纸提出要自己写稿子，分管新闻报道的一位副秘书长说，对代表大会和常委会的新闻报道，新华社发个通稿就行了。我说，大家都反映我们的报道千篇一律，各媒体写不同的稿子有好处。他说，我管不了。我说，你不管我管。所以，每天散了会，我一个人看稿子。一些记者，像《法制日报》的阎军，中新社的李晖、, , 王晓辉等，我都给他们看过稿子。报道人大会议，用不同的语言，体现一种民主、活跃的气氛，对反映大会审议的作用有好处。

在新闻报道中还有一件事：委员长、副委员长都是全国人大会议常务主席，但最初报道排名却在中央政治局、书记处、中顾委、中纪委领导同志的后面。新华社记者李尚志提出，报道人大会议，把委员长、副委员长放在后面似乎不大合适。我觉得，这样对我们国家体制中人大的地位作用和形象影响不好，就把他的意见向习仲勋同志反映了。仲勋同志认为有道理，从此改为先报道大会主席团常务主席，然后是中央政治局、书记处的同志。对座位的排列也作了相应的改变，把主持会议的委员长、副委员长的座位摆在前面。我想，开会时把主持会议的人的座位摆在前面，这是正常的，并不表示地位高低。还有一件事，过去人代会的报道写的都是中华人民共和国全国人民代表大会第X届第X次会议。我考虑全国人大在北京开会，为什么还要用中华人民共和国第X届第X次会议的全名？经过两年的酝酿，大家同意在报道会议名称时只用“第X届全国人民代表大会第X次会议”，不再加上“中华人民共和国”。

二、关于全国人大常委会审议法律草案的程序和形式

（一）审议法律草案实行“两审制”

问：立法是全国人大及其常委会的最重要职责。根据1982年宪法的规定，全国人大和全国人大常委会共同行使国家立法权；全国人大常委会可以制定除基本法律外的其他法律，并可对全国人大制定的法律作部分修改。现行宪法实施以来，百分之八十以上的法律都是由全国人大常委会审议通过的。请您谈谈常委会审议法律程序方面有些什么规定？

王汉斌：过去全国人大常委会审议法律草案，没有规范一定的审议程序，有些法律草案有关部门在常委会举行会议的前一天才送来，就要求该次会议通过。常委会没有时间进行认真研究与审议，这种情况一再发生。彭真同志认为，需要考虑规定审议法律草案的程序。

1983年3月，彭真同志经过考虑在委员长会议上提出，今后全国人大常委会审议法律草案，一般要采取如下程序：凡向全国人大常委会提出的法律草案，由委员长会议提出是否列入常委会会议议程的意见，经常委会同意列入议程后，先在常委会会议上听取法律草案的说明并进行初步审议，然后将法律草案交法律委员会和有关的专门委员会进行审议，提出修改建议；同时，常委会组成人员将法律草案和有关资料带回，进行研究，在下一次或者以后的常委会会议，再对法律草案进行审议。彭真同志让我记下来整理好给他看后，交由委员长会议讨论，大家表示赞成。彭真同志提出，把委员长会议通过的这一决定，作为委员长会议纪要，印发常委会会议，作为审议法律草案的程序。1987年制定常委会议事规则，写进了这一条规定。这是完善常委会审议法律草案程序的重大举措。

到了九届全国人大，常委会对法律草案的审议一般实行“三审制”，审议程序更加完善了。

（二）规定法律委员会统一审议法律草案

问：全国人大组织法和议事规则规定：法律委员会统一审议向全国人民代表大会或者全国人大常委会提出的法律草案。这是怎样考虑决定的？

王汉斌：1982年12月6日，习仲勋同志在五届全国人大五次会议上所作的关于全国人大组织法（草案）的说明中指出：为了更好地维护法制的统一，避免各项法律互相矛盾、互不衔接，草案规定：法律委员会统一审议向全国人大或者全国人大常委会提出的法律草案；其他专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见和建议。我认为，法律草案需要统一审议，除了要避免与宪法和其他法律相抵触外，还要对法律涉及的民事责任、行政处罚、刑事责任、法律与法律之间的相互衔接、法律的统一规范，并联系建立比较健全的社会主义法制的整体进行通盘考虑。这些问题如果没有对法律草案的统一审议而由各专门委员会为主分别审议是很难处理的。

六届全国人大以来，依照全国人大组织法的规定，法律委员会统一审议向全国人大或者全国人大常委会提出的法律草案；其他专门委员会就有关的法律草案提出意见，并派副主任委员或委员参加法律委员会审议法律的会议，提出意见，如果法律委员会和其他专门委员会不能取得一致意见，则提请常务副委员长主持协调解决。实践证明，这样办是可行的，有成效的，对维护法制的统一、保证建立比较健全的法律体系是必要的。

问：据说，对法律委员会统一审议法律有不同意见。您对此有何看法？

王汉斌：七届全国人大常委会一开始，一些专门委员会的同志对由法律委员会统一审议法律草案提出不同意见。理由是两条：第一，各专门委员会都要参与立法，有关专门委员会对它工作范围内的法律草案更熟悉，应由该专门委员会为主审议。第二，如果让法律委员会统一审议，就意味着法律委员会高于其他专门委员会，把专门委员会分为三六九等，这是不合适的。我认为，由法律委员会统一审议法律草案是为了维护法制统一，如果由各专门委员会为主来审议法律草案，六七个口子出去的语言，能够一致吗？法律委员会在立法工作方面同其他专门委员会有不同的职能。正如民族委员会审议自治区报请全国人大常委会批准的自治条例和单行条例、向全国人大常委会提出报告，财政经济委员会在审议国家计划、预决算方面，教科文卫委员会在文教工作方面同法律委员会和其他专门委员会有不同的职能一样。法律委员会统一审议法律草案，是同其他专门委员会不同的职能分工，而不是谁高谁低的问题。反对统一审议还有一条理由，说专门委员会对它工作范围内情况最熟悉。这一条有一定道理，但具体到某个法律，法律委员会和法工委也可以进行充分的调查研究。

到1993年八届全国人大，这个问题又提出来了。常委会办公厅在《全国人大机关机构改革的有关问题汇报》中提出，这次机构改革主要是理顺法律委员会和其他专门委员会在审议法律案中的关系和“专门委员会办事机构同法工委之间的关系”。我当时正要出国访问，向乔石、纪云同志写了一封信。我认为这个问题实质上不是理顺关系问题，而是对“法制必须统一，因而法律草案需要统一审议”这一法律规定的基本原则有不同意见。我在信中讲了两点意见：第一，法律案由法律委员会统一审议，提出审议结果报告是由法律规定的，如要改变，必须先修改法律；第二，法制工作委员会是依照法律规定并经党中央批准设立的，如要改为立法工作部应报党中央批准。此后，以专门委员会为主审议法律草案这件事就不了了之。

到九届全国人大，李鹏委员长问我人大是怎样工作的？都有什么问题？我说，人大工作最大争论的一个问题是法律委员会统一审议法律“很不得人心”，其他专门委员会都不赞成。规定由法律委员会统一审议法律，是为了确保法制的统一，避免制定的法律相互抵触，七八个口子出去就难免出现抵触。这是一个大问题，请您考虑怎么办才好。李鹏同志找九个专门委员会座谈征求意见，他在一次谈专门委员会工作的讲话中说：“改进和加强专门委员会的工作，还有一个很重要的问题，就是要处理好各专门委员会之间的关系，特别是法律委员会与其他专门委员会的关系。法律规定，法律委员会统一审议向全国人大及其常委会提出的法律草案；其他专门委员会就有关法律草案向法律委员会提出意见，并将意见印发会议。从程序上作出这样的规定是必要的。因为需要有一个立法综合部门对法律草案进行统一审议，使制定的法律与宪法保持一致，与有关法律相衔接，以保持法制的统一。”2000年制定的立法法对由法律委员会统一审议法律草案作出明确规定，同时为了更充分地发挥有关专门委员会的作用，也作了一些具体规定。

（三）制定法律要广泛听取意见，实行立法工作部门、实际工作部门和专家学者三结合

问：彭真同志还认为，常委会要做好法律的审议修改工作，规定要经过常委会两次会议审议还是不够的，只由常委会组成人员进行审议也是不够的，还要在常委会两次会议审议法律草案期间，很好地进行调查研究，广泛听取意见。请谈谈在这方面形成了一些什么好的做法和经验？

王汉斌：立法主要靠两条：一是党中央的方针、政策，二是要靠实际。所以要注重立法调研。在研究法律问题时我总是提出有什么问题，请大家帮助研究。这是我们立法工作的一个很重要的方法。所以，我们研究起草或者修改法律，都要征求各方面、各有关部门的意见。征求意见，赞成的意见固然要听，但更重要的是要听不同的意见。相同的意见没有什么需要研究的，重要的是把不同意见研究清楚，尽量吸收好的、有益的内容。不能采纳的意见，也要研究清楚，我们制定的法律就可以比较完善、周到，少出纰漏。

彭真同志特别强调，立法工作要采取立法工作部门、实际工作部门和法律专家学者三结合的办法，做到集思广益，集中集体智慧。如制定民法通则时，全国人大常委会法工委到七个省、直辖市调查研究，两次把草案印发各省、自治区、直辖市、中央有关部门、法律院系、研究单位负责人和专家学者征求意见。还请民法专家江平、佟柔帮助对草案逐条研究。当时有些经济法专家提出，民法通则破坏经济法体系，不能调整经济关系。江平同志找出恩格斯在《路德维希.费尔巴哈和德国古典哲学的终结》中说过的话，罗马私法之所以作为民法的历史源头，在于其客观地反映了当时的经济关系，“是商品生产者社会的第一个世界性法律”，说明民法就是调整商品经济的法律。彭真同志认为，制定重要法律，请法律专家和实际工作者参加，大家一起讨论，共同审议修改，不是简单的技术问题，而是解决立法中理论和实际紧密结合的问题，对做好立法工作具有重大的意义。

（四）联组会是个好形式

问：全国人大常委会会议讨论法律案时，采取了一种联组会的形式。请您谈谈联组会的情况。

王汉斌：联组会是六届全国人大常委会创造的一种审议法律草案和其他议案的好形式。彭真同志在主持人大常委会工作期间主张充分讨论议案。他在六届全国人大常委会第二十四次会议联组会上的讲话中说：“过去人大常委会开会，就是全体会和小组会，不便充分交换意见。后来，在实践中我们创造了现在这种联组会的形式，便于交流、集中意见，更好地发扬民主，是一种好办法。联组会上，常委会委员和各地方、各方面列席的同志都可以就有关问题生动活泼、畅所欲言地交换意见，充分展开讨论，赞成的，怀疑的，反对的，都可以简单明了地各抒己见，平心静气地讨论、辩论，把主要问题集中讨论、辩论清楚，不管是委员长、副委员长、委员，还是列席的同志，谁的意见对，就采纳谁的意见，最后形成结论。”彭真同志这段话讲明联组会的特点和作用。和全体会比较，联组会没那么严格：不要求出席人数过半数，也不要求委员长、副委员长、委员都来，形式比较灵活；再就是可以充分讨论、辩论，有点像外国议会的辩论。

1986年8月，六届全国人大常委会第十七次会议讨论企业破产法草案，就召开过三次联组会。会上不同意见的争论很激烈。中央电视台还专门转播了会上激烈争论的实况，引起很大反响。开始央视想搞专题采访报道，找到我，我说，你们可以公开报道，人大的立法活动对人民是公开的！章瑞英、顾大椿委员，都是总工会负责人，他们非常反对出台破产法，理由是按照企业破产法草案规定的条款，因企业破产而待业的职工在生活上将没有保障，可能会引发社会的不安定。还提出，我国企业法、公司法等法律还没有制定，如果企业破产法先出台了，是本末倒置，是“孩子比母亲先出生”。会议争论的实况人民群众都看了，反响很大。听说事后顾大椿委员到武汉出差，工厂工人放鞭炮欢迎他，感谢他维护了工人的权益。同年12月六届全国人大常委会第十八次会议通过这个法的时候，把法的名称改为企业破产法（试行），还在附则中增加一条“本法自全民所有制工业企业法实施满三个月之日起试行，试行的具体部署和步骤由国务院规定”。

1987年制定全国人大常委会议事规则时，把联组会的形式肯定下来。我在六届全国人大常委会第二十三次会议上对议事规则草案所作的说明中指出：“根据这几年的经验，分组会议对各项议题进行审议和讨论，委员们可以比较充分地发表意见，是常委会审议议案的主要方式。同时，这几年常委会在分组会议审议的基础上召开联组会议，进一步对议案的主要问题进行讨论，集思广益，求得比较一致的意见。实践证明，这是一种行之有效的好做法。”