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着力推进主体功能区建设

2011-12-01 09:47 求是

摘要:加快推进主体功能区建设是“十二五”时期的一项重要战略任务。国务院通过的《全国主体功能区规划》,要求各地统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,确定不同区域主体功能,推进形成主体功能区。作为试点,重庆先行一步,进行了积极的探索与实践。

  加快推进主体功能区建设是“十二五”时期的一项重要战略任务。国务院通过的《全国主体功能区规划》,要求各地统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,确定不同区域主体功能,推进形成主体功能区。作为试点,重庆先行一步,进行了积极的探索与实践。

  一、加快推进形成主体功能区意义重大 

  从区域发展差异出发,制定有区别的区域规划及发展政策,是世界各国政府调控区域发展的重要战略。追根溯源,世界区域规划的实践和理论探索始于上个世纪20年代,早期主要是制定和实施有区别的城市规划和工矿区规划,中期重点转向促进工业区域建设和缩小区域差距,近期则从单纯经济开发规划转向社会综合开发规划。近年来,区域可持续发展概念逐步深入到区域规划的各个方面,出现了明显的绿色化和差别化取向。

  从我国实践看,区域发展战略和政策根据不同时期需要,经历了阶段性变化。例如,上世纪60、70年代将全国划分为一线、二线、三线,80年代提出沿海与内地以及东中西三大经济地带概念,新世纪以来形成了东部、中部、西部、东北四大战略区域。更加明显的是,追求区域经济的可持续发展,越来越成为区域发展规划所遵循的核心价值标准。近年来,我国根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,对不同区域的空间开发方向与时序、开发强度进行主体功能定位,分别按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区制定了差别化的区域政策和绩效评价体系,深刻体现了区域可持续发展理念。可以说,主体功能区战略,突破了行政单元的区划约束,统筹了经济、人口和资源环境因素,赋予了区域发展更加丰富的内涵。

  在我国加快推进形成主体功能区具有重要意义。首先,将区域的资源环境承载能力作为划分主体功能区的主要依据,有利于避免出现资源环境过载现象,从而实现区域之间的协调发展。第二,主体功能区的内涵已经超出了地区生产总值的范畴,有利于各级政府摆脱一味追求缩小经济总量差距的思维定势,把注意力更多地放在推进公共服务的均等化,使人们享有更加均等的就业等社会机会。第三,通过划分主体功能区,有利于突破行政区划范围,引导生产要素有序流动,建立起更为合理的地域分工体系,避免地区间产业同构和低水平重复竞争。第四,主体功能区实行分类管理政策,有利于打破长期存在的行业政策与区域政策“条块分割”现象,使政策效应得到充分发挥。

  二、重庆市构建主体功能区的规划和实践 

  重庆地处长江上游,幅员8.24万平方公里,自然禀赋和开发空间差异较大。主要表现在,适宜开发的土地资源较少,平原及台地面积占比不足5%;水资源总体丰富,但东西部分布不均衡;渝东地区属我国较好的生态保护区域,但生态敏感度也高,环境污染消纳能力不强。从国土空间开发情况看,重庆在西部地区属开发强度最高的地区,人口密度达到全国平均水平的2.6倍,但总体上重庆单位城镇空间集聚的人口偏少,人口密集度偏低。这就需要我们以科学发展观为指导,按照高效、协调、可持续的发展理念,加快转变重庆空间开发利用的方式。

  重庆是国家开展主体功能区规划的8个试点省市之一,早在2007年就根据国家区域战略部署,全面进行了主体功能区规划的编制工作。目前,重庆根据资源分布特征,将全市国土空间划分为三种类型。一是重点开发区域。以重庆主城为核心,包括渝东北、渝东南的万州、黔江等30个区县,是产业发展和人口集聚的主体区域。二是限制开发区域,主要包括渝东北、渝东南地区的生态区域和农产品主产区,今后要因地制宜地发展特色农业等生态产业,引导超载人口逐步有序转移。三是禁止开发区域,包括国家及市级的自然保护区、地质公园以及重要的水源水库等区域,今后应实施更加严格的保护政策。

  要使主体功能区规划发挥作用,需要有相关发展规划作支撑。为此,从2008年开始,重庆试点推进区县经济社会发展规划、土地利用规划、城市规划、环境保护规划“四规叠合”。我们首先根据国土空间综合评价进行功能区的总体划分,然后按照城乡统筹、全域覆盖、导向明确、分区联动的原则细划农业、生态、工业和城市综合服务等多个功能区,在此基础上开展近期建设布局,规划重大产业、基础设施和公共服务设施,从而真正实现了发展理念与空间布局的有机结合,为主体功能区规划的顺利实施提供了坚实保障。

  三、推进形成主体功能区的几点思考

  经过探索,重庆主体功能区建设成效显著。一方面,各级政府部门的科学发展意识明显增强,人们普遍认识到国土空间和土地承载力是有极限的,因而开发利用应有一定时序和范围限制,目前科学开发、有序开发、协调开发已成为共识。另一方面,区县各主体功能区域的定位落实到位,对于符合产业定位的项目,在用地指标、项目布局、招商引资、政策措施等方面予以支持,有效避免了各区县的盲目扩张和无序开发。

  在推进形成主体功能区的实践中,我们感触最深的是三个方面。

  推进形成主体功能区要与国家区域发展总体战略相衔接。重庆的主体功能区建设是国家西部大开发战略的重要组成部分。“十二五”时期,党和国家将进一步加大对重庆、成都、西安等一批发展基础较好、潜力较大、资源环境承载能力较强地区的支持力度。我们要抓住机遇,依靠国家政策的支持和自身的努力,加快推进形成主体功能区,带动广大西部地区在发展上实现新突破。

  分类政策和绩效考核是推进形成主体功能区的核心和关键。推进主体功能区建设,需要协调土地、财政、投资、产业、人口管理等多种政策,才能发挥复合效应。因此,应制定分类政策,落实好财政对限制开发区的转移支付政策,建立均衡性财政。同时,应尽快建立绩效考核评价体系,逐步取消对限制开发区的地区生产总值、工业、财政收入、城镇化率等考核指标,把推进形成主体功能区的考核结果作为干部选拔任用的主要依据。

  完善规划的政策体系和实施机制是推进主体功能区的重要保障。从重庆实践看,真正发挥主体功能区战略性、基础性、约束性的作用,需要加强和完善政策体系和实施机制。一方面,应突出主体功能区规划,使所有相关政策规划协调一致,形成规划合力;另一方面,应加快主体功能区规划立法进程,尽快制定和出台相关规划法或条例,构筑起规划执行的法律支撑。此外,应建立健全规划实施机制,加强对规划实施情况的监督检查,确保主体功能区规划落到实处。

  (作者:重庆市发展和改革委员会主任)  

 

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