工业技术创新体制与政策

工业技术创新体制与政策分析中国社会科学院工业经济研究所所长，研究员，博士生导师吕政摘要：科学的制度安排和正确的政策是实现科技创新的前提条件。在转向市场经济以后，科技创新的动力主要来自于经济主体的利益驱动和市场竞争的压力，但是作为发展中国家，发挥政府在科技创新中的主导作用仍然是必要的。政府的作用主要体现在制定发展战略和规划，促进技术创新所必需的基础设施条件的完善以及高新技术人才的培养，对重大项目研发提供资金的支持，创造对高新技术产业的市场需求，规范市场秩序，保护知识产权，维护科技创新主体的合法权益，制定和实施有利于增强本国科技和产业竞争力的国际经济技术交流和贸易政策。我国企业正在逐步成为科技创新的主体，企业用于科技研发的投入逐步增长，重大项目的技术改造取得了显著成效，但企业积累能力不足、科技人才缺乏、研发机构不健全是增强企业科技创新力的主要障碍。科研院所改制取得了显著成效，成为工业技术创新的重要力量，推进了科技研发与生产及市场的结合，但科研院所的改制还需要进一步完善，从长远看，大多数应用型的科研院所应当进入大型企业。

关键词：工业技术创新；创新主体；创新成效；院所改制

科学技术是第一生产力，科学技术创新是生产力发展的主要推动力，但是任何形态的社会生产力总是在一定的上层建筑和生产关系的制约下发展的。因此，有利于科学技术创新的制度安排和政策，是实现科技创新的前提条件。本文主要是对近年来我国技术创新的体制变革和政策选择及其成效进行概要的描述和分析。

一、政府在科技创新中的作用

1.发挥政府在科技创新中的主导作用

在计划经济体制下，政府是科技创新的发动者和组织者。科技创新的目标、战略、项目选择、资金和人才等资源的调配，都是由政府制定计划并作为资源配置的主体。通过政府的力量组织重大科技创新项目的攻关，例如，以“两弹一星”为代表的高技术军事装备的研制，就是由政府发动和组织实施的。在特定的历史条件下，通过政府的行政力量，集中有限的资源进行科技攻关，实现赶超战略，是完全必要的。

在转向市场经济以后，科技创新活动应当主要由市场来决定，其主体应当是企业，科技创新的动力主要来自于经济主体的利益驱动和市场竞争的压力。政府将不再是科技创新的发动者、组织者和参与者，其主要职责是为科技创新提供有利的制度保证和政策环境。但实际上，在向市场经济转轨的过程中，我国还不可能完全做到这一点。第一，科技创新具有外部性和公益性的特征，并非所有的科技创新活动都能带来直接的经济利益，而且具有高风险性。当经济主体不愿意进行投入而社会经济发展的要求必须去做的时候，政府仍然需要作为这类科技创新任务的发动者、出资者和组织者。第二，由于历史的原因，我国国有企业体制转轨的任务还没有完成，大多数国有或国有控股企业积累能力比较弱，还缺乏技术创新的动力和资金投入能力。第三，从理论上考察，民营企业具有科技创新的内在动力和资本积累能力，应当逐步成为科技创新的主体。但实际上，目前大多数民营企业还难以成为科技创新的主体。一是民营企业主要集中在劳动密集型的消费品工业和服务行业，资本有机构成低、技术含量低，对新技术的需求不足；二是民营企业资本规模比较小、科技力量弱，目前还缺乏技术创新的经济与技术实力；三是大多数民营企业，无论是国内的民营企业还是海外的华人企业，缺乏追求技术创新的价值取向和文化传统，即使是资本实力雄厚的大型私人企业，剩余资本的投向往往更热衷于在短期内能够获取暴利、带有投机性的房地产业；四是当今的国际竞争实质上是科技实力的竞争，我们所面临的竞争对手是国家和国家集团以及富可敌国的大型跨国公司。在这种形势下，作为发展中大国，政府还必须发挥推动技术创新的主导作用。

2.“863计划”和“火炬计划”的成效

“863计划”和“火炬计划”都是政府主导下的重大科技创新计划。“863计划”着重解决关系到国家中长期发展和国家安全的战略性、前沿性的高技术问题，发展具有自主知识产权的高技术，培育高技术产业生长点，力争在有优势和战略意义的高技术领域实现跨越式发展。重点在民用的信息、生物与现代农业、新材料、先进制造与自动化、能源及资源环境等六大领域组织实施[1](P432)。

据不完全统计，“863计划”实施15年来，在民用口6个领域的230多个专题研究方向，共资助项目近5200余项，获国内外专利2000多项，发表论文47000多篇。共累计创造新增产值560多亿元，间接经济效益达2000多亿元。据专家抽样分析表明，我国在世界高技术领域的局部优势已经形成；60%以上的技术从无到有，如今已达到或接近国际先进水平；另有25%仍然落后于国际先进水平，但在原来基础上也有很大进步。当然，对“8 63计划”的定位及其业绩也存在着不同看法。一种观点认为“863计划”跟踪当代科学技术的前沿，抓住了科技制高点，并在若干重大科学技术领域取得了突破性的进展。例如，“神州5号”飞船的成功就是“863计划”的代表性成就。另一种意见认为，“863 计划”究竟是基础研究还是以产业化为目标的应用研究，其定位并不明确。“863计划”着眼点在于“技术跟踪”的战略色彩超过产业化色彩，科研纯度相当高，计划攻关项目以及配套资金也全部投向相关高校和科研单位，很多技术仅仅停留在实验室水平。统计资料表明，2002年，大专院校和科研院所占到了“863计划”项目总课题的67%，各类企业仅为30%；在经费方面，大专院校和科研院所共占66%，各类企业仅为31%。“863计划”的研究成果产业化和市场化的比例低[2]。

“火炬计划”是1988年开始实施的以“发展高科技、实现产业化”为宗旨的科技创新与发展计划。“火炬计划”主要是通过高新技术开发区的建设实施的。1991年到2002年，全国53家国家级高新技术开发区的营业收入从87.3亿元增长到15326.4亿元，年均增长60%。在国家科技部和各级地方政府的扶持下，全国已建立436家科技企业孵化器，正在接受孵化的企业达23373家，有6927家科技企业孵化成功，并有30家成为上市公司。1 5年来，先后在全国各地建立了39个“火炬计划”特色产业基地，建立了22个软件产业基地，累计实施的“火炬计划”项目24000多项，90%以上项目的技术是由国内开发的，其中40%以上的技术来源于国家和地方科研计划所取得的成果。“火炬计划”还吸引和造就了一批高素质的应用型的科技人才和中青年企业家。到2002年底，在国家级高新技术开发区工作的博士有14000多名，硕士8000多名。“火炬计划”存在的主要问题是跟踪模仿的技术成果多、核心技术创新不足；由于政府部门及地方的条块分割，“火炬计划”的资金使用中存在着分散、重复研发的现象[3]。

3.政府对高新技术产业税收优惠政策的作用和局限

1991年以来，政府为促进技术创新、加快高新技术的发展，曾先后发布了一系列政策规定，对涉及高新技术产业运行和发展的研发与经营活动实行税收优惠政策。

1994年发布的《关于加快科技成果转化、优化出口商品结构的若干意见》规定，对于出口技术以及为生产出口技术而进口的设备，实行出口退税和关税减免。

1994年发布的《关于企业所得税若干优惠政策的通知》规定，对设在国务院批准的高新技术开发区的高新技术企业，按15%的税率征收企业所得税，新办高新技术企业自投产之日起免征两年的企业所得税；对于研发新产品、新技术、新工艺所发生的各项费用和为此购买的仪器设备可以在税前列支。

1999年，国家财政部和税务总局决定对技术转让、技术开发、技术咨询和技术服务取得的收入免征营业税；凡符合国家产业政策规定的技术改造国产设备投资的40%，可以抵免该企业比上一年新增的企业所得税。

2000年发布的《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》规定，新办软件和集成电路企业，自获利年度起，享受所得税“两免三减”的优惠。该项政策从投融资、税收、产品出口、收入分配、人才吸引与培养、采购政策、软件企业认定制度、知识产权保护、行业组织与行业管理等方面，提出了一系列鼓励软件产业发展的政策措施[4]。

从这些优惠政策实行的结果看，起到了促进技术创新和高新技术产业发展的作用。以I T产业为例，1991年，我国计算机工业的总产值只有70亿元人民币，2000年，已增长到2 800亿元，10年增长了39倍，年均增长率为44.66%；2002年，我国计算机工业总产值达到4200亿元，比2000年增长了50%。2000—2002年，计算机软件产品销售额分别比上年增长了30.7%、34.2%和38.2%，2002年软件产品销售额为1100亿元。全国被认定的软件企业6282家，专门从事软件研发和编程的专业技术人员达到30万人。

90年代以来，以IT产业为代表的高新技术产业高速发展的经验表明，在转向市场经济以后，政府政策对高新技术产业的发展仍然起着重要的主导作用。这种作用主要表现在：1)发展战略和规划的引导；2)促进技术创新所必需的基础设施条件的完善以及高新技术人才的培养；3)重大项目研发资金的供给；4)创造对高新技术产业的市场需求，包括军事装备产品在内的政府采购；5)规范市场秩序，保护知识产权，维护科技创新主体的合法权益；6)制定、实施有利于增强本国科技、产业竞争力的国际经济技术交流和贸易政策。

加入WTO之后，政府对高新技术产业发展的优惠与扶持政策必须符合WTO规则的要求。2 001年以来，我国对此前颁布的有关法律、法规进行了清理，逐步取消不符合WTO规则的政策规定，如禁止性的出口补贴政策，对进口替代产品的贷款、税收、折旧等方面的优惠政策，高技术企业进出口的关税优惠政策，等等。另一方面，由于我国仍然是发展中国家，在一定的过渡时期内，可以按照WTO的规则，有选择地保留必要的财政、税收等方面的优惠与补贴政策。更重要的是要把对生产环节的优惠政策前移到对研究开发过程的补贴和优惠，以促进科技创新。

二、企业向技术创新主体的转变

1.企业成为技术创新主体的条件

企业成为技术创新主体需要具备以下条件：第一，企业的制度安排具有追求技术创新的内在推动力；第二，已经形成竞争的市场结构、竞争机制决定着企业的生死存亡；第三，具有追求技术创新的企业家及其经营管理团队；第四，企业拥有一定实力的研究与开发力量和组织；第五，企业具有自我积累能力和外部融资能力。

根据上述条件来衡量，我国企业仍然处在向技术创新主体的转变过程中。从总体上考察，国有企业的数量和比重已经大大下降，多种所有制并存和相互竞争的格局基本形成。市场机制在资源配置过程中已开始发挥基础性作用。研究与开发费用的投入比例，19 94年以前，80%以上来自于政府，来自企业的资金不到20%。而同期美国、日本和德国来自企业的研发资金分别为50%、67%和61%。随着投融资体制改革的进展，我国用于科学技术研究与开发资金的来源逐步发生变化。1994年我国研发经费来自政府拨款的占79% ，来自企业的只占18%。到2002年，我国科技研发资金来自企业的占63%，这说明企业作为技术创新的主体地位正在逐步确立。科技经费筹集额的增长与比例变化情况如表1所示。

表11998—2002年科技经费来源及变化

2.国债资金用于企业技术改造的成效

1997年亚洲金融危机之后，为了扩大国内需求、调整和优化产业结构、提高工业的国际竞争力，国家实行了积极的财政政策，扩大了国债发行规模。在国债使用方向上，每年安排一定规模的国债资金用于企业重点技术改造项目。1999—2002年，共安排了355. 4亿元的国债技改资金，银行配套贷款2893亿元，在冶金、石化、煤炭、有色金属、机械、电子信息产业、纺织和轻工等行业，以结构调整和产业升级为中心的技术改造项目达2222项。这些项目的实施，使上述各行业的生产技术水平和产品结构发生了显著变化 [5]：

冶金行业新增热轧薄板、冷轧薄板、镀锌板等附加价值高的钢材1000万吨；全部淘汰平炉炼钢，连铸比由改造前的67.8%提高到93%。

纺织行业增加高档服装面料16.1亿米，差别化纤维\新型蛋白纤维24.9万吨，化纤差别化率由18%提高到30%。

石化行业的中高档润滑油比例由70%提高到100%，增产高档汽柴油730万吨，乙烯装置能耗由800万千卡/吨降至650万千卡/吨。

有色金属行业每吨氧化铝能耗降低300千克标准煤，70%的铜冶炼企业的吨能耗从1100 千克标准煤降至650千克。部分铅冶炼企业二氧化硫利用率由0提高到92%以上。

机械行业为冶金、石化企业制造的重大技术装备国产化率可达80%；大型加氢反应器等关键设备达到国际同类产品的当代水平；大型交流输变电设备可立足国内生产，60万千瓦超临界机组已形成生产能力；国产数控机床国内市场占有率按台数计算达到67%以上；轿车新产品批量投产时的国产化率达到40%以上。

信息产业元器件的片式化率提高到50%，产品技术水平达到国际同期水平。

造纸行业增加200万吨高档纸和纸板，中高档产品的比重由30%提高到50%；吨纸生产耗水由100吨下降到30吨左右；吨纸生产废水排放量下降40%。

3.企业成为技术创新主体存在的突出问题

如前所述，我国企业正在逐步成为技术创新的主体，但是仍然存在着缺乏创新的内在动力、资金投入不足和机构不健全等问题。

从国有企业的改制情况看，90%以上的国有企业已改为国有控股公司以及部分上市的股份公司，但国有股的比重平均仍在65%以上。这种股权结构必然导致企业技术创新的自主权不充分，而且企业经营者事实上不承担技术创新投入产出的风险。企业技术创新资金的来源一是靠银行贷款，二是靠贴息的国债。2002年，企业用于技术研究与开发的资金1676.7亿元，只相当于当年企业销售收入的1.53%，占当年企业税后利润的28.9%。在主要依靠技术创新才能发展的高技术产业，我国与主要的工业发达国家的研发投入强度存在显著差距(见表2)。

我国从事科技活动的人员总量2002年已达322.2万人，其中科学家和工程师217.2万人。从事研究开发与试验的科学家和工程师为81万人，相当于美国的70%。但是科技人员的分布仍然主要集中在科研院所和大学，2000年以前，我国科研机构、高校和企业拥有的科技研究开发人员分别为52%、28%和15%。日本的研发人员的分布结构分别是5%、27% 和65%。这是我国科技成果产业化程度低和研究开发未能以市场为导向的一个重要原因。

2002年之后，我国每年有100多万理工科大学毕业生，但由于企业科技人员的待遇低于科研院所和大学，学习理工专业的大学毕业生在择业时更多地选择了科研院所和大学。企业科技人员的短缺，严重制约了企业的技术创新，企业新技术的来源主要依靠技术引进。2000—2002年，我国大中型工业企业用于技术引进的经费支出分别为245.4亿元、2 85.9亿元和372.5亿元，但同期用于消化吸收的经费支出只有18.2亿元、19.6亿元和25. 7亿元。这种状况导致我国大多数企业形成对国际技术转让的依赖。

目前，我国依靠自主技术创新的产业主要集中在发达国家对我国进行技术贸易限制的航天技术、核技术等涉及国家军事安全的领域。通过引进和消化吸收，生产技术能力显著提高的产业有大型发电设备制造、程控交换设备制造、家用电器制造等产业。大量重复引进、消化吸收能力差的制造业主要有石油化工成套设备制造、轿车设计和轿车生产线设备制造。完全依靠进口的产品有民航干线大型飞机、大规模集成电路生产设备等技术和知识密集、附加价值高的产品。

三、科研院所的体制改革

我国原来由各个工业部门设立的科研院所共有242家，12.2万名职工，150多亿元国有资产。这些科研院所长期由国家财政拨款，从事产业应用技术的研究与开发。在中国工业化的进程中，这些科研院所为我国工业的发展和技术进步做出了重要贡献。随着社会主义市场经济体制的确立，原来所属的工业部门陆续撤销，国家财政拨款逐步减少，按行政计划下达的任务日渐萎缩，这些科研院所事实上被推向市场。但是在传统计划经济体制下形成的管理模式和运行机制难以适应市场经济的要求。科研院所的体制弊端主要表现在：经费来源主要依靠财政拨款，缺乏在市场开拓业务的主动性；人人都吃“大锅饭”，缺乏竞争机制；以项目不以市场为导向，与企业的生产经营脱节，科研成果转化率低。

为了从根本上解决这些矛盾，1999年7月，国务院决定将国家产业部门管理的242个科研院所全部转制为科技企业或整体或部分进入企业，大部分科研院所实行属地化管理，并按照现代企业制度的要求，实行公司化管理和运作。

科研院所改制后其运行机制发生了深刻变化。在思想观念上，从依靠国家拨款转向依靠自身的科技竞争力获得生存和发展机会；在研究与开发项目的选题上，实行以市场为导向，以产业化为目标，实现了科技研发与企业生产经营的结合；在资金使用上，克服了过去不计成本的弊端，开始重视成本核算和经济效益；在用人机制和分配机制上，初步打破了“铁饭碗”和“大锅饭”制度，实行能进能出、拉开分配差距的管理办法。经过几年的探索和逐步完善，科研院所改制以后，大多走上了自主经营、自负盈亏、自我积累的健康发展轨道，涌现出钢铁研究总院、有色金属研究院和北京化工研究院等一大批改制成效显著的科研院所。

但也要看到，科研院所的改制还存在不少问题需要逐步解决和完善。例如，大多数科研院所缺乏规模化的生产能力，甚至缺乏工业中试手段，但由于受利益协调机制的制约，阻碍了科研院所与生产企业的有效合作，限制了科研成果投入大规模生产；有些科研院所小富即安，缺乏向大型科技企业成长的动力和经济实力。曾经作为国家队的应用型研究院所转制后主要考虑本企业的当前利益，不再重视具有外部溢出效益的共用性和基础性技术的研发。从长远看，这些科研院所还需要进一步改革，一部分院所完全进入大型企业，成为大型企业的研发中心，一部分院所通过兼并生产性工业企业，实现科技研发与生产经营的直接融合。

参考文献：

[1]吴飞鸣.中国经济年鉴(2002)[M].北京：中国经济年鉴社，2002.

[2]陈志刚.863计划17年难题产业化，还是纯科研?[N].21世纪经济报导，2003-12-31.

[3]华锐，若玫.引导中国特色高新技术产业化的一面旗帜[J].中国科技产业，2003，( 103).

[4]王勇.我国高新技术产业发展的税收支持[J].经济理论与管理，2003，(7).

[5]国家经贸委投资规划司.2003技术改造工作基本思路[J].企业技术进步，2003，(1) .