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《证券法》出台始末

2011-10-19 09:38 人物

摘要:《证券法》的起草,最早是七届人大提出来的,直到九届人大才出台。以成立上交所、深交所为标志,中国证券市场从1990年开始,到1992年发展比较快,但此时证券市场上也出现了一些问题,我们看到中国证券市场应该有一部法律来规范,所以当时七届人大委员长会议提出来要起草《证券法》,但当时不叫证券法,而叫证券交易法。提出来以后,万里委员长讲,像这样的法律,应该更多地听听专家的意见,于是就委托人大的专门委员会——财经委员会进行起草。财经委员会组织了一个起草小组,厉以宁任组长。当时实际上好几位组员都是北京大学的,副组长是高程德,还有我,人大财经委的王连洲、

《证券法》从1992年8月开始起草,到1998年12月出台,经历6年半的时间,到实施之日,整整7年。

近日,在北大光华管理学院,北京大学金融与证券研究中心主任曹凤岐先生回顾了资本市场的法制化进程。曹凤岐是《证券法》起草小组副组长,自始至终参加了起草工作。“我经历了《证券法》起草过程中的风风雨雨、苦辣酸甜。”

原以为1993年就能出台

我国《证券法》从起草到出台历时6年多,这在新中国所有的法律起草中,是比较长的。

起草过程可以分为四个阶段。第一阶段叫“顺利进行阶段”。这个阶段从1992年8月组织班子开始,一直到1993年12月。这一阶段主要进行调查研究,速度很快,没多久就拿出了最初的提纲,到1992年的12月份,我们已经拿出了第三稿。我们在1992年12月开了“中国证券市场发展研讨会”,当时很乐观,认为1993年3月有望出台。

在这个过程中也有一些争论,比如说关于管理体制的争论。第一稿我们就提出要建立国家证券委员会,认为当时证券管理是非常分散的,人民银行、财政部、体改委都在管,我们主张建立这么一个机构。而且当时的证券委、证监会关系也没有理顺,证券委只是一个议事机构。

1993年2月,我们拿出了第四稿。当时香港证交所律师梁定邦先生邀我们起草小组的所有成员到香港去征求意见。1993年3月1日到10日,厉以宁、高程德等一批人到了香港。我们召开了关于中国第一部《证券法》起草过程中若干问题的讨论会,香港人士提了不少意见,此次会议影响很大。在这之后,我们马上又出了第五稿,第五稿实际上己经有点雏形,很成体系了,然后又出了第六稿。最近我看到一家报纸说“《证券法》起草六年,六易其稿”,实际上他不知道,仅我现在手头上不完全的稿子就有二十多稿,他所说的“六易其稿“可能指的还是到1993年为止。

额度管理“绝对不能写”

1993年7月7日,人大财经委组织“证券法难点问题高级研讨会”。这次高级研讨会包括人大法律委、法工委、财经委,财政部,银行,券商等部门都参加了。最大的一个问题是有人提出来,证券法太市场化了,为什么证券法从一开始就没有把额度管理写在里面。讨论后我们认为,额度管理只是一项经济政策,过两天不额度管理了怎么办? 另外,额度管理绝不是中国证券市场发展的方向,所以绝对不能写。此外,像管理体制问题、要不要开放场外交易市场问题、国家股和法人股的地位问题也争论得非常激烈。

在这以后,有一件非常重要的事情,就是《证券法》第七稿在1993年8月八届全国人大常委会第三次会议上第一次初审。这个草案我个人认为是相当不错的。由当时的财经委主任柳随年向全国人大常委会做汇报,重点汇报了关于管理体制的问题。草案规定国务院设立国家证券管理委员会统一管理、监督中国证券市场,各地方人民政府不设立地方管理机构。当时我们提出了地方设派出机构,还谈到了股票发行的条件及审批问题。我们认为,不能把额度写在里面,审批并不一定就是额度管理。

这个《证券法》草案,从总的指导思想到具体的法律规定都是比较全面的,而且是从发展、促进、规范中国证券市场来考虑问题的。可以说这个草案和后来出台的《证券法》已经差不多了。

而且,我们在这一稿里还定义了广义证券。大家知道,在国外的证券法里,一般都用列举法来定义一下。但后来出台的《证券法》就没有了。实际上,我们当时对证券的范围规范得是比较详细的,而且我们对期权、期货交易、信用交易并没有完全禁止。我们在证券交易中实际上已经讲到期权、期货交易了。第五十四条就讲“任何一种或一组证券,包括其指数这类期货或期权交易必须经主管部门批准”。虽然现在还没有指数交易,但是作为一部法律,我们已经提到了。“任何金融机构或证券机构未经主管部门许可不得提供信用以供买卖证券”,也就是说你得经过批准才能做。信用交易我们没有完全禁止,但是要批准了才可以,而我们现在是完全禁止的。此外,连融资融券我们当时都提出来了。而现在我们是不能给客户融券的。这一稿应该说是相当不错的。在讨论的时候,人大常委会并没有提出更多的具体意见,我想可能是因为这个法律太专业化了,很多人不太了解法律条文的含义,所以也提不出来更多的问题。

有委员质疑:“你们记住小平同志的讲话没有?”

当时,人大常委会委员主要有两种意见。有的委员说证券市场是资本主义的产物,这部法到底是坚持社会主义还是坚持资本主义,如果是坚持社会主义,那我就举双手赞成,如果搞资本主义我就坚决反对;另一部分委员实际上反对制定这个法,认为没有必要,他们说中国证券市场是怎么回事你们知道吗?如果不知道去看看茅盾的《子夜》,那里头说得很清楚,让军队后退五十里,这就是证券市场。你们记住小平同志的讲话没有?小平同志虽然说过“证券市场要试验”,但小平同志还有后半句——“试验不好还可以关了”,你们记住了没有? 在这种情况下还怎么制订这个法呀?

在初步审议后,我们根据大家的意见抓紧修改。我记得当时我们在奥林匹克饭店为了能搞出一个新的稿子赶在12月上会,几天几夜都没睡觉。当时我的血压都上去了,我爱人早晨给我送降压药。二审稿总的规则和8月份提交的那份稿子是一致的,可惜这个稿子没有上成,因为1993年12月份的常委会要重点讨论《公司法》,两个法都非常大,同时上不合适,所以当时就决定暂时不上了,只上了一个关于修改《证券法》的意见书。

此后,很多部门开始征求意见,国务院系统也征求了意见。国务院有关部门在1994年2月份向国务院领导做了汇报,主要是不同意设立国家证券管理委员会,认为这不是《证券法》应该解决的事,而是国务院组织法的调整范围。刚刚机构改革完,怎么又设一个机构,所以不同意。1994年,国务院还发了一个文件,规定人民银行管什么,财政部管什么,体改委管什么,证监会管什么。对由一个机构集中统一管理证券、期货, 国务院的一些部门是不同意的。有些部门反映目前证券管理体制尚处于试点、探索阶段,因此建议《证券法》的出台时间要再斟酌。此外,大家对《证券法》的一些基本问题意见还很不一致。

第七稿被法工委“修改过分了”

第二阶段是从1994年1月到6月,我把它叫做“激烈争论阶段”。这一阶段的争论要比第一阶段更加白热化。

历史上,人大虽然是立法机关,但它基本上没有起草过法律,都是国务院各个部门在起草。《证券法》是建国以来人大除宪法外第一个自己组织人起草的法,越过国务院的程序,直接交给人大法工委。在第一次审议后,第七稿(1993年12月份的稿子)我们就直接交给法工委修改了。可是,法工委在拿着财经委起草小组的稿子进行修改的过程中,给改得过分了。

法工委在1994年3月召开了一个很著名的会议叫“雅宝路空军招待所证券法座谈会”。会上,法工委拿出一个稿子征求意见,准备修改后交给法律委员会,上6月份的常委会。当时法工委在会上拿出两个稿子,一个是“ 1994年3月18日的修改三稿”,另一个是“1994年3月28日的修改四稿”。这两个稿子我们起草小组都没看见过,拿到稿子一看,从立法的指导思想、原则到整个结构和调整对象,全都不是财经委提交的内容,我们提交的稿子连影子都没了。这两个稿子问题相当之多。首先,它只规范证券的交易,把发行全都弄没了;其次,第三条说到“在中国境内从事股票、公司债等有价证券”,原来的稿子连这个“等”字都没有,这样一来,中国证券市场就只调整股票和公司债了,调整对象太窄了。后来他们发现不太好,才又加了一个“等”字。

座谈会请了不少人,大家问这稿子到底是怎么回事。法工委解释说,财经委提供的稿子和他们的稿子都是一块面,就看把这块面怎么揉,财经委的东西已经都揉在里头了。后来我们说,首先要看还是不是这块面,这反映了立法的整个思想。到底中国的证券市场管什么,中国证券市场要发展什么,证券市场的调整对象是什么,这不是一个简单的问题。而且,这一稿中的限制非常多,连证券商的自营都没了。此外,我们还提出,《公司法》规定了股票公司债的发行,因此,股票公司债的发行就适用于《公司法》的规定。这样一来就没《证券法》什么事了,就没剩什么《证券法》可调整的对象了。另外《公司法》是法工委自己起草的,而且已经通过,《公司法》不仅规定了发行,也规定了交易,《证券法》的制定实际上就没多大必要了。所以,这个会成了争论的开始,开了几天不欢而散。

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“我没控制住情绪,就拍桌子了”

当时,董辅先生是财经委的副主任,他在会上提出财经委是不能接受这个稿子的。为了能在6月份上会,大家进行了紧急磋商,委员长、副委员长都给请出来了。田纪云、王汉斌都出来跟我们一起开会,进行协调。

最后达成一个协议:财经委一个稿子,法工委一个稿子,然后这两个稿子合起来。所以当时我们就紧急弄稿子,从3月底到4月初我们又起草了一个“4月18号稿”,法工委起草了一个“4月19号稿”。这回法工委的稿子有所进步,把“发行”加上了,写上了“与交易有关的发行”。我们搞不清楚“与交易有关的发行”是一个什么样的概念,他们说这不是我们的意见。原来,他们写了一个稿子给人大的负责同志看,讲了什么是“有关交易的发行”,解释半天也不知道领导同志听懂了没有,只是说“好好好”,“是是是”。这就等于领导同意了。所以就写成“与交易有关的发行”了,但基本还是说的交易的事。整个协调过程,就是起草小组、财经委和法工委坐在一起,拿两个稿子往一起捏。整个5月份,我和厉以宁老师每天都是在那里对稿子,逐字逐条地对。两个稿子,相差那么大,怎么往一起捏啊!这个过程可以说是非常的艰难。

那段时间,我们在精神上和体力上都非常痛苦,举几个例子,就可以看出当时的艰难了。有一次为了修改一个条目我和一个法工委的负责同志吵起来了,我没控制住情绪,就拍桌子了。这件事厉老师批评我丢了教授的面子,失了教授的风度,我跟厉老师说,为了起草一个好的《证券法》,我宁愿丢面子,宁愿失风度。

还有一次,我们请了一些同志(包括券商)过来,听取修改意见。在讨论证券公司这一章的时候,法工委的同志提出来,凡是券商以及与券商有关的人必须离开。这些同志是财经委请来的,在讨论过程中是要发表意见的,当时非常僵,厉老师也不大好说,还是我来说的,我说,你们让他退场,我马上就退场。后来双方妥协,在讨论这一章的时候,让证券公司和证券协会的人不要说话。

当时财经委的领导也来过几次,董辅先生不在的时候,财经委委员、人民大学的黄达教授也来参加过讨论。黄达说,法工委提供的这个稿子我只说一句就行了:这稿子呀,我看也别叫《证券法》了,叫什么呢? 叫《股票公司债现货交易法》最好。黄达的这句话说得非常准确,或者说是精辟。最近我又在一次会上见到黄达,他说:“我参加你们的会都害怕,快跟国共谈判差不多了”。那个月真是每一个字都要争,然后整理出了一个稿子,也就是“6月15号稿”。这个稿子根据法工委的意见,把发行这一章全部撤销了,而且最后把我们在会上达成一致的东西又改回去了。反正是由法工委来最后定稿,我们也没办法。

之后,就提交人大审议。结果,这次审议未能通过。从这以后,我们的态度也有所变化。一方面我们敦促这个稿子迅速出台,另一方面我们坚持要一个比较好的法。

委员长会议决定:必须把发行单列一章

第三阶段叫做“总结经验,调查研究”。这一阶段比较长,从1994年7月到1998年7月。我们去了深圳等多个地方调查,各地券商、各方面人士也都在进行研究。1996年我作了一个讲座,我提出,《证券法》出台宁可慢,务求好。要是出来一个不好的法,还不如不出呢。所以说当时我们的思想发生了很大的变化:要等待,不那么着急了。

在这期间,实际上我们一直都在修改。1995年11月2日,法工委又提交了一个稿子,这个稿子实际上就没有财经委参与了,它又把发行给删了,完全回到1994年3月的那个稿子了。财经委自己也修改了一个稿子,即1997年10月3日的稿子,我参加了这个稿子的整个修订过程。因为按当时的精神,是不要“发行”这一章的,只能把它缩为一节。我给厉以宁、董辅都写过信,我说发行的部分必须坚持,中国的发行市场,问题相当多,宁可让它删成两三条,也要让它作为一章。在此期间,我们深入调查,研究了各方面的意见,发现大家都倾向于我们原来起草的这个稿子的指导思想、思路和整个结构,包括一些具体的规范,大家也看得越来越清楚。

第四阶段我叫它“重新启动,争取早日出台”阶段。这一阶段应该说从1998年的下半年就开始酝酿了,较具体地提出来是在8月份。为什么要在这个时间提出呢? 第一,本该是八届人大负责起草《证券法》,但八届人大没有完成,九届人大认为应该把它提到议事日程上来;第二,证券市场发展8年时间, 正在走向成熟,《证券法》起草6年,出台时机已较为成熟;第三,东南亚金融危机爆发,如果中国证券市场再没有相关法律规范,那么金融风险、证券风险肯定会越来越大。中国证券市场的问题相当多,光靠行政法规是不能够调整的。所以才提出来在1998年底出台。

1998年8月底召开的委员长会议是听取法律委、财经委、法工委的修改报告。财经委作了一个详细的报告, 坚持抵制法工委的稿子。委员长会议最终定下来,必须把发行单列一章。这样,提交10月份人大会议的稿子又把发行作为一章改回来了。

《证券法》终于又回到了1993年的样子

1998年10月,人大常委会再次审议《证券法》草案。这次提交审议的稿子,总体上已经可以了,但是从调整范围到调整对象,还是有些问题。第一条己经改过来了,是“发行和交易”,不是“交易”或“与交易有关的发行”了。

最大的问题是第二条,第二条是“抽象肯定,具体否定”。它是这样表述的:“股票、公司债的发行依照《公司法》的规定,《公司法》未规定的,适用于本法。”可是这些《公司法》都规定了,没有尚未规定的。接下来又说“政府债券、金融债券、投资基金券的发行,由法律法规另行规定。”如此一来,《证券法》还能调整什么?后来我跟厉老师磋商,厉老师说:若第二条不改,财经委绝对不通过这个稿子。当时我提的意见是,这句话应改成“在中国境内的股票公司债和国务院依法认定的其他债券的发行和交易适用本法,本法未规定的,适用《公司法》和其他法律、行政法规”。因为第一,作为《证券法》本身不能说先适用别的法律。第二,在立法原则上,前法应服从后法。本法没规定的,可以执行其他法律;本法规定的,就应该执行本法。《公司法》在好多地方都已不适应需要了,所以《证券法》某种程度上是对它的一个补充。会议接受了我的意见,改成“适用本法,本法没有规定的,适用于其他法律”。还把金融债券、投资基金券全都删掉了,只有政府债券的发行和交易另行规定。但是在我看来,这条改得还不够彻底——即便政府债券的发行可以由法律法规另行规定,但是政府债券的交易必须服从《证券法》,交易不应该有特殊。

关于这些问题,我在会上发表了意见。我说,这不是某个人或某个行为的问题,关键是怎么看中国的证券市场,中国证券市场发展的前途是什么,中国证券市场发展的过程中法律调整的对象究竟是什么,这涉及到一些最根本的问题。尽管如此,这次的稿子基本上还是回到了1993年的样子。

1998年12月29日,九届全国人大常委会第6次会议以135票赞成,3票弃权的绝对多数,表决通过《证券法》,并规定于1999年7月1日起正式施行。经过6年半的起草,中国终于有了一部规范中国资本市场的法律—《证券法》。

总的来说,中国证券市场目前还不成熟,人们对证券市场的认识到现在还不完全一致,而且目前证券市场秩序比较乱,所以对有些问题规定得较为严厉是有道理的。证券法不可能十全十美,要想十全十美,这个法永远出不来。实际上现在把它完善了,以后证券市场发展了,它还是不完善。出一部比较规范的中国证券市场的法律是相当不容易的,应该说这是一个伟大的胜利。

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