改变政府主导型经济增长方式

在全球经济治理中，中国经济增长无疑是一个重要的话题。未来10年，中国若能保持8%左右的经济增长，就有可能顺利进入高收入国家行列。这既对中国自身发展有重大意义，也会对世界经济复苏与形成新的全球治理结构有重要影响。

但是，如何实现这个目标，还存在着一些较大的分歧。其中一个重要的问题是，如何评价政府主导为突出特征的经济增长方式。我的看法是，政府主导型的经济增长方式尽管在中国经济起飞中扮演过重要角色，但它不利于经济发展方式转变，也不是“中国模式”的主要特点。“十二五”是中国转变经济发展方式的关键5年。从经济运行的现实矛盾看，要实现经济发展方式转变的突破，需要下决心改变和放弃政府主导型经济增长方式。

一、政府主导型经济增长方式与GDP主义的膨胀

政府主导型经济增长方式有其特定的历史背景与贡献。在经济起飞阶段，客观上需要大量投资。中国改革开放之初，通过政府主导型的经济增长方式，把社会资源有效集中在投资建设上，并保持着较高的投资率。本世纪以来年投资率大都保持在40%以上。应当说，在市场经济形成和经济起飞过程中，政府主导型经济增长方式有其客观需求和历史贡献。

问题在于，在市场经济体制初步形成后，政府主导型经济增长方式的弊端开始凸显，其风险逐步积累。第一，政府主导型经济增长使政府、尤其是地方政府把主要力量放在投资扩张上，导致投资增长过快，不断加剧投资消费失衡。这些年，尽管社会消费品零售消费总额保持两位数的增长，2010年高达18.4%，但消费率却在持续下降，2010年居民消费率仅为33.5%的历史最低点。第二，政府主导型经济增长方式消耗大量资源，加大资源环境压力。例如，一些省区市的“十二五”规划，都是以投资的高速扩张和能源的过高需求作为增长的两大支撑条件。有专家估算，全国各省区市要求的2015年能源消费总量加在一起将超过50亿吨标准煤，比2010年的32.5亿吨增加50%左右。

长期实行政府主导型经济增长方式带来GDP主义的膨胀。从地方层面看，政府主导型经济增长方式的突出特征是：以追求GDP增长速度为首要目标、以扩大投资规模为重要任务、以土地批租和上重化工业项目为突出特点、以资源配置的行政控制和行政干预为主要手段。今天看来，这种增长方式使GDP主义盛行，具有明显的不可持续性。

二、政府主导型经济增长方式与当前的改革困境

政府主导型经济增长方式扭曲了政府与市场关系。是“坚持市场主导基础上强化政府作用”还是实行“政府主导基础上发挥市场作用”？这一问题尚未得到很好地解决，使政府干预市场微观运行在某些地方成为常态，如政府占有和控制的资源不是在缩小而是在扩大，这使市场配置资源的基础性作用受到一定削弱。

政府主导型经济增长方式偏离了政府的主要职能。在市场经济体制下，政府的基本职能是创造良好的发展环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义。从现实情况看，由于坚持政府主导型经济增长方式，再加上现行财税体制的制约，使地方政府的主要精力放在抓速度、抓投资、抓项目上，把经济增长与全面发展划等号，这使公共服务在多方面欠账，由此不能不导致经济社会发展的失衡。

政府主导型经济增长方式削弱改革力度。在现行的干部体制与财税体制下，GDP成为政府政绩考核的刚性指标，使“重增长、轻改革”的倾向逐步突出。从当前的情况看，尽管改革在某些方面有所进展，但改革仍面临着多方面的困境。

三、政府主导型经济增长方式与投资消费的失衡

政府主导型经济增长方式加剧投资消费失衡的突出矛盾。中国的消费率逐年走低，已成为经济失衡的突出矛盾。能不能在未来五年扭转消费率下降的趋势，使消费率从当前的48%提高到55%左右、居民消费率从35%提高到45%左右，既是转变经济发展方式的成败所在，也是改革攻坚的重点所在；既影响短期宏观经济稳定，又决定着长期的可持续增长。就是说，改变投资消费失衡的格局，关键在于变革政府主导型经济增长方式下形成的体制机制。

政府主导型经济增长方式加大了经济结构的扭曲程度。形成消费主导，重在提高现代服务业的比重。从实践看，地方政府通常把主要精力放在资本密集型的项目投资上，导致经济结构扭曲。现实情况说明，如果不尽快改变政府主导型经济增长方式，改变经济结构将难有实质性进展。

政府主导型经济增长方式具有明显的国富优先发展导向的特征。例如：GDP增长长期快于居民收入增长；国家财政收入增长成倍快于GDP增长；国有资本扩张成倍快于GDP增长。这种国富优先的增长偏好投资，是投资-消费失衡的重要因素。实现由投资主导向消费主导的转变，关键在于从国富优先的发展导向转向民富优先的发展导向。

改变政府主导型经济增长方式，涉及结构性调整与结构性改革，尤其是要尽快改变现行的财税体制与干部考核机制。以改变经济结构为重大任务、以政府转型为关键的二次转型与改革，需要智库的独立客观研究。就是说，中国的转型与发展需要发展具有“国际视野、战略思维、独立研究”的智库。今年是中改院建院20周年，我们将按此目标努力建设中国改革智库。

在第二届全球智库峰会分论坛“全球经济治理与智库作用”的发言稿，2011年6月26日，北京。