专家建言改革顶层设计

2011年6月18日，中国（海南）改革发展研究院在北京举办“改革的新形势与顶层设计”座谈会。来自国家发展和改革委员会、国务院发展研究中心、中国社会科学院、中国经济体制改革研究会、清华大学、中国政法大学等单位的20余名专家学者参加了座谈会。与会专家就加强改革顶层设计提出相关建议。

一、改革顶层设计的基本内涵

1.对改革进行全面设计和统筹规划。中国经济体制改革研究会名誉会长高尚全指出，新时期改革顶层设计就是适应转变经济发展方式的新形势，加强改革的统筹力度，对整个国家的改革进行全面设计统筹规划，把改革真正提升到制度、体制、机制的建设层面，使改革更具有可操作性。

2. 最高决策层对改革路线图和操作方式的整体设计。中国（海南）改革发展研究院院长迟福林的看法是，改革顶层设计是指最高决策层对改革的战略目标、战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式等进行整体设计。改革顶层设计主要包括三个要素：一是由最高决策层的设计；二是有改革路线图的设计；三是有对改革具体操作方式的设计。

3.本质是政治设计。中国经济体制改革研究会会长宋晓梧认为，政治是经济的集中表现。在新的发展阶段，面对诸多经济社会矛盾，没有政治层面的思考，谈不上顶层设计。改革顶层设计是政治设计，不仅仅是经济体制的顶层设计，还包含经济、社会、文化等。

4.关键是中央高层决策自上而下发动领导组织改革。国家发改委宏观经济研究院研究员林兆木认为，过去30多年有两次改革的高潮，具有两个鲜明的特点：第一个特点是中央高层决策，邓小平是改革开放的总设计师。中央高层决策自上而下发动领导组织，全党全民广泛参与，这两个方面相互衔接；第二个特点是理论上突破传统的教条，时间上突破传统体制的束缚，这两方面也是相互促进的。正是由于这两个成功的结合，从而使改革开放取得显著成绩。今后5-10年，经济社会发展的任务极其繁重，这需要坚持领导和群众相结合，在全党全国掀起像改革初期那样关心支持改革、热心参与改革的共识和行动，形成有利于全民深入改革的氛围。

5. 重在给社会良好的制度预期。清华大学社会学系教授孙立平指出，我国改革大致可以分成侵蚀、转型、完善、重建四个不同的阶段。侵蚀阶段主要是计划经济旧体制瓦解的过程，这个过程是自下而上的过程。但是今天到了转型、完善、重建的阶段，更应该体现自上而下的过程，这个过程就是顶层设计的过程。改革顶层设计至少包括三层含义：一是确立明确的改革目标和整体框架；二是顶层设计不仅是权力说了算，不能是今天一个政策，明天一个政策，更重要的是立法和制度建设的过程，要给人们稳定和良好的制度预期；三是顶层设计需要确定改革时间表和路线图。

6. 强调改革顶层设计的系统性。国家发改委体改所所长聂高民认为，改革顶层设计是一种系统联系，而不是单个方面的设计，以增强改革思路的系统性。

二、改革顶层设计的历史机遇

1. 改革顶层设计需要正确判断改革形势。宋晓梧指出，曾经有过这样一个判断，到2000年，也就是本世纪初，或者说上世纪末的时候，我国已经基本构筑了社会主义市场经济体制的框架。在这个框架之下，各个部门、各地，框架都形成了，每个人把自己的部分填补好。按照这个框架去搞，2020年可以建成一个比较完善的社会主义市场经济体制。在这样一种判断下，似乎没有必要再有总体的改革设计。现在看来，这个判断过于乐观。对改革形势的判断是一个很大的问题，如果不准确，就会造成一系列失误。

2.今后10年改革的任务十分艰巨。林兆木指出，1992年邓小平在南巡讲话中提出，恐怕再有30年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加理性的制度。从那个时候开始到现在已经过去将近20年，现在看来再用10年时间，到2020年建立完善的社会主义市场经济体制，在各方面形成一整套更加成熟的制度，时间非常紧迫。2003年十六届三中全会通过的决定，对完善的社会主义市场经济体制提出了明确的目标和要求。但现实状态同目标对照一下，两者之间差距相当大。如果不把深化改革摆在重要的位置，不下更大的决心和力气，恐怕再过10年，很难实现完善市场经济体制的目标。

3.改革已进入“深水区”。高尚全指出，特定历史条件下，“摸着石头过河”作为一种渐进式的改革模式，为经济发展增添了活力，增强了综合国力，历史性价值不能质疑。随着经济社会不断发展和改革事业的不断深化，改革越来越需要在重点领域和关键环节取得突破，改革攻坚的难度不断提升，包括政府职能的转变，社会体制的改革、经济体制的深化，以及政治体制改革等，都到了一个关键的时期。之所以强调进行全面规划改革，说到底就是因为改革进入“深水区”。

4.“十二五”是改革的历史转折期和战略机遇期。迟福林指出，“十二五”这5年，无论是发展还是改革都处在历史性转折的关节点：第一，“十二五”从一次转型进入二次转型，能不能改变经济结构，改变发展方式，关键取决于能不能以更大的决心和魄力推动第二次改革。第二，“十二五”，我国正处于由中上收入阶段迈向高收入阶段的历史起点。如果“十二五”改革战略选择得好，转变经济发展方式有重要突破，估计到2020年人均GDP有可能达到或超过11900美元，从而进入高收入国家行列；如果“十二五”改革战略选择得不好，经济发展方式转变没有大的突破，我国也很有可能陷入“中等收入陷阱”。

三、改革顶层设计的现实需求

1. 打破GDP至上的政策体制。宋晓梧认为，当前改革的对象或者改革的内容正在发生重大转变。1978年启动的改革指向计划经济。邓小平提出GDP翻两番，这个口号成为体制改革的主攻方向。但后来经济发展是硬道理演变为GDP增长是硬道理。在物质财富极度贫乏的条件下，集中力量把经济总量搞上去，有其合理性。现在经济发展的成本越来越高，同时政府促进经济增长的劲头越来越大，有的地区招商引资指标一直落实到街道、落实到个人。企业要利润，政府要政绩，这两个合在一起，发展速度很快，但负面影响逐渐显现。由于地方政府间的竞争，造成产能过剩、资源浪费、环境破坏是相当严重的。特定历史条件下形成的、调动一切因素刺激物质增长的机制体制，在转变发展方式过程中也需要改革。国际经验也表明，一国从低收入到中等收入的成功增长机制，在它从中等收入向高收入发展的新阶段是不能被复制的。

2. 改革顶层设计牵动经济发展方式转变全局。高尚全指出，以发展方式转变为主线推进改革，需要更大的决心和勇气，也需要制定理性务实的改革路线图。第一，改变粗放型经济增长方式需要加强改革顶层设计。粗放型经济增长方式与地方政府的投资冲动密切相关。加强改革顶层设计，改变中央地方关系，才有条件改变粗放型经济增长方式。第二，形成消费主导的新格局需要加强改革顶层设计。收入分配制度改革是扩大国内消费需求，实现经济结构战略性调整的关键。但收入分配体制改革涉及国家、企业、居民之间利益格局的重大调整，涉及城乡地区行业利益的重大调整，涉及地方和中央利益的重大调整，这样的改革单靠地方和部门层面的探索，很难有实际性进展。第三，形成服务业主导的新格局需要加强改革顶层设计。这重在推动两亿多农民工的市民化。农民工市民化，涉及土地制度、户籍制度，涉及跨省区基本公共服务的对接。没有中央层面的顶层设计，改革在地方层面难以有大的进展。

3. 改革顶层设计是突破改革现实困境的需要。迟福林指出，从“十一五”改革实践看，经济发展方式转变对改革提出了更高的要求，但改革确实面临现实困境：第一，某些改革实际上处于可有可无的状态。长期实行政府主导经济增长方式，重增长轻改革、重短期轻长期、重治标轻治本等倾向相当突出，使得某些改革在具体落实中处于可有可无的状态。第二，某些既定的改革久拖不决或决而不做。一些改革久拖不决，如十六届三中全会、十六届五中全会都强调了收入分配体制改革的重要性，并提出“提低、扩中、调高”的基本思路和基本要求，但至今还没有出台收入分配体制改革方案；一些改革决而不做，如十六届三中全会提出“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”。但相关的体制障碍并未破除，至今民营经济和中小企业进入基础设施、公用事业等领域仍然面临着“玻璃门”现象。第三，某些改革在既得利益掣肘下扭曲变形。这些年，一些国有企业哪里赚钱往哪里去，进入竞争性领域，某些央企进入房地产领域充当“地王”，与中央提出的国有资本战略性调整的方向相悖，也引发了社会广泛的质疑。第四，改革共识普遍缺失。社会对改革的信心不足，对改革的评价不高，改革共识的普遍缺失成为推进改革的重要难题。第五，改革动力严重不足。改革触及部门利益，部门改革的动力不足，部门利益倾向相当普遍；地方政府改革的动力不足。在现有中央财税关系下，地方政府更愿意做大GDP和实现地方财政收入快速增加，而对相关改革的积极性并不高。