“十二五”发展方式转变与教育基本公共服务体系建设

“十二五”是我国发展方式转型最为关键的五年。这五年发展转型的进程对我国后20年、30年的公平与可持续的科学发展具有决定性的影响。研究“十二五”教育基本公共服务体系建设要从这个大背景出发。这里，提出三个基本问题与大家探讨。

一、“十二五”发展导向的变化与教育基本公共服务体系建设的主要目标

发展方式转变是一次重大而又深刻的变革，其实质是经济总量导向向国民收入导向的转变。为什么？从经济社会的现实看，我国发展阶段发生了根本变化，发展的阶段性特征十分突出。从教育方面来看，广大社会成员对教育发展的需求不断增加，这反映了新阶段社会需求的基本趋势；从国家和社会来讲，发展型社会需求全面快速增长，生存需求比例不断降低。在发展型消费需求比例明显加大的背景下，人们日益增长的物质文化需求的内涵发生了重要变化。这个变化集中体现在公共产品短缺取代私人产品短缺，这成为发展型新阶段的突出矛盾。就是说，全社会的教育需求对现行教育服务体系提出了新挑战。今天，我们正是在公共产品短缺成为突出矛盾的背景下，研讨教育基本公共服务的问题。

1．全社会对教育发展的需求明显加大。随着发展型消费需求的增加，教育发展的现状与全社会对教育的需求差距越来越明显。发展导向由经济总量导向向国民收入导向转变，其实是由对物的追求向人的自身发展追求的转变。以对人的自身发展追求为基础的发展方式转变使教育发展与教育需求之间的差距日渐增大。例如：

第一，义务教育的发展不均衡，义务教育质量的均等化程度有待提高。虽然九年义务教育普及了，但由于城乡、区域的因素，义务教育的资源配置有明显差距，由此导致农村地区义务教育的质量存在明显差距。

第二，职业教育发展远不适应国民经济结构调整的需求。无论是职业教育的数量还是结构，同经济发展的实际需求的差距都很大。

第三，高等教育的质量与结构同社会需求的差距逐步拉大，并开始成为社会反映比较强烈的焦点问题之一。

总体上说，教育是公共产品，但还可以作些具体划分。对此，可考虑：

第一，教育应当纳入公共产品的范围。

第二，教育基本公共服务的范围，应当包括中等职业教育、学前教育。

第三，教育基本公共服务均等，主要是义务教育。“十二五”还是要集中力量解决好九年义务教育质量的提高和均衡发展。

具体而言，这些年，尤其是“十二五”时期，义务教育的发展有历史性突破。但是义务教育的均衡发展仍面临许多突出矛盾。到西部调研时可以看到，学校校舍盖得很好，但与之相比，师资力量和教师水平的差距还是很大。所以，需要进一步在义务教育资源配置和均衡发展上有重要突破；“十二五”关于学前教育、中等职业教育，我的建议是可考虑纳入教育基本公共服务的范围，由此加大政府的投入责任和保障责任。发展中等职业教育，需要以政府为主体加大投入，我建议以省、市政府为主，中央政府为辅，同时出台政策鼓励支持企业共同参与；学前教育也可纳入基本公共服务范围，但“十二五”这五年还难以在全国实行“均等化”。这五年主要任务是理顺体制机制，在以政府投入为主的基础上用各种机制来支持、规范社会发展学前教育；高中教育我建议也可纳入教育基本公共服务范围，“十二五”期间国家鼓励支持有条件的地方率先实现十二年义务教育，为“十三五”的均等化奠定基础。

2．教育公平性的问题突出。从区域、从城乡、从不同群体来看，教育的公平性问题不同程度地存在着。农民工、流动人口的子女教育问题，是教育公平性中的焦点问题。这个公平性的问题，既有一个区域均衡的问题，又有一个城乡的问题，但是当务之急是“十二五”时期要推进有条件的农民工市民化。尽管还没有出台约束性指标，估计“十二五”使60%有条件的农民工市民化要成为现实。就是说，未来五年有近1亿农民工将成为城市市民，随之而来他们的子女义务教育问题就会突显出来。其实，解决这个问题的可行性特别强，就是实行农民工义务教育券制度。这既有很大的操作性，又很简易、方便。最近，有的地方宣布用两年、有的地方宣布用三年、有的地方宣布用五年来解决流动人口的义务教育问题。做好这件事情，需要地方政府的努力，更需要中央政府统一规定、统一政策。

3．教育质量需求和多元需求升级。当前，我国的教育结构和教育质量难以满足社会的多元教育需求。现在高中生出国留学的比例越来越高，2009年因出国留学而选择放弃高考的比例达到21.1%，“十二五”时期将会超过这个比例。这里的原因很多，其主要因素是教育质量、教育改革与社会的需求不相适应。前不久，我在一个研讨会上提出不要把我国的教育需求变为拉动外国经济增长的来源之一。

当前，一方面教育需求增长越来越大；一方面教育改革滞后引起的教育结构、教育质量问题突出。教育基本公共服务应该充分考虑，如何通过加快推进教育改革来明显改善教育结构和提高教育质量。为此，教育也要从单纯追求“做大蛋糕”向怎么样“做好蛋糕”、“分好蛋糕”转变，即实现从教育总量的追求向改善教育结构和提高教育质量转变。这应该成为“十二五”教育基本公共服务体系建设的目标追求和重大任务。

二、消费主导趋势的形成与教育基本公共服务体系建设的现实需求

扩大内需、拉动消费需求已成为我国未来中长期发展的重大战略。“十二五”时期，我国的最终消费率将由目前的48%提高到55%左右，居民消费率也有可能由目前的35%达到45%左右，初步形成消费主导的基本格局。在这个大背景下，需要从发展方式转变的全局研究教育基本公共服务的重要问题。

1．教育对拉动消费的影响。这里，有几件事需要讨论：

第一，政府的教育投入。2012年国家财政性教育经费占GDP比例达到4%。这将是一个大的历史性突破。从现在看，政府的教育投入和社会投入比例是6：4，未来如果能够搞好教育基本公共服务体系建设，将有助于充分发挥政府和社会、市场的作用，这可能会带来一个乘数效应。

第二，教育的投入需求。中改院初步估算，“十二五”公共教育的投入需要9.5万亿元。

第三，社会对教育的投入。应当说，企业、社会的投入潜力很大，关键是把体制、机制理顺。由此，需要我们跳出财政看教育投入。就是说，“十二五”消费主导趋势离不开教育投入，教育投入对经济社会发展有重要的特殊贡献。

2．教育对缩小收入差距的影响。教育在缩小实际收入差距上有着十分重要的作用，尤其对缩小城乡实际收入差距、提高中等收入群体比例有着十分明显的作用。

3．教育对经济结构调整的影响。扩大内需包括扩大教育的需求。“十二五”教育、医疗等中高要素市场的发展是结构调整的重中之重。结构调整，需要高度重视这个问题。

4．教育对自主创新的影响。这一点，对调动社会投资非常重要。自主创新的根本问题还是教育：一个是教育本身的问题，还有一个是教育中的科研成果转化问题，这两个方面对自主创新都十分重要。

5．教育对城市化的影响。“十二五”期间我国的城市化率将达到52～53%，搞得好还有可能达到55%，由此形成城市化主导的基本趋势。为此，教育的布局、教育结构、教育基本公共服务要与城市化主导的趋势相结合，并增强城市发展的内生动力。

三、政府转型背景下教育基本公共服务体系建设的基本问题

教育发展的前提是政府作用的发挥。教育基本服务体系建设更需要公共服务型政府建设。“十二五”改革发展的关键是政府转型。在加快推进政府转型的背景下，我认为教育基本公共服务体系建设有以下几个问题需要研究。

1．教育基本公共服务中的中央和地方关系。明年“两会”要推出收入分配改革方案。收入分配改革出台，财政税收体制改革方案的推出也是必然的。建议与这次财税体制的改革相结合，推进教育基本公共服务体系的中央与地方分工改革。

2．教育的公共治理结构。教育基本公共服务体系建设不仅是教育公共服务体系的一般建设性问题，而是涉及到整个教育的治理结构。教育治理结构的大思路目标对了，教育基本公共服务建设就具备了大前提。首先，教育公共治理结构需要明确教育主管部门在教育决策中的主体地位，并在此前提下，建立相对独立的教育执行体系和监管体系。没有这个大前提，将难以建设一个相对独立的教育基本公共服务体系。

3．教育公益机构的改革。未来几年，在实施教育发展战略中，如何推进教育公益机构改革是一个十分突出的问题。怎样才能建立一个专业性、公益性、社会性比较强的教育公共服务体系，并形成一套公益机构相关的政策、法律和规定，我们在这方面存在相当多问题有待解决。应当说，教育结构和教育质量的问题和这个问题有直接关系。这是一个大课题，应该纳入到教育基本公共服务体系建设中。

4．关于社会参与教育。社会参与和市场作用不能等同。社会参与应该作为教育公共服务体系建设的重要方面。但是，现在很多政策规定与此不相适应，甚至是相矛盾、相排斥的。在社会参与的体制政策严重滞后的情况下，社会参与教育的实际程度与一个教育大国的目标相差甚远。

5．关于市场机制的问题。市场机制的问题和教育结构是紧密相连的。这里有一个大判断，我国“十二五”推进教育、医疗等中高要素市场的开放，对结构调整十分重要。如果这方面有所突破，对社会、对外能够适当开放，那么不仅能适应国内教育需求，而且也会明显改善教育结构、提高教育质量。  

在教育部“十二五”教育基本公共服务体系建设研讨会上的发言，2010年11月15日，北京。