发展方式转型与农民工市民化

在今年8月7日的中国改革国际论坛上，我作了题为《让农民工成为历史》的专题演讲。这以后听到有专家提出问题，就是“十二五”时期农民工能成为历史吗？有人提出，目前农民工市民化的程度只有25%左右，“十三五”时期恐怕都难以解决这一问题。我的基本看法是，“十二五”是有可能使有条件的农民工市民化的。

第一，什么是“有条件的农民工”？一是有相对稳定的工作，例如，有半年到一年相对稳定的工作，2005年有57.8%的农民工有稳定工作；二是有固定居所，包括租住房或单位安排的宿舍，这样的农民工现在至少占80%左右；三是有留在城市的意愿。预计不愿意返乡的农民工，尤其是80后的农民工将达到1亿左右。按照这个分析，“十二五”有60%左右的农民工是有条件实现市民化的。

第二，从实践层面看，农民工市民化已经取得一定进展。目前，嘉兴市建立了新居民事务管理局，本市所有人口都纳入居民管理，基本实现农民工市民化；无锡市把流动人口的服务同本地的经济社会发展联系起来，基本解决了这方面的问题。这两个地方农民工的人数等同于本地户口居民人数的1.7-2倍；长沙市流动人口占50%左右，现在当地政府也开始把农民工市民化纳入到城市的整体发展规划当中；北京教委负责人也对外宣布，三年之内将100%解决农民工子女的义务教育问题。

第三，农民工市民化的时间和历史条件发生了重大变化。农民工市民化是大势所趋。有人说15年都解决不了这一问题，我的观点是如果把这个问题再留15年，不仅对扩大消费需求产生负面影响，而且社会稳定也将受到很大的影响。现在的社会问题、社会矛盾、社会风险同农民工问题间接或直接相关。

在这样的背景下，需要我们思考和判断的是农民工市民化在发展方式转变与改革中的作用？农民工市民化有没有可能纳入“十二五”发展规划中来，成为“十二五”规划的约束性指标之一？这样一个基本考虑就涉及到发展方式转变与农民工市民化的问题。

一、发展导向变化与农民工市民化

1. 我国发展导向处在历史转折时期。“九五”期间就提出了生产方式由粗放型向集约型转变。随着历史环境的不断变化，今天的发展方式转变的基本要求，已超出“九五”时期提出的目标。

（1）改革开放30多年，我国发展阶段发生了历史性变化——从生存型阶段进入到发展型新阶段，发展阶段变化引起社会突出矛盾的变化——公共产品短缺替代私人产品短缺，我国开始进入公共产品短缺时代。

（2）发展导向发生历史性变化。在我国发展阶段和社会突出矛盾发生重大变化的背景下，我国过去以总量为目标的发展方式难以为继。发展是硬道理，同时也要看到经济增长“一俊遮百丑”的时代已成为历史。我国的发展导向逐渐从经济总量转为国民收入导向。具体说有三大转变：由国富优先转向民富优先；由投资主导转向消费主导；由工业主导转向城市主导。

从发展导向转变和现实情况看，我国应当把有条件的农民工市民化作为“十二五”改革发展的重要任务和政府的约束性指标。

2.农民工市民化原则。在我国发展导向发生转变的背景下，农民工市民化应以公平与可持续发展为目标，实现包容性增长，具体把握以下几点原则： 

（1）身份要平等。根据宋晓梧会长的调查，农民工的平均工资大概只相当于发达地区平均工资的40%左右，有的还达不到40%。从社会保险参保率看，有些地区农民工的平均参保率只有40%-50%。在确保进城务工人员身份平等方面，我国仍有很大的改善空间。

（2）机会要平等。重点保障农民工公共就业服务，尽快把农民工纳入所在城市公共就业服务体系之中。

（3）发展要公平。在我国，无论是市场环境还是社会环境，农民工都难以得到公平的待遇。据统计，农民工自办、自营的企业，到目前为止只有6%左右，并且近几年还呈下降趋势；在融资方面，95%以上的农民工在现行的金融体制下得不到贷款支持。

二、消费主导趋势与农民工市民化

1. 我国进入消费主导时代。发展方式转变，首要问题是在“十二五”时期初步形成消费主导的基本格局。

（1）内外部环境的变化对形成消费主导的格局提出迫切需求。国际金融危机引起我国外部环境发生变化，并正处在历史的节点。外部市场的变化、全球气候的变化和世界政治经济格局这三大变化迫使我国要做出战略性选择。从内部环境看，我国现行的发展方式造成了粗放型增长和资源环境压力不断增大等一系列现实问题。只有形成以消费为主导的格局，才能主动适应内外环境变化的新形势。

（2）我国形成消费主导格局条件具备，关键在于体制与政策创新。按照国际经验，人均GDP3000-4000美元是形成消费主导的基础条件。2010年我国人均GDP可达到4000美元。按照8%左右的增长，“十二五”时期我国人均GDP将超过5000美元；按照7%左右的增长，“十三五”时期人均GDP将超过7000美元。当我国的人均GDP超过4000美元的时候，改革的关键在于通过相关的政策和制度安排，扩大内需，刺激消费，使居民消费率从现在35%的历史最低点恢复到50%左右。

2．农民工市民化在消费主导格局中的角色定位

　　（1）拉动农村消费，缩小城乡消费差距。农民工不实现市民化，城市和农村的消费差距会越来越大。现在城市和农村人均消费差距大概有3倍左右。农村的消费潜力巨大，因为农民工在城里的收入大都是返回农村消费的。

（2）拉动城市消费，促进我国形成消费主导的大格局。农民工市民化以后，其消费开始往城市里集中。比如，麦肯锡曾提出，2005-2008年，中国2.4亿流动人口的消费量相当于创造一个德国2007年的消费总量。一般情况下（按照大中城市的标准），中国每增加一个市民，固定资产投资至少增加50万。如果“十二五”期间能够实现60%左右的农民工市民化，我国在城市固定资产投资至少有7万亿元人民币。农民工市民化对消费主导大格局的形成，扮演着一个非常特殊的角色。

我国应该从投资和生产大国逐步转为消费大国，在扩大内需的过程中重视农民工的作用，重视农民工市民化对区域消费的影响。例如，通过实现有保障的社会福利制度，改变农民工的消费预期；通过大力发展中小金融服务、农村信贷金融，扩大农民工信贷渠道，改善农民工消费环境。

三、城市化的进程与农民工市民化

1．我国已经进入城市化时代。根据同类发展水平国家的标准，我国的城市化率至少滞后工业化率15个百分点。城市化既是解决国内消费需求的一个主要载体，又是调整经济结构的一个重要约束条件。未来5-10年，我国的城市化率达到60%左右是完全有可能的，从而形成城市化主导的一个新的格局。

2．加快城市化进程关键在于农民工市民化。即以农民工市民化来带动城乡一体化。但在推进城市化进程当中，以土地换社保、换户口等做法是值得商榷的。

四、农民工市民化关键在于改革

农民工市民化，实际上是我国发展方式转变的问题，只有放在发展方式转变这个大背景下考虑，对农民工市民化的判断和对时代发展趋势的判断才能达到一致。结合以往30年来我国改革的实践看，在经济发展方式转变背景下推进改革，主要应研究以下四方面问题：

1．改革的时机、机遇十分重要。发展方式转变就是改革的一个重要的机遇，应充分重视。

2．改革的目标选择十分重要。改革目标的选择关系到我国发展导向的问题，是按照原来以经济总量为目标的思路去推进改革，还是按照现在国民收入导向、实现公平与可持续发展的目标来推进改革。改革的目标选择需要在思路上做一些新的思考。

3．改革倾向十分重要。是在经济领域继续强化政府主导的市场，还是充分发挥市场主导下的政府作用，这些问题都值得研究。

4.改革的动力十分重要。政府转型仍然是改革的重点，同时改革需要大的社会共识和强有力的社会推动力。因为公共需求变了，所以要求公共服务、公共财政、公共信息、公共参与、公共监督、公共治理等都要做出相应的调整。同时要充分发挥社会的作用，使之形成新的改革动力，实现政府与社会的良性互动。

在2010中国改革论坛暨2010中国经济体制改革研究会年会上的发言，10月16日，河北省唐山市曹妃甸。