发展方式转变与流动人口服务

这几年，在一些发达地区对流动人口的管理做了许多实践和探索，并取得重要突破。例如，无锡市把流动人口的服务同本地的经济社会发展联系起来，从本地发展方式转变来考虑本地基本公共服务均等化和服务性政府的建设；嘉兴市从“大人口、大服务”的理念出发，建设流动人口管理服务体系；长沙把流动人口的管理和城市的发展从多方面规划统一起来，有很多突破。从这些实践中可以看出，流动人口服务一方面需要中央政策的统一，另一方面在现有情况下，局部地区有可能取得某些方面的重要突破。

从我国经济社会发展总体情况看，有三个问题值得研究：第一，物的发展优先于人的发展。现阶段，我国人的自身发展落后于经济增长的需求，导致自主创新问题突出；第二，社会转型滞后于经济转型。未来5-10年，经济发展中的社会因素成为最主要、最突出的因素；第三，工业化的发展优先于城市化发展。与国际同类水平相比，我国城市化至少滞后于工业化15个百分点。

在这个背景下我们来思考人口发展战略，包括人口数量、人口结构、人口发展问题，需要同我国未来发展方式转变这个大趋势联系起来。

一、发展方式转变的特定背景与新阶段流动人口服务的定位

目前，在研究发展方式转变的时候，一方面，我们应重视外部环境的变化。比如，国际金融危机引起的全球市场的变化、全球气候的变化、全球经济政治格局的变化对我国经济发展方式的影响。尤其是人民币汇率问题反映了世界经济政治格局变化给我国发展方式转变等问题带来了新的挑战和压力；另一方面，我们也应重视内部环境的变化。如现行的发展方式造成了粗放型增长和资源环境压力不断增大等一系列现实问题。因此，应主动适应内外部环境的变化，从而更为准确地把握我国发展方式转变的历史性趋势。

1．我国发展阶段性特征发生了历史性变化。尽管我国长期处在社会主义初级阶段，但经过30年的改革发展，我国开始由以温饱为主要目标的生存型阶段进入到以人的自身发展为目标的发展型新阶段。认清这个阶段性特征，对于我国发展方式转变，实现体制政策的突破意义重大。

2. 社会的突出矛盾发生了历史性变化。公共产品短缺取代私人产品短缺，成为未来5-10年我国的突出矛盾。我国是一个发展中大国，人们日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾仍然是主要矛盾，但是人们日益增长的物质文化需求的内涵发生了变化。无论从城市还是农村，尤其从流动人口的情况看，人的自身发展、发展方式的转型、社会的转型，包括未来某些方面的政治转型，同公共产品短缺的联系越来越直接，越来越紧密。公共产品短缺日益成为突出的社会矛盾，成为包括流动人口在内的社会广大成员最直接的现实需求。我们讨论城乡差距、新阶段的贫困人口问题、流动人口问题，根本出发点是要正视公共产品短缺取代私人产品短缺已经成为事实。同时还应认识到经济增长“一俊遮百丑”的历史已经过去，公共产品短缺对发展方式转型产生的影响将是多方面的。

3. 发展导向发生了变化。在我国发展阶段和社会矛盾变化的大背景下，发展导向必然发生变化。过去30年为了解决温饱问题，我国实行经济总量的发展导向。现在公共产品短缺成为突出矛盾，我国的发展导向逐渐转向国民收入导向，通过国民收入导向来释放和扩大社会总需求，由此解决我国消费需求不足，解决我国从投资生产大国向消费大国的转型问题。

在转变发展方式的特定背景下，需要给流动人口服务定位提出新的要求：一是以实现人的自身发展为目标；二是以基本公共服务均等化为重点；三是以流动人口的信息网络和服务体系为支撑；四是以政府转型为保障。 

二、城市化进程与新阶段流动人口的主要走向

1. “十二五”是推进城市化的关键五年。我国发展方式转变要形成以消费为主导的格局，而战略性选择便是城市化。预计“十二五”时期，我国城市化率每年将至少提高1-1.2个百分点。“十二五”时期我国的城市化率将由现在不足47%提高到53%左右，初步形成以城市化为主导的格局；“十三五”时期，估计我国的城市化水平有可能达到60%；在15年之内，我国的城市化率至少可以达到65%左右。

2. 以大城市发展为主加快推进城市化进程。在城市化快速发展的背景下，推进城市化的路径选择有所不同：一是以大城市为主；二是以中小城镇发展为主。我的观点是，我国应当走以大城市发展为主的路线，虽然面临着环境、管理、交通等一系列问题，但是从经济增长、促进就业、结构调整、扩大内需等多方面来看，大城市为主的城市化路径更符合我国城市化发展的大方向，也只有在大城市发展为主的情况下，才可能合理地发展中小城市，才可能形成城乡一体化的基本条件，才可能为结构性调整、大幅提高服务业比重形成重要的约束条件。

3. 城市化进程中流动人口的新走向。第一，流动人口的较快增长是中长期的。随着城市化进程的加快，流动人口不会减少反而逐步增多，甚至在相当一段时期内局部地区还会有较快的增长。所以流动人口不是一个短期问题，而是一个中长期问题；第二，流动人口主要向大、中城市集中。比如长三角、珠三角大约集中了全国流动人口的60%；第三，“十二五”时期，珠三角、长三角流动人口服务管理方面将有重大突破。广东省已经公布了全省公共服务均等化的规划，计划到2020年左右，全省大幅调整财政支出结构，拿出2.48万亿来解决公共服务问题。并且，广东省刚刚公布了珠江三角洲公共服务一体化的方案，计划在2015年把常住的流动人口纳入基本公共服务均等化体系当中。长三角、珠三角等发达地区和大城市在公共服务均等化方面的突破，对于我国整个中长期流动人口的服务管理具有牵动全局的影响作用。

三、基本公共服务均等化趋势与新阶段流动人口的政策突破

按照中央原有的规划，大概在2020年我国初步实现城乡基本公共服务均等化。“十一五”时期，中央政府在财政投入方面采取的一系列重要举措，奠定了实现基本公共服务均等化坚实的基础。根据新阶段发展方式转变的内在需求，经济转型、社会转型对于发展方式转变的特殊作用，以及经济社会现实矛盾的迫切性，我国有望在“十二五”末期初步实现基本公共服务均等化。我认为，初步实现有两个标准：一是制度统一；二是底线公平。实现这一目标，涉及到财力问题，但更重要的是制度安排。

1. 把农民工市民化作为“十二五”时期流动人口服务管理的重要突破口。我在8月7日中改院举办的中国改革国际论坛上提出“让农民工成为历史”，有人质疑“十二五”有可能让农民工成为历史吗？我的观点是，第一，历史条件发生了变化；第二，农民工市民化具有迫切性。如果拖到10年、20年，社会问题将反作用于经济；第三，农民工的结构发生了重大变化，现在“80后”的农民工至少占农民工总数的50-60%，是农民工的主要组成部分。流动人口是个大概念，“十二五”时期，完全有可能使有条件的农民工实现市民化。而“有条件的农民工”包括三个基本条件：一是有相对稳定的工作。例如，有半年到一年相对稳定的工作，2005年有57.8%的农民工有稳定工作；二是有相对固定的居所，包括租住房或单位安排的宿舍。这样的农民工现在至少占80%左右；三是有留在城市的意愿。在“十二五”期间，预计80后的农民工将达到1亿以上，其中80-90%不想返乡。使有条件的农民工市民化应成为“十二五”时期流动人口服务管理中一个历史性突破。

2. 新阶段流动人口的政策突破。重点在以下三个方面取得突破。

（1）完善户籍、公共服务等制度安排。户籍制度、公共服务制度等一系列制度安排都需要与农民工市民化进程相一致，有所突破。未来几年户籍制度转变为居民制度，将成为全国范围内的一个历史性趋势。但这个转变过程中的某些倾向是值得注意的，比如以土地换社保，这种做法是不可取的。社保是公平的体现，制度安排应体现公平，不应该拿农民的土地换社保。类似这样做法值得研究，不应该成为一种主流。

（2）建立中央与地方的流动人口管理分工体系。比如说长沙的义务教育几乎100%解决了农民工子女教育问题，建议下一步在全国统一实行农民工义务教育券，这是完全可行的。

（3）解决农民工的基本住房保障。3年前，城市面临义务教育、公共医疗、公共卫生、公共就业和基本生活保障等一系列基本公共服务问题。现在，农民工基本住房保障成为政策上亟需解决的问题。中央进一步明确把基本住房保障纳入基本公共服务范围，这个问题的解决需要从中央和地方多个层面来进行探讨。比如，允许拿出一部分土地出让资金，作为解决失地农民和农民工基本住房保障的财政来源。

四、流动人口管理与农民工市民化

随着“十二五”基本公共服务均等化的力度加大，必然会引起在流动人口服务管理上某些政策的突破。城市流动人口的管理和政策设计应与农民工市民化的大趋势相结合。

1．一般管理与对人的发展的管理。在新形势下，流动人口问题不单是一个治安问题、管理问题，它已成为一个地区人口结构、经济发展中越来越重要的因素。流动人口要从一般的管理转向对人的发展的管理。比如，嘉兴从“大人口、大服务”的理念出发确立一个新居民服务管理体系，即居民管理从治安管理中分离出来，成为一个新的居民管理体系和服务体系。

2．流动人口管理与人口发展战略。随着我国发展方式转变和未来老龄化时代的到来，使得人口结构问题和我国后30年的发展问题直接联系在一起。如此看来，相对流动人口管理来说，人口发展战略更为重要。因此，在人口发展战略转变的背景下，应尽快实现流动人口管理方式的转变。

3. 人口计生公共服务与人口基本公共服务均等化的统筹管理。我国正处在一个以人的自身发展为重点的发展阶段，人口的发展规划、发展质量、人口结构、人口发展协调在国民经济发展中的地位越来越重要。我们应该从人口的计生公共服务逐步转变为整个人口公共服务均等化的统筹管理，坚持“大人口，大服务”的理念，把“人口”这篇文章做好，避免“人口”管理服务越走越窄。

在发展方式转变的大背景下，应该加强人口的发展战略规划研究，综合协调，使我国的人口规划、人口发展同国家的战略性选择相一致，同我国发展方式转变及整个经济社会发展的大趋势相一致。