大试验——中国经济特区创办始末

一、中国创办经济特区的重大背景

（一）历史出现新的重大转机——和平与发展成为世界两大主题

中国经济特区的创办与崛起，是与当时我国所处的有利的国际环境密切相关的。新中国成立初期，客观上我国没有具备全面实现对外开放的环境和条件。到了20世纪下半叶，特别是六七十年代以来，世界历史的发展逐渐出现了重大的阶段性转变，主要是美国和苏联由军事争霸转为战略相持，世界大战的危险性大大减少。国际形势的发展由对抗转入对话、由紧张趋于缓和，世界大战一时打不起来，而且有可能避免，争取和平、谋求发展成了时代的特征，和平与发展构成了当今世界的主题，世界历史进入了一个新的发展阶段。这既为资本主义发达国家的再发展提供了有利的国际环境，又为发展中社会主义国家的起飞和现代化创造了新的发展契机。

随着以电子信息技术为标志的第三次科技革命的发展，世界进入了高科技时代，世界各国的经济、信息联系和相互依赖性加强，无论哪一个国家都不可能在与世隔绝的状态下求得经济的繁荣与发展。

新科技革命使世界经济结构发生了重大变化，极大地改变了世界的面貌和人们的思维方式、行为方式和生活方式，也极大地推动了社会生产力的发展。美国、西欧、日本得益于科技和管理体制创新，经济持续快速增长，成为发达国家的代表。亚洲四小龙也大步跨入新兴工业国家和地区的行列，成为发展中国家和地区的典范。弹丸之地的香港，经过20多年快速发展，竟然位居亚洲四小龙之首，拥有众多的世界之最。1977年进出口总额达到196亿美元，而整个中国内地当年只有148亿美元。

从新中国成立以来，由于国际环境的变化和国内各种因素的影响，利用外资时断时续，几经沧桑。我们曾是世界上唯一的既无外债又无内债的国家，而且也以此为荣。但封闭使中国和世界的差距却越拉越大。这种差距中央领导人早就意识到了，20世纪60年代以来，一些发展中国家和地区在进行经济发展战略的转变时期，先后设立了出口加工区、自由贸易区和自由港等形式的经济特区，以此作为引进外资、发展进出口、增加就业的基地，带动经济的全面增长。特别是中国台湾地区和韩国创办出口加工区的做法曾引起周恩来总理的极大关注。周恩来总理发感慨说：为什么台湾能搞，我们搞不了？在许多外交场合，他都承认台湾取得的成就，赞扬台湾高雄自由港的重大作用。遗憾的是，中国大陆由于一系列的原因，极左路线占据统治地位，根本不可能设立经济特区。

粉碎“四人帮”，“文革”结束，随后展开的真理标准问题大讨论，为恢复中国共产党实事求是的思想路线创造了条件，能够正视中国与世界的差距，由此产生了极大地紧迫感。严峻的现实使邓小平等中央领导人开始对“文革”这样的社会主义、对社会主义这样的“优越性”打出了沉重的问号，落后让我们反思什么叫社会主义，如何建设社会主义？

（二）中国内政外交出现关键的转机——邓小平第三次复出

邓小平是一位在政治上具有传奇色彩的伟大人物，他历经坎坷，经历了三次大起大落的政治磨难。1977年7月16日至21日，中共十届三中全会正式通过了恢复邓小平领导职务的决定。他的第三次复出，成为中国内政外交出现转机的关键。1976年“文革”结束后，中国处在向何处去的重大历史关头，党内外广大干部群众强烈要求纠正文化大革命的错误理论、方针和政策，彻底扭转十年动乱所造成的严重局面，迅速发展经济，使中国从危难中重新奋起。邓小平全力支持真理标准问题大讨论，发表了一系列有关要求解放思想、实事求是、改革开放的重要讲话，为中共十一届三中全会召开作了重要的思想发动和准备。

文革后期，我国在外交上欠账不少，各国领导人来访的不少，而我国领导人的回访却很少。所以文革结束后，安排了较多的国事访问。1978年是中国领导人出国访问的高峰，这一年有副总理、副委员长以上12位领导人先后20次访问了51个国家，同时也接待了30多个国家的领导人来访。通过这些访问，中国领导人的眼界一下子变得开阔了，尤其是对于中国与发达国家之间的差距感受更加强烈了。在日本的几天，邓小平曾感叹说：“中国荒废了10年，在此期间，日本等其他国家进步了。因此我们落后了20年。”当他看到日本工厂生产汽车的能力是中国长春一汽生产能力的几十倍时说：“我懂得什么是现代化了。”

中央高层实行开放的决心已经下定，他们思索和考虑的不是要不要开放，而是怎么搞对外开放。因此迫切需要走出去，了解外部世界的发展情况。中央决策层就开始了有组织的对各国情况和经验的系统考察，以学习和借鉴西方发达国家的管理经验。1978年上半年起，中央国务院不断派出代表团赴西方发达国家和港澳地区进行访问和考察，仅仅从1978年1月至11月，经香港出国和去港考察的人员就达529批，共3213人。

这些考察团被称为中国即将开始大规模改革开放的“侦查兵”。中国高层的出访，一方面促进和加强了中国同世界各国的友谊与合作，争取了对中国有利的国际环境；另一方面开阔了中国高层的视野，加深了对国际形势的了解，看到中国面临的发展机遇，也强烈的感受到中国与发达国家和地区之间的差距正在加大，为调整内外政策和实行改革开放创造了条件。这些出国考察团中，由谷牧副总理率领的中国政府经济代表团出访欧洲五国影响最大。正式访问了法国、西德、瑞士、丹麦、比利时。这是新中国成立以来第一次派遣的由一位国务院副总理率团访问西方发达国家。谷牧是新中国经济建设的一位杰出领导人，全面负责过国家计委、国家建委。1975年担任副总理，兼管国家进出口方面的工作。代表团成员有20多人，都是中央和部分省市主管经济的负责人。中央领导对这次出访非常重视。出访前邓小平多次接见，听取他们的汇报，提出许多要求。

这次出访，在三个方面给代表团留下了深刻的印象：第一，受到欧洲五国热情而高规格接待。五国都非常重视中国的这次访问。驻华大使都提前回国迎接并陪同我国代表团访问，各国国家元首都亲自接见代表团，这些都是超出外交惯例的，充分表示了各国政府对这次访问的重视。第二，欧洲国家经济技术的发展令代表团成员眼界大开。欧洲经济的自动化、现代化、高效率，给考察团成员留下了深刻印象。相比之下，中国在这些方面的落后和差距是惊人的。第三，西欧国家对于同中国发展经济关系很有兴趣。由于中国是世界大国，资源丰富，人口众多，市场广阔，对于资本、技术和产品需要寻求出路的西欧发达国家而言具有巨大吸引力。在访问中，五国政府和民间都表达了同中国加强经济合作的强烈愿望，都想争着同中国做生意。在法国，谷牧副总理与巴尔总理会谈事先准备先谈政治，巴尔总理当面就说，政治问题我不谈，只谈经济问题，政治问题总统谈。结果会见总统时，还是谈经济问题，没有谈到政治。各国都一样，知道中国缺资金，都主动表示愿意提供贷款，借多少给多少。

代表团回到北京后，在谷牧副总理的主持下，经过全团成员历时半个月的闭门集体认真总结，反复讨论，最后写出一份比较长的报告，即《关于访问欧洲五国的情况报告》，呈送党中央国务院。中央政治局会议专门听取了代表团的汇报，中央领导人认为，这次出访外边的情况看的比较清楚了，也讲明白了，该是下决心采取措施实行的时候了。随后国务院召开务虚会，总结新中国成立以来的历史经验，研究如何加速我国现代化建设的步伐。

1978年9月8日，邓小平访问朝鲜，回国时没有直接返回北京，而是视察了东三省和天津市，沿途邓小平发表了著名的“北方讲话”，对国内外形势作了重要判断，明确指出了要把工作重点转移到新的战斗任务即经济建设和改革开放上来。这个讲话实际上就是改革开放前夕的一场思想总动员，为随后召开的十一届三中全会作了思想上政治上的重要准备。

（三）十一届三中全会开启历史新纪元

1978年12月18日召开的十一届三中全会，是新中国成立以来党和国家历史上具有决定意义和深远影响的一次重要会议，从此党的指导思想和我国社会主义事业开始实现从“以阶级斗争为纲”到以经济建设为中心，从封闭或半封闭到对外开放，从墨守成规到各方面改革的三个根本性转变，开创了中国社会主义现代化建设和改革开放的新的历史时期。会议特别指出：“现在我们要根据新的历史条件和实践经验，采取一系列新的重大经济措施，对经济管理体制和经营管理方式着手认真的改革，在自力更生的基础上积极发展同世界各国平等互利的经济合作，努力采取世界先进技术和先进设备，并大力加强实现现代化所必需的科学和教育工作。”这为中国经济特区的创办奠定了思想政治基础。

二、中国经济特区的筹备与创办

1978年12月十一届三中全会的召开，拉开了全国改革开放的序幕。任何社会变革都需要有一个突破口，中国推进改革开放和现代化建设同样需要突破口和排头兵。由于中国地域广大，发展极不均衡情况复杂，改革开放和现代化建设的推进只能从局部做起，从点到面，取得经验，然后向全国推广。广东省和福建省由于毗邻港澳、华侨众多，在对外开放中就“先走一步”。

20世纪70年代后期的广东，其经济实力居全国后列。广东改革开放前后，一些边境地区偷渡外逃的问题十分突出。与香港一河之隔的宝安县，由于长期受“左”倾思想影响，边境地区以“阶级斗争为纲”大搞，“政治边防”长期忽视经济建设，致使经济社会发展缓慢，边境秩序混乱，人员外逃严重。宝安县与香港山水相连，是一个工业基础和技术力量极为落后的农业县。

由于经济发展落后和财政收入有限，致使教育、文化、卫生等各项事业发展也十分落后。由于特殊的地理位置，加上不同时期的各种因素的影响，宝安县外逃人数长期居广东省之首。根据有关资料显示，从1952年至1979年，宝安县共有外逃11.93万人次，其中逃到香港累计6.02万人。

宝安县的不少村庄，男劳力全部跑光，仅留下妇女、小孩和老人。当时流传的所谓客家山歌很能说明当时的状况：“宝安只有三件宝，苍蝇、蚊子、沙井蚝。十屋九空逃香港，家里只剩老和小。”宝安县40多万亩水田约10万亩抛荒。

“逃港风潮”一直成为困扰当地政府的严重政治社会问题。由于宝安、珠海两地毗邻港澳，边境逃港问题十分严重，成了中央和广东省一些领导深入基层调研的重点。后来创办深圳、珠海出口基地和经济特区的设想正是发轫于此。

1977年11月11日至20日，邓小平把广东作为复出后首次视察全国的第一站。在听取广东省委负责人汇报边境地区农民逃港问题时，邓小平认为，“看来最大的问题是政策问题。政策对不对头，是个关键，这也是个全国性的问题，过去行之有效的办法，可以恢复的就恢复，不要等中央”。邓小平说：“这是我们的政策有问题，此事不是部队能够管得了的。逃港，主要是生活不好，差距太大。说什么养三只鸭子是社会主义，养五只就是资本主义，荒唐的很。”

1978年3月，叶剑英与华国锋、邓小平交换意见后，中央决定派习仲勋南下广东出任省委书记。

习仲勋有老一辈革命家的威信和地位，和中央关系密切，很便于沟通，而中央也对其有足够信任。这一人事布局对广东率先走上改革开放之路起了重要的促进作用。

1978年4月，受国务院委派，国家计委和外经贸部组织港澳经济贸易考察组，对香港、澳门地区进行实地调查研究。考察组回到北京后写了一份《港澳经济考察报告》，该报告提出：可借鉴港澳的经验，把靠近港澳的广东宝安、珠海划为出口基地，力争经过三五年努力，在内地建设成具有相当水平的对外生产基地、加工基地和吸引港澳同胞的游览区。中央领导人对此深表赞同。

1978年7月15日，国务院颁布《中华人民共和国中外合资经营企业法》，这是中国第一部利用外资的法律。1979年3月5日，国务院批准了广东省的报告，同意将宝安县改设为深圳市。将珠海县改为珠海市。建立外贸出口基地和深圳、珠海建市，是广东省根据中央确立的打开国门、实行对外开放这一国策，冲破闭关自守或半闭关半自守状态所迈出的勇敢的第一步。

（一）试办出口商品基地—蛇口工业园

在中央和广东省正在酝酿、决策把宝安、珠海建设成为外贸出口基地的同时，交通部香港招商局与广东省向中央提出由香港招商局在毗邻香港的广东宝安县蛇口举办对外工业区的设想。香港招商局是中国招商局的一个分支机构。中国招商局是李鸿章1872年建立的，是中国创办最早、规模最大的航运企业。抗日战争期间，中国招商局总部设在香港，1950年，香港招商局驾驶13艘商船起义，归交通部领导，香港招商局成为交通部驻香港的机构。

1978年6月27日，交通部在国务院会议上提出充分利用香港招商局的问题。部长叶飞汇报说：现在国家对设在香港的招商局利用的很不够，交通部计划今后要通过招商局，充分利用香港的资金、技术，来为国家的社会主义建设服务。利用招商局的有利条件，在香港创建一个航运公司，实行单独经营，单独核算，目的是为国家赚外汇，除了经营海上运输外，还可以在香港创办一批与航运有关的工厂，发挥香港这个阵地在资金、技术、管理方面的优势，既为国家海运服务，又把生意做到境外去，为国家赚取外汇，搞扩大再生产。李先念说：毛主席以前讲过，我们对香港要长期打算，充分利用。现在长期打算是长期打算了，就是没有充分利用，交通部开这个头是好的。

经过几个月充分的调研和准备，交通部党组向党中央国务院呈报了《关于充分利用香港招商局问题的请示》，提出香港招商局今后的经营方针是“立足港澳、背靠国内、面向海外、多种经营、买卖结合、工商结合”。中央立即批准了这份报告。从现在的眼光来看，当年交通部的思想是很解放的，而国务院领导批复这份报告的速度更超出一般人想象，招商局要“放手大干”的申请三天即获得中央批准。那时中央领导人正想在毗邻港澳建“出口基地”，而招商局的这份报告无疑在一个最为关键的时刻抓住了这个机遇。

1978年10月18日，袁庚赴香港出任招商局常务副董事长，作为交通部在香港的总负责人，此时的袁庚已经是61岁的老人了。他上任后第一件事就是传达中央指示，研究落实办法。当时的招商局在香港只有一个仓库、一栋小楼和一个很小的修船厂。根据当时国际市场的特点，袁庚认准招商局要发展成为一个多元化的大型跨国集团公司，必须要做到两条：一、必须扩大船舶的修造业务；二、必须增加中流作业的能量。但要做到这两点，都必须有场地来建设一个后勤服务基地或加工区。

可是，袁庚很快发现，香港的土地竟然比黄金还贵，当时在香港难以找到一块物美价廉的土地。香港繁华地带的地价仅次于日本东京银座，郊区工业用地也要每平方英尺500元港币以上。袁庚在香港调研时，还注意到一个现象，就是招商局的船不经过任何检查，也不用办手续，可以直接进出香港码头，在内地与香港之间往来非常方便。由此，袁庚和招商局的同事们萌生了在与香港隔水相望的宝安县建立一个出口加工基地的想法。招商局的这个大胆想法得到了中央和广东省的大力支持。其实早在1978年4月，国家计委和外贸部港澳经济贸易考察团向国务院提交的《港澳经济贸易考察报告》就建议：把靠近港澳的广东宝安、珠海划为出口基地，力争经过三五年努力，在内地建设成具有相当水平的对外生产基地、加工基地和吸引港澳同胞的游览区。

经过中央、广东省、交通部和招商局的一系列交涉、规划、商谈，最终决定在宝安县的蛇口划出一块地，作为招商局工业区用地。本来李先念副主席想把蛇口所在的整个南头半岛约36平方公里都划给招商局，可是袁庚不敢要，面积太大了。以招商局的实力无法开发这么多地，只要了半岛尖上的名为蛇口的地区，面积为2.14平方公里，开发用地约300亩。这件事后来袁庚同志非常后悔，这是后话了，当然也不能全怪他，当时交通部决策层也反对要那么大一片地，认为在宝安搞工业区，最终还是给广东省做嫁衣的，投资却是招商局出。今天看来，这个想法太没有远见了，白给的一个半岛都不要。但在当时是可以理解的。1979年1月31日，李先念在《关于我驻港招商局在广东宝安县建立工业区的报告》上的批示，标志着中共中央、国务院正式批准了香港招商局在广东省宝安县蛇口建立工业区的设想。在内地划一块地方，由驻港企业按照香港方式来经营，在过去不仅没有做过，连想也没有人想过，现在却放手干起来了。这比1979年3月5日国务院批准广东省把宝安县改为深圳市要早35天，1979年7月比15日中央作出举办出口特区的决策早六个半月，比1980年8月26日深圳经济特区正式成立早一年零七个月。可以说，这是中央作出创办经济特区决策的一个前奏。实际上招商局所搞的蛇口工业区就是国外和境外所搞的出口加工区，属于经济特区发展的一种模式，而且是由一家企业来独立开发和经营，这也是世界经济特区开发管理的一种模式。如果把蛇口工业区纳入经济特区的范畴的话，那么中央作出创办经济特区决策的时间应该是1979年1月，蛇口工业区实际上是中国创办的第一个出口加工区。

（二）邓小平倡导创办特区

创办经济特区决策的形成，是中央与广东有效互动的结果，其中邓小平起到了极为关键的倡导作用。邓小平于1984年曾说过：“办经济特区是我倡议的，中央定的。”

1979年4月5日至28日，中共中央在北京召开专门讨论经济建设问题的工作会议，参加会议的有中央党政军机关主要负责人和各省市区第一书记和主管经济工作的书记，共计190人。在这次会议上，广东省委第一书记习仲勋明确提出：“既然十一届三中全会已经指出来，现行我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过分集中，那么为8什么不下放权力？经济管理体制问题，就是集权与分权的问题，要处理好这个关系，现在地方感到办事难，没有权，很难办。广东省临近港澳，华侨众多，应充分利用这个有利条件，积极开展对外经济技术交流。这方面希望中央给权放权，让广东省先走一步，放手干。”中共中央主席华国锋问习仲勋：“你们想要什么权？”习仲勋说：“如果广东省是一个独立国家，可能几年就搞上去了，但是现在的体制下，就不容易上去了。”在当时的政治气候下，一个省伸手向中央要权，要特殊政策，是要冒政治风险的。华国锋，李先念，胡耀邦等都参加了这次会议和讨论，广东省先走一步的要求，第一次反映到中央最高领导层中去了。看到中央没有反对，福建省委也提出：福建华侨也很多，又面对台湾，他们要求比照广东，希望中央对福建省也实行特殊政策。

4月17日，在这次中央经济工作会议间隙，中央政治局召集会议各组召集人听取汇报，华国锋，邓小平亲自参加。经过讨论，华国锋同意给广东福建放权给权，邓小平补充说：“中央没有钱，可以给政策，你们自己去搞”“杀出一条血路来！”

各个小组会议发言后，谷牧同志向邓小平汇报说：广东省委提出要求在改革开放中“先行一步”，划出深圳、珠海、汕头等地区，实行特殊的政策措施，以取得改革开放、发展经济的经验。但是这些地方应该叫什么名称才好？原来有“贸易合作区”、“出口工业区”等等，都觉得不合适，定不下来。邓小平很赞成“先行一步”的做法，他说：“就叫特区嘛！陕甘宁就是特区。”当天晚上，谷牧晚餐后在中南海散步，又遇见邓小平，一见面邓小平就问：“谷牧，今天上午我说的话你听明白没有？广东那几个地方就叫特区。”谷牧说“明白了”。回去后谷牧就给习仲勋打电话，告诉他这一消息。第二天习仲勋来问他：叫做特区了，那以后广东还管不管？是不是直接由中央管？谷牧回答：不是，还是由广东管。

4月28日中央经济工作会议结束，会议期间，邓小平向中央提议批准广东、福建两省提出的要求。中央会议批准了，并形成《关于大力发展对外贸易增加外汇收入若干问题的规定》，决定对广东、福建实行特殊政策、灵活政策，在广东的深圳、珠海、汕头，福建的厦9门等地试办出口特区。

会议结束后，中央派国务院副总理谷牧带领工作组到广东、福建考察，和两省委一起研究，共同起草实行特殊政策、灵活措施和试办出口特区的文件。经过充分的调研论证协商，1979年7月19日，中央发出50号文件《中共中央、国务院批转广东省委、福建省委关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的两个报告》，决定在深圳、珠海、汕头和厦门试办特区。50号文件明确指出：“特区的管理原则是，既要维护我国的主权，执行我国法律、法令，遵守我国的外汇管理和海关制度，又要在经济上实行开放政策。”具体政策主要有：

一、特区内允许华侨、港澳商人和外国厂商直接投资办厂，或同他们兴办合营企业和旅游等事业。

二、外商投资办厂受我国法律的保护；特区需用的进口物资和出口商品，实行优惠税制；外商所得的合法利润，在缴纳各项税款之后，可按有关规定汇出；简化人员出入的手续。

三、特区设中国银行的机构，可同中国银行港澳分行直接往来，开立账户，办理结账手续。

四、特区的工资，可高于全国和两省的平均水平。我方在外资企业和合营企业的人员，其所得外币工资上缴，按特区的工资标准，付给人民币。

五、具体管理办法，要根据上述原则，尽早制定细则。并建立海关、商检、检疫、边检、银行、邮电等机构，办理有关业务。

中央50号文件的下发，标志着中央正式作出了创办深圳、珠海、汕头、厦门四个特区的战略决策，由此正式拉开经济特区创办的历史序幕。为了更好的指导和负责特区建设，中央决定把原有的国家进出口领导小组进行机构调整，成立进出口管理委员会和外国投资管理委员会，这两个委员会是一个机构，两个名称，直接对中央负责，谷牧兼任两个委员会的主任。随后不久，各省市自治区都成立了相应的机构。这样，国家进出口委、外资委担负起具体负责我国对外开放和创办经济特区的工作，并在其中发挥着重要的指挥、组织和协调作用。广东省和福建省也成立了经济特区管理委员会，直接负责四个特区的建设工作。

1979年10月31日，广东省委书记吴南生主持召开出口特区工作座谈会，讨论研究创办特区的有关方针、政策和做法。深圳、珠海、汕头三个市的市委书记参加了会议。这次会议讨论了特区名称问题。邓小平定下特区之名，大家都很高兴，但是叫什么特区呢，又颇费脑筋了。这时从北京传来了反对的声音说：陕甘宁是政治特区，不是经济特区。反对者的声音，给大家以启发。那就叫“经济特区”吧，中央领导人也同意了，觉得这个名字好，很贴近中央举办特区的初衷。

1980年3月24日至30日，受中央国务院委托，谷牧副总理在广州主持召开了广东、福建两省会议。这次会议主要是检查总结中央1979年50号文件的执行情况，讨论研究当前的问题和措施。会前，国家进出口委副主任江泽民同志带领一个先遣组前往广东调研。3月30日，在广泛讨论研究的基础上，形成了《广东、福建两省会议纪要》，主要包括8个方面的内容：（1）调整农业发展方针；（2）抓紧解决能源和交通运输问题；（3）大力发展对外贸易；（4）改进海关管理，简化出入境手续；（5）资金信贷给予必要支持；（6）搞好市场安排和物资供应；（7）积极稳妥地抓好经济特区的建设；（8）切实加强领导。

1980年5月16日，中共中央国务院批准了《会议纪要》，以中发【1980】41号文件下发全国。中央批示指出：“一年来的实践证明，中央决定广东、福建两省在对外经济活动中，实行特殊政策和灵活措施是正确的。两省工作有很大进展，成绩是显著的。“由于全国的经”济体制还没有作大的改革，广东、福建两省试行新体制的过程中，出现一些问题是难免的。这是前进中的矛盾，我们的任务就是要认真地及时地总结经验，研究新情况，解决新问题。”中央41号文件与50号文件相比，又前进了一步。经济特区的综合性建设方向得到进一步明确，经济特区的政策也得到进一步明确和具体化。谷牧同志后来说：“在我们社会主义国家里举办经济特区，马列主义经典里找不到，是史无前例开创性的社会经济试验。因此，会上对特区建设的方针作了详细的研究。“通过这次会议，把中央举办特区的构想初步具体化”了。”

（三）经济特区的选址与范围

1979年7月中央下发50号文件后，广东、福建两省和国家进出口委在国务院副总理谷牧同志的直接领导下，开始了深圳、珠海、汕头、厦门四个特区的筹办工作，包括开展划定特区范围、起草特区条例和制订特区规划等工作。

特区的选址与范围确定，是筹办经济特区的一项重要工作。从世界经济特区发展来看，特区选址是否恰当、科学，是特区建设最后能否取得成功的一个重要因素。特区选址包括两个方面：一是大的区位选择；二是具体区位的选择，即特区范围的确定。

在特区大的区位选择上，中央一开始并没有限定是深圳珠海汕头厦门这四个，1979年4月中央工作会议文件《关于大力发展对外贸易增加外汇收入若干问题的规定》提出：“在沿海少数有条件的省市，划出一定地区，如广东省深圳、珠海、汕头，福建省厦门，上海市崇明岛等单独进行管理，作为华侨和港澳商人的投资场所。”在广东提出试办出口特区后，辽宁省委书记任仲夷也提议在大连办特区，中央表示同意，并派谷牧到辽宁考察。上海市的崇明岛从地理条件看，与大陆自然隔离，同时毗邻上海市，交通条件较好，工业和人才基础较强，应该说办特区是有一定条件的。但上海市崇明岛最后却被中央排除在特区设立范围之外，这是与当时中央领导层内部对试办特区存在不同意见有直接关联的。

1981年12月22日，中央召开省、自治区、直辖市党委书记座谈会，当时不少省市都向中央要求试办经济特区，陈云坚决不同意，说：“经济特区只能有这四个，不能增多。”陈云当时对试办经济特区态度比较谨慎，他不反对试办经济特区，但要求注意特区带来的负面影响，坚决不主张扩大特区的范围，特别不赞成在中国的经济心脏——江浙地区办经济特区。陈云的这个讲话，打消了其他地区要求办特区的想法。1992年邓小平南巡讲话时，对于80年代没有在上海设立经济特区不止一次地表示过遗憾和后悔。他说：“浦东开发晚了，上海在人才、技术和管理方面都有明显的优势，辐射面宽，回过头看，我的一个大失误就是搞四个经济特区时没有加上上海，要不然，现在长江三角洲，整个长江流域，乃至全国改革开放的局面，都会不一样。”92年南巡讲话以后，邓小平对中国经济特区的发展有了新的思考，12在他的积极推动下，中国经济特区得到极大发展，原有的经济特区范围得到扩大，创办了海南大特区、上海浦东新区和天津滨海新区等（2010年中央批准了重庆两江新区，2011年中央批准了浙江舟山群岛新区，陕西的西咸新区还在造势待批中），经济特区从一种形式发展到多种形式，从沿海发展到内地。

对于经济特区选址，江泽民总书记后来多次讲到这个问题。1994年6月18日，江泽民在视察珠海时说：全国有许多地方都要求办特区，我是不赞成，我说特区就这几个！比如大连、满洲里再到西北、乌鲁木齐都变成特区，那中华人民共和国不就变成特区国了吗？都特了以后就不特了。特区只能是这五个，别的地方不要再变成特区。深圳、珠海为什么叫特区，因为香港、澳门就在它们对面，假使它们不搞特区，到97年99年香港澳门回归，两边一比较，就显示出经济上的反差。汕头，它是个大侨乡，有600万海外潮汕华侨，厦门，它遥望台湾，与金门毗邻。最后加上海南，是因为它是个海岛，面积3.4万平方公里，台湾是3.6万平方公里，只比台湾小一点，但经济落后的多，因而也要搞特区。所以说，设立五个特区都有它的道理。江泽民同志很明确：一是设立经济特区是要有条件的；二是反对全国不讲条件“一窝蜂”办特区。

至于特区范围的确定，又与该特区本身的定位有很大关系。在我国第一批四个经济特区中，珠海、汕头、厦门三个特区是按照出口加工区模式来选址的，所以开始确定的范围比较小，而深圳从一开始就按照综合性特区的模式来选址的，深圳主要发展工业，但同时也发展旅游，经营商业、服务业，建设住宅和农牧、养殖业生产基地等，所以一开始确定的范围就比较大。共计327.5平方公里，在此之前，交通部香港招商局在蛇口投资办的2平方公里的工业区，也作为一部分划入深圳特区。珠海特区正式划定6.81平方公里，汕头特区划定1.6平方公里，厦门特区划定2.5平方公里。

确定特区范围以后，最紧迫的工作就是搞好经济特区规划。规划工作最主要的是特区本身的定位和功能区划。深圳、珠海既是特区，也是新设立的市，所以特区规划与城市规划联系在一起。汕头、厦门分别是广东省、福建省的第二大城市，特区规划与老市区联系在一起。13由于四个经济特区客观条件和中央的要求不同，所以它们起步建设的情况和时间也各有差异。但总体上都是从“七通一平”基建工作开始，七通是“道路、供水、供电、电讯、排污、排洪、供气”，一平是“平整土地”。

随着各特区先后开工建设，谷牧副总理认为：如何办好特区，单在国内研究有局限性，得出去看看，开阔眼界。为了吸取国外不同类型的出口加工区的经验，经与联合国开发总署谈妥，决定由国家进出口委副主任江泽民带队，于1980年9月下旬派一个9人考察组去新加坡、菲律宾、马来西亚、斯里兰卡、巴西、墨西哥等6国进行考察。这次考察由联合国工业发展组织资助并安排，历时38天，考察了国外8个特区，有的叫出口加工区，有的叫自由贸易区，有的叫边境自由区，还有的叫自由港。它们创办的历史有长有短，规模有大有小，管理水平有高有低，发展成效有好有差。这次考察为我国创办经济特区收集、积累了可以借鉴的第一手材料。

（四）制定《广东省经济特区条例》

1979年4月中央决定广东试办出口特区时，海外华侨华商就提出一个问题，你中国是没有特区法律的，无法可依，无规可循，要人家来投资，谁敢来？这个意见立即受到了中央的重视，将特区的立法工作交给了广东省，1979年8月，《广东省经济特区条例》起草工作正式启动，由省委书记吴南生总负责（省长为习仲勋）。起草工作首先从两个方面入手：一是从理论上端正对特区的认识。在社会主义条件下办特区，把国外资本引进来，让人家赚取利润，这符合不符合马列主义路线？为此，起草组的同志查阅了大量马列经典著作，编写了一本书《马克思列宁论对外经济政策》，发现马列主义的基本观点，从来都不认为社会主义经济与资本主义经济是绝缘的。社会主义经济应是在资本主义经济充分发展的基础上建立起来的，它将批判资本主义的不合理的因素，同时继承它的合理因素，并利用资本主义所创造的物质财富来建设和发展社会主义经济。但是事实上，首先建立起社会主义制度的国家俄国，却不是高度发展的资本主义国家。所以列宁特别强调要吸收资本主义国家的先进科学技术和有用的管理经验。如果我们早些年即实行列宁的政策，大胆引进外资和技术，认真学习人14家有益的管理经验，并且同我国丰富的人力物力资源很好地结合起来，我们的社会主义经济建设就一定能够比现在快的多。二是学习和借鉴国外的有关经验。在起草过程中，尽可能翻阅有关资料，收集世界各地出口加工区和自由贸易区的资料，并邀请有关学者专家和港澳经济界人士多次举行座谈会。经过不懈的努力，《广东省经济特区条例》初稿完成。这个初稿又经过13次修改，最后终于形成。在几个关键性的问题上修改较多，比如特区土地使用期定为50年（一开始是25年），必要时还可以延长；特区企业所得税税率定为12%（一开始是30%），还有一些是观念上的问题，比如将“地租”改为“土地使用费”等等。

《广东省经济特区条例》作为一个地方性法规，由广东省人大通过即可，报国务院批准。但后来考虑到，办特区是件大事，《条例》如果由全国人大立法通过，就具有更高的权威性，对开展工作有利。吴南生向中央提出这一请求，当时的人大委员长叶剑英元帅说，全国人大常委会从来没有讨论过地方条例的先例。吴南生回答：特区是中国的特区，在广东省举办，所以广东省的特区条例就是中国的特区条例，我们是社会主义国家，要搞特区，没有全国人大常委会通过、正式授权，是无法创办的。叶剑英元帅说，明白了。这样广东省的请求终于获得批准。1980年8月26日，第五届全国人大常委会第十五次会议决定：批准国务院提请审议的《广东省经济特区条例》《条例》。集中反映了经济特区在经济上对外开放的程度和发展经济的特殊办法，概括起来主要有：（1）在维护中国主权和利益的前提下，鼓励外商投资，坚持平等互利的原则，保障投资者的合法权益；（2）对投资者给予特殊的优惠；（3）实行一套适应特区性质和要求的管理体制。《广东省经济特区条例》的批准、公布，完成了设置经济特区的国家立法程序，奠定了经济特区的法律地位，使经济特区及其一些原则性的政策、措施获得了法律上的肯定。这也标志着中国经济特区的正式诞生，并有了法律保障。深圳经济特区就是以1980年8月26日这一天作为自己的诞生日。

与此同时，为了吸引外资，国家有关立法步伐也加快了。1979年7月1日，全国五届人大二次会议通过《中华人民共和国中外合资15经营企业法》，1980年7月26日国务院颁布《中外合资经营企业登记管理办法》《中外合资经营企业劳动管理规定》和《关于中外合营、企业建设用地的暂行规定》，1980年9月10日，全国五届人大三次会议通过《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》。这些法律与《广东省经济特区条例》一起，初步奠定了经济特区发展的法律体系。

（五）“蛇口模式”及其影响

蛇口工业区是深圳经济特区乃至中国改革实验的先行者。蛇口工业区在开发与建设过程中，以提高工作效率、经济效益和社会效益为基本出发点，进行了一系列大胆、超前的改革探索和试验。

（1）管理体制改革。蛇口工业区一开始着手管理体制改革，削弱行政干预，变政府对企业的直接控制为间接控制，建立了适应外向型工业发展的管理体制。

（2）基建管理改革。1979年7月，蛇口工业区建立时，就采用与内地做法不一样的邀请承包方式，即选择施工单位，议定工程价格，签订经济合同。1980年初，蛇口工业园区对中瑞工程有限公司和华益铝厂的基建工程，在全国率先采用工程招标的办法。此后工业区的主要工程项目都是采用招标方式发包的，把工程交给中标的施工企业，有关工程质量、造价、竣工时间以及奖罚条件等通过签订和执行承包合同来保证，从而大大降低了工程造价，加快了建设速度，提高了建筑质量。

（3）人事干部制度改革。蛇口人事干部改革的主要内容有：实行公开招聘招考；加强干部培训；实行聘任制；建立干部考核档案，以此作为对干部晋升、加薪、表扬、批评，甚至降职或解聘的依据；冻结干部原有的级别，根据工作需要和本人实际能力重新聘用或安排工作。

（4）工资制度改革。蛇口工业区建设初期，按照“低于香港，高于内地”的原则，率先进行了工资制度改革。1983年12月，蛇口工业区打破分配大锅饭，实行基本工资加岗位、职务工资加浮动工资的工资改革方案。基本工资按国家规定的标准支付，以维持职工最基本的生活需要。岗位、职务工资体现不同岗位或职务的劳动差别，工资随着岗位、职务变动而变动。浮动工资根据企业的经营效果和职工本人的劳动贡献大小来评定，不固定、不封顶，上下浮动，把职工的个人利益直接与企业的经营成果联系起来。职工工资原则上每年调整一次，年终给职工发放一个月的双薪。

（5）住房制度改革。蛇口工业区实行统一的规定、统一的办法，并由房地产公司统一经营管理职工的住房，逐步做到居者有其屋。1981年，在全国率先采用按住房造价加管理费计租的办法，对住宅一律实行按质按量论价，由职工自由选租，租金按建造成本，以25年折旧收回的原则计算。租金是浮动的。1984年进一步深化住房制度改革，改为租售结合、以售为主，鼓励企业、职工个人买房。在蛇口工业区的影响下，1985年2月6日，深圳市政府颁发《深圳经济特区行政事业单位干部职工住宅商品化试行办法》。

（6）社会保障制度改革。1980年，蛇口工业区劳动服务公司与中国国际海运集装箱公司签订协议，明确规定中集公司要为其雇员向劳动服务公司支付相当于其工资额三分之一的福利费、医疗费、养老金及其他费用。1981年开始，蛇口工业区全面推行社会劳动保障制度，对参加社会劳动保险的所有员工提供免费医疗、被解雇和被辞退期间的基本生活费用和退休金等方面的社会保障。

（7）观念变革。蛇口工业区在开发与建设过程中，大胆冲破旧有的价值观念，努力倡导与市场经济相适应的种种新观念，如时间观念、效率观念、竞争观念、市场观念、价值观念、信息观念、平等观念、信用观念、职业道德观念、民主与法制观念，其中最有影响的是提出了“时间就是金钱，效率就是生命”“空谈误国，实干兴邦”“技术、、至上，质量第一”“知识就是财富，信息就是生命”等口号。这些观、念变革曾引领我国改革开放风气之先。

蛇口工业区作为我国第一个没有纳入国家计划，没有国家拨款，自筹资金，自担风险进行国土开发的工业区，为国家改革开放所作的探索和努力，弥足珍贵，意义深远。蛇口早年的改革探索，每一项改革推行都很艰难，蛇口厉行改革的人都是如临深渊，如履薄冰。这些新的举措，强烈撞击着人们的传统思想观念，冲击着当时国家的计划体制。招商局蛇口工业园区创办不久，其建设成就和改革经验就被世人所瞩目，蛇口因此被视作中国的“希望之窗”，改革的“试管”、开放的“模式”在国内外产生了广泛而深远的影响。，“蛇口模式”“深与圳速度”一起，被誉为中国经济特区最靓丽的两道风景。党和国家领导人多次来蛇口视察，其中谷牧先后来了19次。大批国内外政要，企业家也都先后访问过蛇口工业区，一个小小的工业区，能够引起中外政要如此关注，这在历史上是绝无仅有的。1994年7月28日，原国务院副总理谷牧为纪念蛇口工业区创办15周年题词：“中国改革开放的排头兵。”

（六）经济特区在非议中前行

关闭几十年的国门初开，不免泥沙俱下。实行对外开放政策后，由于法规和管理没有跟上，经济领域的不正之风和违法乱纪行为逐渐泛滥起来，当时最突出的是走私贩私活动。特别是广东、福建实行特殊政策后，走私活动十分猖獗。在暴利引诱下，有些人不顾党纪国法铤而走险，更多的人是不了解党的政策，走私贩私。个别沿海地方，甚至出现了渔民不打鱼，工人不做工，农民不种地，学生不上学，一窝蜂似的在公路沿线、街头巷尾兜售走私货的现象。

开放之初，广东、福建两省省委政府就对走私贩私问题有所警惕，但由于对打击经济领域中严重犯罪活动缺乏经验，防范措施跟不上，无论缉私队伍、缉私装备和管理措施都不适应，加上沿海部分地区有些干部对走私贩私的严重性和危害性认识不足，有的甚至想乘机捞一把，因此给海内外不法分子以可乘之机，沿海地区出现了前所未有的走私浪潮。这引起了中央和广东省、福建省的极大关注。

1981年11月，中纪委派调查组进驻深圳，此时深圳特区建设刚刚进行了两年。调查组的报告先用90个字对特区的情况作了简单肯定，然后就开始罗列“特区建设中暴露出许多严重问题”，最后结论为：经济特区“外币充斥市场，宗教迷信活动加剧，淫秽物品大量流进，暗娼增多，台湾反动宣传加紧渗透，港台电视也占领了阵地，特区几乎成了不设防的城市。”