天津滨海新区土地管理制度改革考察报告

三、以土地利用规划计划管理为突破口，创新土地管理模式

目前，滨海新区按照《滨海土地方案》和《备忘录》中确定的土地改革内容要求，依据《实施计划（2008-2010年）》正在开展多方面的改革试验。《实施计划（2008-2010年）》中，土地改革为两个项目六项内容（表1），其中，第一个项目“创新土地利用规划和计划管理模式”的四项内容对不同区域的土地管理制度改革均有借鉴意义，但由于土地利用总体规划确定的农村居民点用地指标仅占建设用地总指标的10％，集体建设用地流转不具有复制推广意义。关于“宅基地换房”形式推进城乡建设用地增减挂钩试点的成功案例华明镇不属于新区范围（关于“华明模式”在考察报告的第二部分中详细解析）。第二个项目“探索海洋开发利用和耕地保护的有效方式”中，新区耕地保护和占补平衡的途径主要为退海地整治和市内异地占补平衡；海洋开发与管理方式创新主要是争取国家支持围海造陆、开发利用盐碱荒地不纳入规划建设用地总规模。对重庆和其他内陆地区而言，这两项改革试验内容没有直接的借鉴意义。因此，这里以第一个项目土地利用规划和计划管理模式创新为重点，介绍天津滨海新区土地管理制度改革和创新的进展及经验。

为保障滨海新区开发开放用地的用地需要，天津市依据《国务院关于天津滨海新区综合配套改革试验总体方案的批复》（国函[2008]26号）和《天津市土地管理条例》，结合滨海新区实际情况，于2009年4月制定和印发了《滨海新区土地利用规划计划管理办法》（以下简称《办法》），既体现了滨海新区土地管理制度改革和创新的重点内容，也为土地利用规划计划规范化管理和在规范中进行管理模式创新提供了保障。

（一）按照经济区编制土地利用总体规划，创新土地利用规划体系

天津市向国务院报批的《滨海新区土地改革专项方案》中提出，土地改革的目标是“建立以用途管制为核心、与社会主义市场经济体制相适应、城乡统一的土地市场体系和土地管理制度，力求通过多项土地改革政策的先行先试，既为推进滨海新区开发开放提供保障，又为全国土地管理和改革提供经验和示范。”这一改革目标的实现必须以规范的土地利用规划计划管理为基础和依据。结合上述改革目标，实施《滨海土地方案》和《实施计划（2008-2010年）》，《办法》明确了建立滨海新区区域土地利用总体规划编制和审批体系。按照天津市国土规划、滨海新区发展规划和土地利用总体规划，编制天津滨海新区区域性土地利用总体规划，由天津市政府审批并组织实施，作为滨海新区土地利用的依据。正如上文所述，最初的滨海新区，即部市合作《备忘录》签订时的新区是一个经济区，而不是行政区，按照新区编制土地利用总体规划，从规划层次上突破了现行《中华人民共和国土地管理法》等法规规定的“五级”土地利用总体规划体系中以不同级别行政区为单元开展土地利用总体规划的限制。

突破行政边界，按经济区编制土地利用总体规划是实现农地得到切实保护、各类用地得到切实保障、土地资产效益得到切实发挥的节约集约用地新格局的重要途径。因为将分属于不同行政区的经济区作为一个整体编制土地利用总体规划，有利于统筹区域内城乡土地利用，优化土地利用结构和布局；有利于按照经济区内不同区域的区位和土地利用条件，优化产业功能区布局；有利于集聚区域土地等要素资源，提高土地集约利用水平，实现土地资产效益最大化。尽管目前滨海新区已经成为行政区，但当初按照经济区编制滨海新区土地利用总体规划的理念和管理模式对其他经济区的土地管理改革仍具有借鉴意义。

（二）建立土地利用总体规划年度评估制度，强化规划、计划的动态管理

建立土地利用总体规划和计划动态管理是滨海新区土地管理模式的又一创新。《办法》明确规定，每年年初对上一年度土地规划执行情况进行专项评估，重点对土地利用计划执行情况、节约集约用地情况、各类用地规模、结构、布局变化情况以及土地投入与经济社会发展情况进行分析；根据滨海新区发展的用地需求，以两年为周期对新区土地利用总体规划进行一次评估调整；根据国民经济社会发展规划，对滨海新区土地利用总体规划，又每五年进行一次滚动调整，以充分保证总体规划与经济社会发展相适应，实现规划的动态管理。与审批级次相配套的规划修编制度，统筹安排与滨海新区发展相协调的各类用地规模和布局，本着节约集约用地的原则，新增建设用地规模在市总体规划规模内进行控制。此外，《办法》还规定了滨海新区土地利用总体规划编制的主要内容，尤其强调根据滨海新区开发开放的总体战略布局以及土地适宜性状和利用现状，编制基本农田保护专项规划和土地开发整理复垦专项规划，强化各类专项规划对土地开发利用分区管理，作为土地利用总体规划分级控制的主要手段。

在土地利用计划管理方面，试行土地利用计划指标“近期用地总量一次核定，用地指标额度集中下达，供地时序阶段调整”的制度。在全市年度计划指标安排上，为适应滨海新区开发初期用地需求量大的特点，《办法》明确提出，根据滨海新区近期建设计划，按照“前期适当集中，后期相应调减”的方式，对滨海新区年度计划指标予以倾斜并单列。全国土地利用计划未下达之前，市国土资源管理部门在预计国家下达本市计划量的范围内，根据滨海新区项目建设时序，对重点急需项目提出预安排意见，经市人民政府批准后，下发计划预安排。做到了重点项目用地应保尽保，及时落地。

（三）推行征转分离试点，创新农用地征转审批制度

实行土地征收和农用地转用分离，即根据土地利用总体规划和新区建设发展趋势，先行征收集体土地，形成政府储备土地，提前安置农民，在项目实施建设前，办理农用地转用手续。具体做法：按照“一次审批、分期实施”的原则，依据滨海新区土地利用总体规划，将滨海新区5年城镇建设涉及的农地转用和土地征收总规模，一次上报国务院批准后，再, , 根据建设需要和年度农地转用计划指标，适时实施农地转用，保障重大工程项目用地供应。调控土地利用计划指标向重点项目倾斜，确保项目用地，避免土地利用计划指标的沉淀和闲置，最大限度地发挥土地利用计划指标的效率。

实行农地转用和土地征收分离，即先征后转，有利于根据新区发展需要，调控农用地和未利用地转为建设用地的总量和速度，也有利于提高土地管理的效率。“征”是解决政府与农民和农民集体的问题，具体而言是解决国家与集体的土地产权问题以及政府与农民及集体的土地产权收益和土地利用收益问题；“转”是解决用途改变的问题，只要符合土地利用总体规划确定的用途管制要求，也就不存在问题。新区发展速度快，对建设用地的需求量大，随时有可能有重大项目进入，而征收农地涉及大量农民的生存与发展，涉及农民与政府的利益博弈，需要较长时间进行谈判和对农民的安置。因此预先征收，安置好农民的生产生活后，将农地转变为政府储备土地，如果暂时不进行开发建设，则不转变用途，即无项目不转用。征转分离有效解决了快速发展区域重大项目落地“等米下锅”的困境，极大地提高了效率，改善了投资环境；也促进了农村城市化进程。

实施征转分离的前提是符合土地利用总体规划和城市总体规划，切实保障农民利益，合理确定预征土地规模及空间布局。滨海新区的改革试验中，农民利益保障采用的是“3＋2”模式，“3”是指3项基本保障，即保证农民有1套住房、1份保险和1个就业岗位；“2”是指2项配套，即技能培训和土地资产收益分享（留地安置：或盖房，集体出租，农民分享出租收益；或土地入股，农民分红）。征转分离申请单位必须在2年之内有一定招商项目，负责征收后未建设农地不抛荒，预征量为年度计划指标的2倍， 2年内消化完。滨海新区第一批征转分离试点规模共315公顷，一年多时间全部消化完，取得了良好的效果。

第二部分 创新土地利用模式，推进城乡一体化进程

 “华明模式”解析及其启示与借鉴

在贯彻落实科学发展观、统筹城乡发展、构建和谐社会的大潮中，为了促进土地、劳动力、资金等生产要素更大范围的优化配置，有序转移农村劳动力，实现以工促农、以城带乡，城乡共发展共繁荣，天津市提出“承包责任制不变，耕种土地不减，尊重农民意愿，以宅基地换房”模式推进城市化进程。实行城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩，节约和集约利用土地资源，协调城乡建设，消除二元结构，解决“三农”问题，构建生态、和谐、宜居型小城镇。天津市东丽区利用位于天津中心城区和滨海新区之间的区位优势，坚持走中心城区、新市镇和经济功能区协调发展的路子，成功探索出了“以宅基地换房”、“城中村改造”、“依托大项目有序撤村”三条途径推进城市化进程不断加快。

华明镇位于天津市东丽区中北部，紧邻天津滨海新区，巨市中心区13公里，现辖6个居委会，总人口4.2万人，是天津市“以宅基地换房”模式建设的第一个示范小城镇。目前，华明镇的名字几乎已经被华明示范镇取代。通过华明示范小城镇的建设及探索，形成了一整套体现创新要求、相互协调配套、具有实践指导和借鉴意义的理论、政策和制度体系。华明示范小城镇建设工程于2006年4月动工兴建，2007年9月完工，其改革和建设成绩引起国内外普遍关注。自2008年以来，先后有15个国家派团前来参观访问，人数达3万多人次，另接待国内考察团600余个。2008年4月，经众多海内外专家评审，华明镇在全世界87个城市108个参选项目中脱颖而出，成功入选2010年上海世博会城市最佳实践展区，获得“全国十大和谐宜居乡镇”等多项荣誉称号。

华明镇成为“以宅基地换房”模式统筹城乡土地利用，推进城乡一体化进程的成功典范，成为特色鲜明的“华明模式”，诠释着“一样的土地，不一样的生活”这一发展主题，也强烈地吸引着人们对统筹城乡发展，推进城乡一体化，建立和谐社会的模式和路径进行深入思考。尽管很多地方不具备华明镇这样优越的区位、较高的经济发展水平和农民从业对土地依赖小（以二三产业从业为主，）等条件和特点，但观念的转变、思路和运作模式的改革和创新对于任何区域都具有启示和借鉴意义。这里沿着理念思路－制度框架－模式运作－改革创新－建设成效－启示与借鉴的逻辑线索对“华明模式”进行解析。

一、“华明模式”的理念和思路

（一）“华明模式”的理念

“华明模式”的理念可以分为两个层次：一个是根本理念，也可以理解为从世界观和价值论层面的发展理念，那就是“以民为根、以创新为魂、以服务为本”。即建设一座老百姓满意的具有现代特色的新型“浓缩都市”—新市镇；规划管理模式创新、土地利用模式创新、管理体制和管理方式创新是实现建设百姓满意的新市镇的途径；适应农民生产生活方式改变，收入水平提高之后对服务和管理的新要求，树立服务意识，打造高水平服务设施，从硬件和软件两个方面提高服务水平，让老百姓的满意具有持续性。一个是建设理念，也可以理解为方法论和操作层面的理念，那就是“高标准规划、高水平建设、高效能运作和高质量管理”。即规划要体现城乡一体化发展中的新市镇特色，统筹安排居民住宅区、工业和商务区、农业产业区的空间格局；按照全国示范小城镇的发展目标要求，构筑高标准的城市功能，打造具有当地民风和民俗的“农城”特色、田园生态特色、造型新颖的建筑特色和节能节水等环保特色，现代服务功能完备和生态环境良好的宜居镇，充分体现人文关怀和人与自然的和谐共处；在较短时间内，通过管理方式创新和便民措施完善，完成“以宅基地换房”的全过程，完成农民生产生活方式市民化的转换，展示新市镇的建设成效和创新经验。

从上述理念可以看出，“华明模式”是落实科学发展观，统筹城乡发展的典范。从农民的意愿出发，以为新市民服好务为落脚点，以改革创新为动力和途径，以高起点规划、高标准建设、高水平管理为实现方式，充分体现了科学发展观“以发展为要义，以人为本为核心，全面协调可持续为基本要求，统筹兼顾为根本方法”的精神实质，具有鲜明的时代特色

（二）“华明模式”的思路

“华明模式”的基本思路为：围绕破解新农村建设中普遍存在的土地和资金双重约束的难题，按照“城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩”的原则，在充分尊重农民意愿的基础上，以不减少耕地为前提，按照统一规划，高标准建设现代化、有特色、适宜产业集聚和生态宜居的新型小城镇。农民以其宅基地（包括村庄用地）按照相应标准换取小城镇中的住宅，以村庄生产、生活辅助设施用地换取小城镇社区功能；将部分节约出来的建设用地指标通过市场化运作，解决建设资金问题。同时建立新型管理和服务框架，完善配套政策，使新型小城镇成为功能齐全、设施完备的新市镇；通过农村土地（包括农用地和腾出的宅基地）按照现代农业产业发展要求进行综合整治，完善农业基础设施，使农业生产区域成为土地利用条件好，设施配套，农业产业和产品品质优良、特色突出的现代化农业园区。

总之，按照城乡一体化的方向，形成新市民居住区、工业和商务区、农业产业区“三区联动，统筹发展”的新格局。以土地作为撬动统筹城乡发展的杠杆，以城乡建设用地增减挂钩优化建设用地的空间布局，促进农村土地利用方式转变，进而促进农村土地财富释放，最终解决新农村建设－新市镇和现代农业生产区建设的空间和资金问题，实现项目建设的土地和资金自我平衡。        

二、“华明模式”的制度框架

“华明模式”的制度框架可以归纳为“两个坚持，两个不变，四项规范”。“两个坚持”是指坚持农村基本经营制度，在国家现行政策框架内，坚持承包责任制不变，切实保障农民土地成本经营权的合法权益；坚持最严格的耕地保护制度，实施宅基地换房，必须确保耕地占补平衡，通过对村民原有宅基地和其他集体建设用地统一组织复垦，实现耕地总量不减、质量不变、占补平衡。“两个不变”是指宅基地换房的目的是改善农民的居住环境和享受市民化的公共服务，但农民的身份暂时不变；迁入新市镇居住的农民增加了就业机会，但村民务农等就业主渠道不变。“四项规范”是指宅基地换房的范围、依据和新市镇建设资金来源和组织管理架构的四项制度化规定。即宅基地换房的范围为用农民住宅、公建和生产生活辅助设施占用的建设用地置换同等面积的规划区用地，用于建设农民还迁住宅，农田等非建设用地不列入置换范围；宅基地换房置换的主要依据是宅基地，地上物及其他情况作为平衡依据；新市镇建设资金从新建农民还迁房剩余建设用地通过招拍挂等市场出让渠道解决；新市镇按照社区化管理建立新型组织管理架构，但村民委员会和村集体经济组织仍然履行职能。

制度框架是模式运行的基础，是体制机制改革的前提。华明示范小城镇就是按照“两个坚持，两个不变，四项规范”基本制度框架，在某些关键环节进行改革创新基础上建设起来的。

三、“华明模式”的运作

（一）“华明模式”的运作进程

从2005年下半年开始，天津市围绕破解土地和资金双重约束的难题，在广泛征求农民意愿和大量调研基础上，推出以“宅基地换房”加快小城镇建设的办法，华明镇成为天津市第一个实施宅基地换房的试点小城镇。2005年10月，天津市政府下发《关于同意在东丽区华明镇实施以宅基地换房开展示范小城镇建设工作的批复》，同年，国家发改委批准了“华明示范镇列为全国小城镇发展改革试点单位”，这是催生“华明模式”的运作环境和条件。示范镇建设涉及的12个村，共有宅基地12071亩，新建小城镇用于农民住宅建设和服务设施配套3476亩，可腾出建设用地8595亩，其中4000亩用于产业发展，4000亩用于挂牌出让，土地增值收益用于农民还迁住房建设及社区整体配套建设。示范镇规划共分为农民安置区、新市民安置区、商业商务区三个功能区，总建筑面积410万平方米，规划人口达8万人。

2006年4月规划实施华明示范小城镇建设，历时一年半，完成了5.618平方公里范围的基础设施工程，建成农民还迁住宅162.54万平方米，公建房屋20多万平方米。2007年9月启动村民搬迁，目前胡张庄、永和等12个自然村的1.2万户4.2万人已入住华明示范镇。已平整土地493.3公顷，连片复耕446.6公顷，超额完成426.3公顷周转指标的复耕任务。

布局合理、外形别致、配套完善、环境优美、管理完善、田园风情浓郁的现代化新市镇和农民居住社区、工业园区、设施农业园区“三区”联动发展的城乡一体化格局，充分展示了“华明模式”的生命力。

（二）“华明模式”的运作程序

“华明模式”是以“以宅基地换房”为核心内容，遵循城乡建设用地增减挂钩原则，以农村土地综合整治为平台，推动城镇化和城乡一体化进程的一系列工程和一整套理论、制度和政策体系的综合表达。模式运作的程序具体分为8个步骤：

（1）编制规划—东丽区政府编制华明镇新市镇总体规划报天津市政府审批，保证示范小城镇建设的合法合规性；

（2）组建投融资机构—滨丽公司，负责项目建设、资金管理和债务偿还，实现政府主导下的市场化运作，解决示范小城镇建设的资金问题；

（3）天津市国土房管局下达土地挂钩周转指标，解决示范小城镇建设用地指标；

（4）村民提出宅基地换房申请并与村民委员会签订宅基地换房协议，明确农民与集体经济组织的权责利关系；

（5）村民委员会与镇人民政府签订宅基地换房协议，明确集体经济组织与政府的权责利关系；

（6）镇人民政府与小城镇投融资建设公司签订总体村民安置协议，明确政府与投融资机构在安置农民中的权责利关系；

（7）小城镇农民住宅建成后由村民委员会按照全体村民通过的分房办法进行分配和还迁，明确农民入城的具体办法；

（8）农民搬迁后统一组织对原宅基地整理复耕，复耕出的土地用于归还小城镇建设占用的土地挂钩周转指标，解决耕地占补平衡问题。

（三）“华明模式”的运作模式

“以宅基地换房”为核心的“华明模式”按照“政府主导、企业运作、市场机制、政策推动”的模式进行运作。

作为农村城镇化的路径之一，以宅基地换房涉及众多农民的利益，事关城镇化的质量，对区域经济和社会发展产生的影响深刻而长远。该模式的顺利运作和预期目标的实现有赖于在国家现行基本法规制度框架内，对体制机制进行改革，构建一系列配套政策作为保障体系。因此，必须坚持政府主导，通过编制规划、搞好服务、搭建平台、制定政策等手段引领方向。

具体运作由区、街（镇）两级政府委托运作公司按照《公司法》的要求完善法人治理结构，进行规范运作。即由区县人民政府组建示范小城镇投融资建设公司，作为项目法人，具体负责示范小城镇建设项目投融资、土地整理、建设开发等工作。投融资建设公司可以是政府出资组建的国有独资公司，也可以是以政府为主导、吸收社会投资主体参与、共同组建的有限责任公司。宅基地换房按照市场经济规律进行运作，摆脱非市场因素对此项工作的干扰，避免以权谋私等行为影响市场机制发挥作用。

在宅基地换房的具体工作步骤上统筹安排，制定相关政策（如财政扶持政策）或实施办法（享有宅基地资格认定、拆迁还迁等的办法）对宅基地换房工作加以规范和支持，使宅基地换房工作有章可循，规范健康运行。

四、“华明模式”的改革创新

以宅基地换房不是农村人口简单地向城镇迁居，而是有农业型社会向城市型社会的转变，需要大力推进制度和政策创新。华明示范镇三年多的建设成就表明，以宅基地换房为核心的“华明模式”是推进农村改革发展的成功实践，是加快形成城乡经济社会一体化新格局的成功探索，是大城市近郊区统筹城乡发展和新农村建设的发展方向。实践探索中，“华明模式”在6个方面进行了创新。

（一）农村土地流转制度创新

华明示范镇宅基地换房在国家现行政策框架内，在不增加建设用地指标的前提下，先由市土地行政部门供给小城镇建设用地周转指标，在一定时间内以农民原有宅基地统一组织整理复耕，实现耕地占补平衡，耕地不减。新市镇建设除了农民住宅区外，还规划出供市场开发出让的土地，用土地出让收入来平衡示范镇建设资金。即通过农村土地综合整治、建设用地的空间置换和建设用地利用结构调整，保证了建设用地不增加，耕地不减少的国家政策刚性要求。同时，增加了农民的财产性收入，改善了农民的居住环境，提高了农民的生活质量。

（二）小城镇管理模式创新

（1）管理体制创新。顺应农民居住方式和生活方式市民化的变化，行政管理体制由村社管理向新型社区化管理转变。成立“华明示范镇管委会”，负责日常行政管理，下设党政综合、经济发展、社区事务和城区管理四个办公室。以3000户为一个社区，300户为一个邻里，逐步组建以社区党支部为核心，居民代表会议为权力中枢，居委会和邻里、居民小组为基础的新型社区管理体系，形成管理有序、服务完善、环境优美、文明和谐的新型社区。

（2）管理方式创新。建立与城市型社会相适应的新市镇管理方式，对市容管理、环境卫生、园林绿化等工作实行统一领导、属地管理、公众参与、市场运作、社会监督的原则，通过社会招投标选定建设、养护、管理责任单位采用市场化运作。同时，引进物业公司，对各社区进行物业管理，全面提升管理水平。

（3）综合执法。借鉴香港“一个警察管到底”的执法形式，建立华明综合执法大队统一负责新市镇行政综合执法，形成“一支队伍管全部”的管理模式。治安实行三级联网，住宅区内闭路监控和电子巡视系统覆盖区内各个角落，小区警务室与派出所、公安局可以联动，警方能够适时进行治安现场监控。义务巡逻队协助民警进行治安防范。

（三）农村集体经济组织形式创新

农民进城居住后，保留农民集体经济组织成员身份不变，以建立现代制度为目标，进行农村集体经济组织产权制度改革，成立新型经济组织。通过社区股份合作制，即将土地承包权和剩余资产变成股权，将农民组织起来，实现了让农民带着资产、资本、股权进入示范镇居住。让农民分散的资产通过流动、组合，向规模经营集中，形成若干个新型经济实体，使之成为居民劳动就业、增加收入的重要载体，实现农民的劳动联合与资本联合。

（四）建设投融资方式创新

资金瓶颈与土地瓶颈是制约新农村建设的两个主要因素。为解决华明示范镇建设的资金瓶颈，东丽区人民政府组建投融资建设公司—滨丽公司，负责项目投融资，以建设项目土地出让金政府收益及其他资产收益作为还贷担保，开发贷款实行封闭管理，接受区人民政府、贷款人和投融资建设公司三方共同监管。这种投融资方式改革既保障了小城镇建设资金，加快建设速度，又有利于小城镇产业发展，为小城镇发展带来活力。华明新市镇建设占用耕地8427亩，小城镇建设规划中农民住宅占地3476亩，用于农民还迁住宅和公共设施的建设资金约40亿元；另外的4951亩，规划为经营开发用地，通过招、拍、挂方式出让后，收益在40亿元左右，达到小城镇建设资金的自我平衡。

（五）社会保障制度创新

通过“宅基地换房”要实现农民“安居、乐业、有保障”的目标，必须不断创新保障制度。华明示范镇通过多渠道打造拥有薪金、租金、股金、保障金的“四金”农民，建立了完备的保障体系。一是多渠道解决入住村民的就业，增加“薪金”。成立专门组织机构，安置农民就业，仅社区物业、保安、市政、保洁、绿化、治安协管等就安置了1100个村民就业。依托空港物流加工区和华明经济功能区（产业园区）用工需求，对适龄农民定期开展免费劳动技能培训，提高就业技能。目前，实现农民就业和自主创业1.8万人。二是健全社会保障体系，提高农民的“保障金”。由政府出资实行养老保险补贴，既解决了群众的后顾之忧，又增加了农民“养老金”收入。同步推行农村新型合作医疗，除政府补贴外，鼓励村集体负责交纳新型合作医疗中个人交费部分，解决农民看病难和因病返贫的问题。目前，农民保险参合率达到90％、新型农村合作医疗参合率达100％，基本实现了应保尽保。三是建立农民财产持续增长机制，增加农民的“租金”。通过宅基地换房，农民原有价值4－5万元的宅基地和房屋置换价值超过40万元的90平方米的一套住宅，财产性收入增值10－20倍。同时还为每户提供了15平方米的经营性用房，使农民获得“租金”等收入。四是建立新型集体经济组织形式，进行股份制改革，将承包经营权和剩余资产股权化，实现农民变居民，农民变股民，切实增加农民“股金”收入。此外，适应农业经营方式转变，促进土地承包经营权流转。农民出租土地承包经营权可获得“租金”，以承包经营权入股，则可从中获得“股金”。

（六）小城镇扶持政策创新

除制定宅基地换房相关政策外，政府有关部门还制定出台了建设用地流转、环境保护、产业发展等系列政策，引导区域经济发展方向，确保宅基地换房为龙头的“华明模式”规范健康发展。如对土地出让金政府纯收益及土地交易契税全部或部分返还；对置换出的建设用地指标用于经营性用地的，一律按规定实行招拍挂出让，土地收益主要用于农民还迁房建设和基础设施投入；耕地占用税在一定时间内返还；五年内对座落在示范镇规划建设区域内的新建企业，其交纳的各项税费，市、区分享部分全部返还。资金由示范镇实行专户储存，专项用于示范镇社会公益性建设和管理支出。

五、“华明模式”的成效

 “华明模式”是大城市郊区实现城乡统筹发展的系统工程，以宅基地换房为核心内容和通道。该模式重在一个“换”字，换意味着改变，这一换可谓是改天换地。通过土地制度创新、投融资体制机制创新、管理模式创新，在一样的土地上换出了不一样的生活：换来了土地的集约利用，换来农民生产生活方式的转变，换来了农民收入的提高，换来了城镇发展的新空间，换来了城乡差别的缩小。

（一）城镇发展空间放大，土地集约利用水平提高

在“华明模式”中，以宅基地换房，分散的村庄换成了集中的新市镇，将分散的建设用地集中规划建设新市镇，平面的宅基地换成了立体的居住空间，明显放大了城镇发展空间。按照“浓缩的都市”优化建设用地结构与布局，除了建设新市民居住区外，规划出经营性用地出让供市场化开发，即增加了经济功能区用地发展工业和现代服务业，土地的产出提高，土地资产价值增加。

通过宅基地换房，可以把布局分散、数量很大、使用效率很低的农民宅基地集中起来，统一整理复耕。整理复耕土地面积，大大超过城镇建设占用的耕地数量，确保了耕地不减，实现了土地集约利用。集约利用土地是转变经济发展方式，打造优势产业集群的主要环节。华明示范镇建设坚持农民居住社区、工业园区、设施农业园区三个功能区统筹联动发展，提高了土地利用的效益和效率。（1）农地整治复耕，为农业规模经营和现代农业园区建设提供良好的用地基础。按照都市农业园建设标准，推进设施农业园、天津滨海都市现代农业示范基地和天津北方生态园林产业园区等项目建设，做强做优特色农业、效益农业和观光休闲农业。6700亩宅基地全部复耕，兴建了2126.7亩的设施农业园，实现农业高效集约化生产。（2）工业园区集聚效应明显。借助紧邻滨海新区空港物流加工区等主要经济功能区，大力发展配套产业，园区一期工程基础设施已经完工，二期已经具备供地标准，众多知名大企业入驻园区，工业园区已成为高端高质高新产业的集聚区。（3）现代服务业发展迅速。星港国际嘉华经济总部、华明招商大厦等项目正在加快建设，吸引了楼宇总部经济企业进驻。

总体而言，与农村宅基地相比，城市建设用地的集约利用水平较高，经济价值较大。以宅基地换房，优化了建设用地的空间布局，放大了城镇发展空间；以宅基地换房，实质是以节约集约利用土地为起点促进经济发展方式转变，而以产业结构都市化、高级化为特征的发展方式成为土地集约利用程度提高的重要标志。

（二）生产生活方式市民化、现代化，城乡一体化发展格局基本形成

华明镇建设体现了以人为本的创新探索:充分尊重农民意愿，依法依规让农民自由选择，自主决策，满足了农民对城市化进程的渴望，较好地解决了“三农”问题。农村人口向城镇集聚中，使农民住上生态环保安全可靠的住房，实现了安居；建设中预留出产业发展空间，为农民提供了更加广阔的就业渠道，实现了乐业；建立健全了各项社会保障制度，通过提高公共服务水平，使农民享受到城市化带来的成果。在风情小镇的打造中，注重节能、生态、环保，使农民多年沿袭的生活方式得以改变，达到了公共设施供给、人口城镇化、社会保障、创造就业以及生活方式转变的一体化，农民逐步过渡到市民，生活质量明显改善，农业发展方式也发生深刻转变。

今天的华明示范镇是一个交通便利、规划布局合理、环境优美、公共服务设施配套完善的。农民入住新市镇变成新都市居民，农民除了集体经济组织成员身份没有变，其他的几乎都发生了改变。居住在田园特色突出、建筑外形别致、基础设施完善的风情小镇，生活在街心花园、社区服务中心和休闲广场、医疗卫生、教育、文化、社保等公共服务完备的现代化、人性化社区中，农民的生产生活方式与现代城市居民已经没有差别。以宅基地换房推进农村城市化进程，从根本上缩小城乡差别，消除了城乡二元结构，形成了城乡一体化发展的基本格局。

（三）农民从业结构改变，收入水平显著提高

尽管“华明模式”的制度框架设计中，农民务农等的就业主渠道不变，但就业结构已经发生了实质性变化。农民入住华明新市镇，环卫、安保等服务行业的就业岗位增加；华明示范镇的经济功能区二、三产业发展迅猛，用工需求不断增加，通过免费定期培训后的新市民进入二三产业就业的能力增强。就业岗位增加和就业更多地向二、三产业转移，使农民的劳务收入显著提高。

通过以宅基地换房，使农民的土地资源资本化。原来农民只享有宅基地使用权，而他们搬入华明镇的住宅土地证、房屋产权证齐全，可以自由上市交易，农民家庭财产大幅增加。此外，由于农村集体经济组织的股份化改革，农民的财产性收入和股权收益得到充分体现并不断提高。

六、“华明模式”的启示与借鉴

2010年上海世博会“城市最佳实践区”将“中国天津市华明镇”作为世博会在探讨城镇化、城乡协调发展、建设社会主义新农村、建设宜居城镇方面的代表案例，展示和探讨建设资源节约、环境友好的宜居小城镇，村民向城镇集中，工业向园区集中，农业向设施农业产业园区集中的理念和做法。可见，无论称之为“以宅基地换房模式”还是“华明模式”，都蕴含了非常丰富的内涵，是探索统筹城乡发展的综合配套改革实践。通过对“华明模式”的解析，从多项创新和成效中可以得到如下启示与借鉴：找准破解“三农”问题的突破口，明确创新探索的方向；通过关键环节改革创新突破新农村建设的瓶颈；因地制宜，体现区域特色，推进城乡一体化；规范配套的制度和政策保障统筹城乡发展；政府、市场、企业和农民联动，确保统筹城乡发展的效率与公平、健康与可持续。

（一）以宅基地换房为突破口：“华明模式”制度创新的起点和落脚点

统筹城乡发展关键在农村，重点和难点也在农村，要实现农业增效、农民增收、农村增实力，尽快缩小城乡差距，为实现科学发展、和谐发展、率先发展提供强有力支撑的社会主义新农村建设目标，首先要找准破解“三农”问题的突破口。

“华明模式”表明，在大城市郊区，以土地为杠杆撬动城乡协调发展，具有现实可行性。以宅基地换房是破解华明“三农”问题，推进城市化发展的突破口。以农村宅基地置换新市镇住房是城乡建设用地增减挂钩的具体实现形式，是确保建设用地规模不增加，耕地规模不减少，质量不降低的基础，也是实现土地利用方式转变促进经济发展方式转变的基础。地和房的置换，随着农民居住空间的改变，其经济活动空间也随之移动，主动适应和利用这一变化，转变农业和农村发展方式，完善城镇区域的经济功能和产业结构，推动农村集体经济组织形式和新市镇管理模式创新，已成为客观的形势要求。因此，宅基地换房是“华明模式”制度创新的起点。

“华明模式”的人本目标是实现新市民“安居、乐业、有保障”。通过宅基地换房，让农民进入新市镇，才有可能改变传统的农村生产生活方式，享受到市民化、现代化的公共服务；居住空间由农村到城镇，新市镇管理与农村社区管理不同，需要有专人服务，即新市镇建设增加了就业岗位，并通过农村土地整治节约的建设用地指标在新市镇进行市场化开发，发展二三产业，实现新市民就业途径的多元化，提高收入，改善生活质量。从这个角度，宅基地换房又是“华明模式”制度创新的落脚点。

（二）突破新农村建设的土地瓶颈和资金瓶颈：“华明模式”的最大特色

无论在经济发达地区还是欠发达地区，新农村建设和城乡一体化发展，均面临土地和资金两个关键瓶颈，只是程度不同而已，因此突破土地和资金的制约成为改革和创新的关键环节。但由于条件不同，最终的解决途径也不完全一样。“华明模式”的最大特色，就是将土地制度改革和投融资方式改革相结合，资本与土地紧密结合，在同一区域高度集聚。通过“宅基地置换住房”的土地制度改革，将农村平面的宅基地换成小城镇立体的住房，增加了小城镇建设用地的新空间，不仅打破了农村村社整体搬迁改造的建设用地指标制约，而且为资本进入小城镇对土地进行集中利用、规模开发提供了土地资源要素。华明示范镇建设涉及原农村建制12个村，共有宅基地12071亩，1.3万多户，总人口41063人。华明镇把布局分散的农民宅基地集中起来，统一整理复耕，不仅实现了耕地占补平衡，而且在满足小城镇建设占用的耕地后还节余3644亩的建设用地指标。

没有高层领导的重视，大面积的土地规划运作和巨额的资金融集根本无法实现。改革“以政府直接投资为主导”建设小城镇的投融资方式，积极推进以宅基地换房为途径的“以地生财，以城养城”投融资模式。将国家开发性金融与小城镇建设结合，有效解决小城镇建设资金问题。组建政府性投融资平台，以土地融资形成主力资本，贷款建设农民安置区，将项目建设本身拥有的资产作为项目资本金，以其收益作为还款保证，将项目受益权作为质押条件进行融资。同时，利用市场机制，通过招拍挂方式出让规划的经营性用地，出让土地所得收益用来偿还贷款，形成多元化投资格局，达到建设项目的资金平衡。

（三）制度规范和政策配套：“华明模式”的制度保障

以宅基地换房实施示范小城镇建设，是一项操作性极强的系统工程，涉及数万人的生存与发展。从规划设计到组建投融资主体，从申请建设用地周转指标到村民提出宅基地换房的申请，从分房入住到土地复耕，任何一个环节都涉及繁复而琐碎的工作，哪一步没有考虑周全都可能影响到试点工作的全局。宅基地换房的全过程既要以人为本，充分体现民意，又要规范配套的政策和办法作为制度保障。

华明示范镇建设，以国家现行的稳定农村土地承包经营制度、坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度以及城乡建设用地增减挂钩等政策框架为基础，天津市、东丽区和华明镇制定了一系列政策和办法，规范宅基地换房的各项内容和各个环节。2006年天津市财政局、天津市发改委下发了《关于新建示范小城镇财政扶持政策问题的通知》、2009年天津市出台了《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》，东丽区人大常委会作出了《关于在华明镇设施以“宅基地换房”推进小城镇建设的决议》，华明镇制定了农村《房屋界定办法》、《关于确定村民享有宅基地资格的办法》、《拆迁还迁办法》等。

特别值得一提的是天津市围绕示范镇建设试点下发了十多个配套文件，除了解决土地、资金等问题方面的制度创新外，还就进入规划区的新建企业税费、降低农民居住成本等方面的财政扶持政策进行了详细规定和说明。

（四）政府、市场、企业和农民联动：“华明模式”的效率

华明示范镇实施宅基地换房的每一个步骤，都体现了以人为本的理念，充分尊重农民意愿，依法依规让农民自由选择，自主决策，并以村民代表大会的形式听取群众的意见和建议，制定宅基地换房的具体实施细则，张榜公布，让农民对征地补偿分配、还迁房型选择、拆迁补偿安置等环节了如指掌。这些细致入微的工作得到了农民的广泛支持和拥护，确保了各项工作的顺利开展。

提高城乡一体化发展效率需要不同利益主体的共同参与。根据各利益主体的不同角色定位，以宅基地换房的“华明模式”，通过政府、市场、企业和农民联动，大大提高示范镇建设的效率，反映不同主体的利益诉求。在兼顾效率与公平的基础上，强调以公平为重点。政府及其相关部门的职责是在天津市委、市政府的总体部署下，建立以发改委牵头，建委、农委、财政、规划、房产等部门参与的高效运作机制和工作组，负责示范小城镇的统一规划、投融资建设公司组建、统一管理以及制度和政策的创新，把握方向，规范秩序。政府组建的投融资建设公司是半官方性质的企业，负责投融资、新市镇项目建设、农村土地整治和新市镇管理（如物业管理）；企业的具体运作方式按照市场机制进行，如新市镇工业园区、商务服务业区开发建设用地获得通过招拍挂等市场机制完成。

乡村都市化和统筹城乡发展，重心在农村；新市镇建设和宅基地换房中，农民是主体，因为进入城镇居住的是农民，退出宅基地的还是农民。解决“三农”问题，农民是关键，农民的意愿和积极性是关键，农民市民化的诉求满足是动力。农民自愿是农村土地流转、宅基地换房实现城市化的前提。居住方式城镇化和生活方式、公共服务市民化是统筹城乡发展，推进城市化的方向，是站在工业文明十字路口的农民的期待和渴望。

华明示范镇建设以“以人为本，尊重农民意愿”为前提，按照“政府主导、企业运作、市场机制、政策推动”为运作模式，通过政府、企业、市场和农民联动实现了“华明模式”的高效能运作和高质量管理。

（五）因地制宜，体现区域特色：“华明模式”的示范空间

“华明模式”是大城市郊区城市化的可行途径，因为这里具备产业都市化、农民市民化的条件。（1）优越的区位条件有利于加速城市化进程。华明示范镇宅基地换房的新市镇项目区，南依“津汉公路”和“天津空港物流加工区”，北靠“北环铁路”，东邻“华明新家园”和“东丽湖旅游度假区”，西接“华明经济功能区”，房地产商业开发有前景，农民就业有保障，招商引资发展工业和高端商务业有基础，城镇化发展有动力。（2）平原地貌有利于较大范围农村居民集中居住，促进土地集约利用。宅基地复耕工程成本较低，容易与农用地连片整治。一方面可以针对设施农业、都市农业发展的要求组织农村土地整治；另一方面，通过对腾退宅基地等集体建设用地整治，耕地占补平衡有余的潜力加大。在实现项目建设中土地的自我平衡的同时，有效扩大了新市镇发展空间。结合良好的经济区位，规划开发经济功能区，发展二三产业，促进产业都市化。（3）经济发展基础较好，农民就业渠道多。由于华明镇地处天津滨海新区和天津老市区之间，紧邻“空港物流加工区”，离东丽区政府所在地较近，镇域乡镇企业较发达，农民务工等就业渠道广，收入水平较高，对土地的依赖逐步减弱。农民成为新市民的意愿强烈，宅基地换房积极性高。（4）建设用地价值高，有利于供市场出让开发解决建设项目资金缺口。由于区位条件好，经济发展水平较高，新市镇建设用地价值量大，升值空间也较大。规划预留出的产业发展用地，既可通过招拍挂出让获取资金用于新市镇建设项目，又可通过开发建设促进都市化的产业发展。

借助上述有利条件，政府按照高标准规划和高水平建设的理念，按照“居住社区化、工业园区化、农业产业化”的思路，开展华明示范小城镇的规划建设。积极推进农村城镇化，形成新市民居住社区、示范工业园区、农业产业园区，“三区”联动、统筹发展的城乡一体化新格局，逐步实现产业都市化和农民市民化。

目前，“华明模式”对天津市推进城市化进程已经产生了很好的示范作用。《中国新闻网》2009年6月6日消息，2009年4月13日，天津市政府新批复了第三批12个示范小城镇。至此，天津已有272个村庄以“宅基地换房”的形式消失，预期将节约土地4540亩，相当于原来272个村庄占地面积的三分之二。

“华明模式”的关键是在宅基地换房过程中，实现新市镇项目建设的土地平衡和资金平衡。因此，区位选择和当地的经济条件、就业结构和收入水平等条件非常重要，这也就成为“华明模式”示范作用发挥的约束空间。由于不同区域自然条件不同，社会经济发展水平、发展阶段各异，改革创新试验和实践面临的困难千差万别。实施大规模“宅基地换房”推进城市化的“华明模式”并不是到处都适用。实践证明，“华明模式”是成功的，但其对破解“三农”问题的突破口，新农村建设和统筹城乡发展需要改革的关键环节，制度和政策体系的构成以及政府、市场、企业和农民各主体发挥作用的空间，以产业都市化和农民市民化为特征的城乡一体化发展路径等诸问题的探索却并不一定具有普适性。事实上，不同区域能够借鉴的内容难以统一，发挥作用的程度也不尽一致。也就是说，“华明模式”只能在一定条件下发挥示范作用。因此，必须根据各地实际，遵循社会经济发展的基本规律，借鉴先进地区的创新理念和改革实践精神，结合区域实际，因地制宜，依据区域发展条件、发展阶段、发展水平探索统筹城乡发展的模式，确定城镇化发展的路径。