“十二五”：让农民工成为历史(总第810期)——第69次中国改革国际论坛综述（2）

2010年8月7～8日，由中国(海南)改革发展研究院、国家发展和改革委员会经济体制综合革司、中国经济体制改革研究会、联合国开发计划署、中国国际经济技术交流中心共同主办，以“城乡一体化：趋势与挑战——中国‘十二五’时期的农村改革”为主题的第69次中国改革国际论坛于海口隆重举行。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文，国家发展和改革委员会副主任彭森，中国农业经济学会会长、中国扶贫基金会会长段应碧，中国经济体制改革研究会会长宋晓梧，海南省人大常委会副主任吴昌元，来自中央有关部委、研究机构、高等院校、各大媒体和25个省（市、自治区），以及来自德国、美国、英国、澳大利亚、巴西、印度、韩国等国家的学者和官员共计400多人出席本次论坛。

与会专家就新阶段加快推进城乡一体化和实现农民工市民化等主题进行了深入探讨。专家普遍认为，“十二五”实现农民工市民化的意义重大，是实现我国发展方式转型和社会和谐稳定的重大举措。

一、“让农民工成为历史”是一项重大的战略任务

1. 农民工市民化是转变发展方式、构建消费大国的战略需求

与会专家认为，农民工市民化对于促进发展方式转型、实现可持续发展意义重大。农民工市民化有助于释放出巨大的国内消费需求，推动我国实现从投资主导、出口拉动向消费主导的发展方式转变，实现经济的可持续发展。

彭森指出，当前中国城乡二元结构矛盾突出，已经成为制约城乡协调发展、消除城乡差别的主要制度障碍。推进城乡一体化和城镇化，是转变经济发展方式、保持经济长期平衡加快发展的重要举措。

中国(海南)改革发展研究院院长迟福林教授认为，转变发展方式，重要的是把13亿人的社会需求释放出来，形成以消费为主导的基础条件：一方面需要加快城市化进程，使城市成为构建消费大国的主要载体；一方面需要加快城乡一体化进程，把7亿多农民的潜在消费需求转化为现实需求。

美国华盛顿大学陈金永教授指出，“十二五”时期世界处于后危机时代，国际贸易保护主义抬头，我国出口难以为继，外部环境压力越来越大，国内也面临人口老龄化、年轻农民工减少的挑战，未来要回到依靠内需的发展道路上，因此需要推进城市化进程，让农民工实现完整的市民化。

2.农民工市民化是维护社会公平正义、消除社会矛盾和冲突的客观要求。

与会专家强调指出，农民工市民化对于维护社会公平正义、消除社会矛盾和冲突十分重要。

彭森指出，逐步解决好农民工的身份和公共服务问题，对城镇化的健康发展具有重大意义，是促进社会和谐的重大战略性步骤。

迟福林认为，改革开放30年来，农民工这个“特殊群体”在为工业化、城市化做出巨大贡献的同时，却难以公平分享工业化、城市化成果。如果不尽快解决农民工市民化问题，将会影响公平正义和社会和谐。

住房和城乡建设部政策研究中心主任陈淮教授指出，在下一个阶段，解决好农民工进城问题，是扩大消费内需，解决经济发展与社会发展的矛盾，解决城乡发展矛盾的关键。　

3. 农民工融入城市已经成为客观现实，“十二五”期间要真正实现农民工市民化

迟福林认为，农民工融入城市是一个客观现实。首先，农民工已经成为我国城市产业工人的主体；第二，农民工是城市新增人口的主要来源。同时，他还指出，农民工群体结构正在发生重大变化，“80后”、“90后”的农民工将成为农民工的主体。这些新生代农民工将来不可能像父辈一样回到农村，这个客观形势要求尽快实现农民工市民化。

4．“让农民工成为历史”的基本条件已经具备

与会专家大部分认为应该尽快解决农民工市民化问题。“十二五”时期面临重要机遇，已经具备“让农民工成为历史”的基本条件，农民工市民化应该在短期内有实质性进展。迟福林具体指出：首先，2010年中央财政收入有可能突破8万亿，具备一定的财政能力来解决农民工市民化问题；其次，我国已经进入城市化快速发展时代，未来一段时间有能力容纳农民工进入城市；再次，“十一五”时期，城乡基本公共服务均等化有明显进展，预计“十二五”城乡基本公共服务均等化无论是政策安排还是水平提高，都会有重要突破；最后，从实践来看，发达地区有望率先取得突破，一些地区已经在农民工市民化上作出有益的探索和取得一定的进展，为“十二五”实现农民工市民化积累了成功的经验。长三角、珠三角是农民工最集中的地区，已经开始着手解决长期存在的农民工问题，估计两、三年内会有一定的突破。

另外，有部分专家认为农民工市民化是一个历史大趋势，但不宜操之过急。如陈金永教授等人认为这需要渐进式的突破，现在农民工大概是占百分之十几的人口，每年解决1%，用10～15年的时间来解决农民工户籍问题。中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯指出，农民工市民化完成的时间表取决于以下变量：第一个是中国户籍制度改革的进程；第二个变量是基本公共服务均等化推进的进程。

段应碧强调指出，农民工市民化并没有想象的困难，并非没有条件，实际上可能5年时间都不需要，关键是要改变认识，调整财政支出结构，农民工可以很快成为历史。

二、“让农民工成为历史”的几个关键性问题

1． 农民工市民化需要身份和待遇的全面市民化

中国社会科学院农村社会问题研究中心主任于建嵘教授认为，农民工市民化不仅仅需要身份的市民化，更重要的是生活和待遇的市民化。要给农民工选择的自由，他们既可以选择进城，也可以选择回到农村，同时不能剥夺进城农民工已有的利益。

中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧教授指出，与户籍身份改变相比，获得市民待遇更为重要、更有实质意义。现在全国已经有14个省市宣布没有农业和非农业户口之分了，但是进城的农民待遇没有变，因此改变教育、社会保障等一系列待遇更为重要，户籍制度本身可以像原来的粮票一样自然消亡。

2．不能以土地换社保，不能以土地换农民工的市民化

与会的许多专家认为，农民工市民化不可以成为剥夺农民工土地的借口。迟福林指出，不能以土地换社保，不能以土地换农民工的市民化。美国农村发展研究所律师李平指出，当前流行的“农地换社保”存在一定的法律问题，因为农民的土地权利是一种财产权利，受法律保护，且事实上是可以继承的。而社保本身不是财产权利，它是政府对公民提供的福利，不是政府对公民的财产责任，同时也不能继承。社保和土地两者之间不是一个同等、同质的东西，一个是财产，一个不是财产，在法律上存在很大的矛盾，互换将带来很大的法律问题。

南开大学中国农民问题研究中心执行主任程同顺教授也指出，当前有些地方推行的“宅基地换房”小城镇模式，在取得成效的同时也存在对农民利益保护不到位的问题，主要表现为：第一，农民民主参与不够，很多是由干部决定；第二，土地补偿不足；第三，失地农民就业没有保障；第四，农民住进楼房，生活成本提高，但却没有稳定收入来源，失去“可持续生存能力”。 

3．农民工市民化实质是城乡制度取得统一

宋晓梧等人认为，农民工市民化的实质是在城乡制度的统一上取得重大突破，“十二五”要实现就业制度、基本养老制度、公共教育制度、住房保障制度等方面的统一，使农民工享有与城市居民同等的权利和待遇。

英国伦敦经济学院亚洲研究中心主任侯赛因教授认为，从短期来看，要建立全国统一的社保系统是不现实的，应该建立城乡各有特色、分开的社保系统。但是，如果长此以往，那些在农村缴费的人，可能会进入城市、在城市退休养老，那么，这种分开的社保系统就会造成一系列问题。为此，最终的目标是建设一个完善、全面、城乡无差别的社保系统。

迟福林认为，“十二五”解决农民工市民化，重在实现农民工基本公共服务的市民化，这样才能为10年内实现城乡基本公共服务均等化奠定重要的基础。由于农民工在全国范围内跨区域流动，需要尽快出台全国统一的农民工基本公共服务相关政策，保障农民工无论在什么地区就业，都能享受该地区的基本公共服务。

4．实现农民工市民化是城乡一体化的突破口

清华大学孙立平教授指出，当前的城乡二元结构由原来行政主导型的二元结构和今天正在形成的市场主导型的二元结构叠加在一起。这种双重二元结构使得城乡关系雪上加霜。而城市化是解决这个问题的必由之路，推动农民工市民化是最现实的路径。

迟福林指出，“十二五”期间，无论是城市化还是城乡一体化，都绕不过“农民工”这个坎。实现农民工市民化，既是推进城市化进程的重头戏，也是推进城乡一体化的突破口。

陈淮指出，过去10年，是依靠农民工给城市人建城市。今后10-20年，依靠农民工给农民建城镇的时代到来了。“十二五”时期解决符合条件的农业人口在城市就业和落户问题，将成为下一阶段城市化的重大问题。中国城市化的“化”字就落在农民工进城上，如果解决不了农民工进城问题，就是“伪城市化”。

汪玉凯主张从两方面来推动城乡一体化。一方面必须解决已经进城的1.5亿农民工转市民的问题。另一方面要把着力点放在大力发展农村，特别是推进城镇化上，推行就地转移。

三、 “让农民工成为历史”重在制度创新

1．打破城乡二元体制，改革现行户籍制度，首先让农民工从身份上实现市民化

多数与会专家认为，在“十二五”时期，应打破城乡二元体制，改革现有的户籍制度，让农民工从身份上实现市民化。彭森认为，“十二五”期间应逐步解决好他们的身份和公共服务问题。

国家发展和改革委员会经济体制综合改革司孔泾源司长指出，由于城乡关系最关键的是要素市场没有均质化，交易关系没有公平化，城乡二元结构难以改变，因此，首先要改革户籍制度，让劳动力自由流动，实现劳动力市场的均质化。

海南省农业厅原厅长林玉权主张“十二五”要深化户籍制度改革，除少数大城市外，一律取消户口限制，取消农业和非农业户口的划分，变二元化的城乡户籍管理制度为城乡一体化户籍管理制度。

迟福林提出“十二五”完成户籍制度改革的“两步走”战略：第一步，用“十二五”的前三年实现中小城镇户籍制度全面放开；第二步，“十二五”的后两年实现大城市户籍制度基本放开。“十二五”末期，实行全民统一的居住证制度，把城市户口、农村户口、农民工“暂住证”等统一为“居住证”，实现在全国范围内的自由流转和统一管理。

2．推进城乡基本公共服务均等化进程，为农民工提供公共服务保障

与会专家认为，“十二五”期间应加大推进基本公共服务均等化力度，切实让农民工在基本公共服务中具有平等享受权，使农民工（包括其子女）在教育、医疗、就业、基本住房等方面享有与城市市民同等的权利和待遇。

段应碧强调必须解决农民工的就业、社会保障和住房问题。韩国首尔梨花女子大学名誉教授、亚欧展望论坛主席刘壬洙则强调，要实现和谐社会的目标，首先要保证社会保障、教育、就业制度，使这些制度在城与乡间有好的衔接。

迟福林指出农民工当前急需解决的公共服务是两大问题：第一，全面解决农民工子女的义务教育。第二，抓紧建立包括基本医疗保险在内农民工基本社会保障制度。

3. 以创新土地制度为突破口，推进农民工市民化进程

陈锡文指出土地制度安排的核心在于建立健全土地用途管制制度，这也是现代国家对土地管理所遵循的最基本原则。不能简单的把土地用途管制等同于城乡二元结构，误解认为只有当农村土地可以随意使用的时候才是打破了城乡二元结构。另外，我国长期实行的征地制度对农民不公平。实际征地过程中，不管是公益性还是其他用途的征地，都使用公权力去征地，而不是通过市场运作。在征地制度改革没有重要突破的情况下，需要防止把大规模的农业用地或农村土地作为建设用地或者城市用地。

段应碧指出农村土地制度改革的方向是政府只作为土地的管理者，而不能经营土地，商业利益需要的经营性土地应该让所有者和开发商去谈。

迟福林认为，城乡二元土地制度安排，尤其是农村土地长期承载的基本社会保障功能，是农民工被排斥在诸多城市基本公共服务保障范围之外的深层因素。因此，他建议“十二五”期间创新农民工土地制度安排：一是尽快剥离土地社会保障功能；二是切实保障农民工的土地收益权；三是试点以农民工宅基地置换城市商品房。

美国芝加哥大学东亚研究中心主任杨大利教授则认为，农民宅基地发展权改革关键在于程序正义，农民宅基地发展权要得到足够尊重，否则会造成对农民利益的损害。

华东政法大学知识产权学院院长高富平教授认为，下一轮土地制度改革的重点是建设用地改革，要实现农村建设用地和城市建设用地同权同能。农村建设用地只要通过合法的程序、经过政府部门的批准、符合土地利用规划，都可以取得农业用地转为建设用地的资质。同权同能的核心是让农民直接享有开发权，即农村建设用地可以用于商业开发的权利应该归还农民。

4. “让农民工成为历史”是政府的公共责任

联合国印度环境援助小组协调人萨尔丹哈在介绍了印度政府在提供基础设施等方面的经验后，指出中国也应当加快为农民工提供良好的基础设施。迟福林指出，“让农民工成为历史”应纳入“十二五”规划，作为政府转型的约束性指标，包括：（1）农民工市民化应当作为政府的公共职责；（2）重点解决农民工住房保障问题；（3）保障农民工公共就业服务。

国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所副所长肖金成指出，政府要承担城乡统筹的责任，就要通过转移支付把城里的一部分资源配置到农村去。农民进城之后，要给他们提供平等的公共服务待遇，提供就业和发展的条件，这是政府的责任。

澳大利亚维多利亚大学战略经济学研究中心治理与区域研究项目主任格鲁沃则指出，世界经验有两种方法来实现平等化：一种是服务水平的平等化；另外一种是财政能力的平等化，对于中国政府来说需要通过加强财政转移的力度实现基本公共服务水平的均等化。