陈学斌：90年代中期住房制度改革回顾

从1980年邓小平同志明确提出改革城镇住房投资、建设和分配制度的总体设想以来，住房制度改革作为城市经济体制改革的重要组成部分，率先在广大城镇展开，至今已30年。从1993年到1998年，我有幸参加这项工作，担任国务院住房制度改革领导小组办公室主任，深深体会到搞这项改革的艰难，几乎一直是在争议中探索前进的。当时，住房制度改革在80年代试点工作经验的基础上，进入全面推进、综合配套改革的阶段，取得了突破性进展。这段经历让我永远不能忘怀，既有看到老百姓通过房改改善了住房条件，发自内心的喜悦和自豪，也有不少不如意之处，尝尽了酸甜苦辣，值得总结的东西很多，现就主要方面作一个简要的回顾。

　　房改的由来

　　改革福利分房制度，实行住房商品化，是我们一直想改而又怕改、担心改不动的一个老大难问题。它涉及到各个部门、单位和职工群众的切身利益，关系到整个社会的发展和稳定，因此在启动阶段非常艰难。

　　传统福利分房制度可以概括为实物福利分配、低租金近乎无偿使用、国家或单位所有的体制。随着时间的推移，其弊端越来越明显地表现出来，政府和企业建房投资越多，支出的维修费用和住房补贴就越多，投资不能实现自身积累，包袱越背越重，形成恶性循环。本来具有很大活力的房地产业、建筑业也因此得不到应有的发展，住房供应极度短缺。城镇住房供需矛盾不但没有得到缓和，而且日趋严重。1978年全国城镇人均住房面积不仅没有增长，反而从解放初期的4.5平方米下降到3.6平方米，缺房户甚至几乎占到城镇总户数的一半。显然，传统住房制度难以为继，非改不可。同时，传统住房制度低租金近乎无偿使用的特点，还刺激了人们多占房、占好房的欲望，助长了以权谋房、分配不公的不正之风，社会反映强烈，严重影响干群关系。

　　缓解住房紧张状况，是房改提出的最初动因。1980年，小平同志在同中央负责同志谈话中，针对当时全国普遍存在的住房难问题，作了重要讲话。他说：“城镇居民个人可以购买房屋，也可自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售以后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人们考虑到买房合算。因此要研究逐步提高房租。”小平同志的讲话虽然没有使用“住房商品化”的提法，但涵盖了住房制度改革的绝大部分内容。由此，城镇住房制度改革正式起步。后来，国务院成立了住房制度改革领导小组，加强对这项工作的领导，安志文、陈俊生、林汉雄、陈锦华、李铁映同志先后担任房改领导小组组长，下设办公室。

小平同志提出住房制度改革，当时从国家到企业都能接受，而广大干部群众更是普遍拥护。烟台市是我国第一个搞房改的城市，市长俞正声抓房改比较得力，得到各阶层群众的拥护。1987年烟台市召开人代会换届时，他得了全票，房改起步早不能不说是其中一个重要因素。

　　尽管各个方面普遍拥护或者接受房改，但80年代的房改经历了从出售公房试点、民建公助建房试点到提租补贴试点，在实践中步履蹒跚，困难重重。为什么这么难？笼统来讲，就是一个“钱”字——住房消费补贴。建国以来，我们一直实行的是低工资制度，职工工资当中没有或者只有很少的住房消费因素。按照当时的话语，不管你提租还是售房，都先要往老百姓的兜里装钱，然后老百姓才能从兜里往外拿钱，否则不可能。经历了80年代初的公房出售试点以后，各方面达成共识，必须要给职工发放住房消费补贴，这是房改成败的关键。

　　但是，国家财政很困难，年年赤字，一直到1994年分税制改革以前都如此，甚至到了中央向地方借钱过日子的程度。财政部部长刘仲藜1993年曾打了一个形象的比喻：李先念兼任财政部长时有上衣和长裤穿，王丙乾兼任部长时还有衬衫，到我这儿只剩下背心和裤衩了。因此，房改不能打财政的主意，不能开这个口子。企业也很困难，普遍的大面积亏损。

　　住房消费补贴资金从何而来？1988年的全国住房制度改革第一个总体方案，主要提出两条路，但实践证明，在当时的历史条件下都很难走通。

　　一条路是原有住房投入资金的转换，也就是把原来用于住房维修、管理、建设的资金转化为对职工的住房补贴，以支持大幅度提高租金，进而促进售房。这条路设想是好的，但在实践中却不可能。方案的设计者忽视了住房单位所有这个特点。有的单位有住房投入资金，有的单位没有。即使是有住房投入资金的单位，资金来源也都是无序、混乱的，很多是挤占、挪用了其他资金，一转换就没了。

另一条路是出售公有旧房。80年代全国旧房有20多亿平方米，如果卖出去可以回收以千亿计的资金。这条路可以说潜力巨大，搞好了房改资金就有保证，关键在于售房价格，80年代初的新建公房出售已经表明价格不能高。但问题恰恰就出在这里。当时的主流观点认为，这些房子是国家多年投资形成的固定资产，只能按照市场价出售，购买者才能得到全部产权。1988年和1991年两个房改方案中卖房都是以此作为理论基础的。在这种价格下，公房出售当然很难正常推进。考虑职工的经济承受能力，各地制定变相的优惠政策，一度出现低价售房风。1991年和1993年底，国务院和中央办公厅先后发出紧急电报通知，停止公房出售并冻结售房款。此外，当时坚持公房出售的同志还承受了巨大的政治压力。有些部门坚持认为卖房就是使国有资产流失，就是败家子，就是资产阶级自由化，对出售公房强烈反对。

　　90年代初期，全国房改工作开始加快。陈锦华当时任房改领导小组组长。和80年代相比，采取了贵在起步的策略，抓住京、津、沪三大直辖市房改的示范带头作用，带动全国房改的全面起步。房改牵扯面广，影响大。改革试点的早期，都集中在中小城市。但中小城市的试点经验，很难在全国推广，难以起到改革的带动作用。而实际上，大城市尤其是特大型城市，因为职工住房的困难比较突出，更需要通过改革来改善住房条件，有改革的紧迫性和积极性。国务院住房制度改革领导小组先后向全国转发了上海、北京、天津的房改方案。这里还有个插曲，在国务院批转上海、北京房改方案以后，各地纷纷要求仿效，但国务院考虑，不宜一一由国务院批准，决定停止转发。天津市市长聂璧初听到这个决定，亲自给陈锦华打电话，说房改事关重大，关系群众切身利益，上海、北京都经国务院批了，天津不批，他这个市长当不下去了。陈锦华只好请示国务院领导同意，批转了天津的房改方案。实践证明，这一策略成功了，到1993年底，全国除西藏、江西外的所有省区全部出台了房改方案。

1994年房改决定出台

　　邓小平南方谈话和党的十四大，解决了计划和市场的关系问题，提出建立社会主义市场经济体制，从根本上确定了住房制度改革的方向，对房改理论研究和房改实践深化是一个巨大的推动。

　　当时，朱镕基副总理分管房改工作，他曾语重心长地强调，我们共产党执政了几十年，如果老百姓的住房问题长期得不到解决，那我们无法向老百姓交代。房改工作确实需要抓得更快一点、更好一点。朱镕基这番话是有感而发，他任上海市市长之初，上海市居民住房人均只有4平方米，上海市人大代表对此反映强烈。为此，他派人到新加坡考察，借鉴、引进了住房公积金制度。朱镕基的工作作风是雷厉风行，真抓实干，善于决断、敢于决断，对这一时期的房改起了很大的推动作用。

　　1993年，住房制度改革领导小组开始着手《关于加快城镇住房制度改革的决定（草案）》及有关配套文件的起草工作。国家体改委副主任兼住房改革领导小组副组长刘志峰，具体负责起草工作。此后不久，李铁映接替陈锦华担任住房改革领导小组组长。

　　我差不多和刘志峰同时开始从事房改工作，一开始主要是摸底，进行调查研究，为此走遍了大半个中国。这次调查对我震动很大。此前，我虽然在体改委工作，对房改有所了解，但通过这次调查才真正认识到房改之难。现在回想起来，有三点印象很深：一是广大干部群众对房改非常迫切。我们到天津调查了解到，国有企业职工的住房困难问题非常严重，分房才分到50年代参加工作的职工，而且有很多年没有大量盖房子，他们迫切要求加强房改。二是房改切忌一刀切。中国太大了，发展不平衡。中央要在一些大的关键问题上提出统一的政策，但具体的实施方案要因地制宜，由地方政府决定。我们在北京调查的时候，北京市副市长张百发就曾经讲，不管什么地方的经验到北京都不好使。北京是中央党政军所在地，这地方一出问题，那问题大了。三是房改方案一定要有可操作性。各地房改工作人员纷纷向我们诉苦，房改搞了十几年，走走停停，总是推不开，不能埋怨他们，问题是上面一些重要的政策只有原则规定，而没有具体办法，这让下面做具体工作的人无所适从。

住房改革领导小组经过广泛调查研究，多次征求有关部门和各地方意见，对《关于加快城镇住房制度改革的决定》进行了十多次大的修改，以国发﹝1994﹞43号文件下发执行。这是当年根据1993年党的十四届三中全会精神，继财政、金融、投资和外汇体制等重大改革举措出台之后的又一项重大措施。

　　与以往的房改方案相比，1994年的房改决定在正确处理国家、单位和个人利益方面迈出了重要步伐，出售公房和建立公积金制度两个问题有了重大突破，并详细明确地规定了具体政策。

　　在出售公房问题上，有两个重要的观念转变：一是认为向职工出售公房是形成住房市场的必要前提，职工拥有私有住房对整个社会稳定意义重大，这就从根本上破除了卖房就是搞资产阶级自由化的说法；二是认为现有公房中，既有国有资产，同时也有职工应得的相当高比例的实物性分配，因此公房出售价格可以按照一定折扣价格出售，给予个人产权，满足一定条件可以依法进入市场。

　　住房公积金制度从1991年在上海建立，但对公积金的性质一直有争论，有人认为是个人储蓄，有人认为是财政预算资金，使其在全国推广有很大的障碍。这次房改决定认为，中国住房公积金制度借鉴自新加坡，但不同于新加坡，它是职工工资的一部分，实际上是对以往房改方案一直提的住房消费补贴的替代，是实物性分配向货币性分配转变的关键手段。

　　在房改决定起草过程中，前后有一个很大的改动。1993年10月，李鹏总理主持召开国务院第11次常务会议，原则上同意《关于加快城镇住房制度改革的决定》（草案）。在这个草案当中，明确提出房改“以出售公有住房为侧重点”。李铁映在11月召开的第三次全国房改工作会议上，还专门对此进行了具体解释。实际上，我们当时的考虑和80年代提出“提租补贴”方案时的考虑差不多，出售公房是最为现实、大有潜力可挖的房改举措，而大幅度提租面临着财政、企业困难及居民承受能力等一系列问题，提高租金的口号喊了十几年，实际上租金上涨的幅度还赶不上物价上涨；住房公积金初建，在短时间内还很难有比较多的积累。

可见，房改“以出售公有住房为侧重点”，是有道理的。但1994年初国务院领导同志批示要求“重新检讨”，房改决定中最终没有这一提法。这是为什么呢？据我了解，主要是1993年底出现一股突击低价卖房的风潮，影响很坏，而实际上这是我们最为担心的问题，李铁映曾在房改会议期间反复叮嘱不要出现这种情况。国务院领导同志考虑，中央一提加快售房，地方就会极快，局面很可能无法控制，不仅造成国有资产流失，而且冲击基建规模，副作用很大。

　　1994年房改决定，对房改的目的、内容、步骤都做了系统规定，思路非常清晰，最为难能可贵的是可操作性很强。决定颁布以后，各方评价都非常高。从今天来看，仍有指导意义，它所提出的任务，仍然远远没有完成。

　　在我任职期间，房改工作主要是四项，一是建立公积金制度，二是稳妥出售公房，三是推进安居工程，四是提高房租。前三项工作取得了较大进展，而提租虽然也是年年讲，想了不少办法，但还是一如既往的困难，陷入停滞。不过，随着公房大部分售出，人们的住房观念发生重大转变，以提租鼓励买房日益变得不成为问题了。

在全国建立公积金制度

　　朱镕基曾多次讲，“公积金的使用和管理是房改的中心环节，关系到整个房改工作的成败”。整个房改工作，一定意义上讲，就是围绕着“怎样建立公积金制度、谁来管理公积金”的争论，而不断探索前进的。尽管国内外专家有的不赞成，个别部门领导也不赞成，但公积金制度却表现出强大的生命力，广大职工赞成，各级政府支持。早在1992年，世界银行高级经济专家来华考察中国住房制度时曾指出：中国现行的住房公积金制度具有很大的风险性，这种决策是有很大偏差的。朱镕基对此批示：危言耸听。

　　公积金制度推广过程中，首先遇到的问题就是如何建立公积金制度。按照规定，职工个人拿工资总额的5%缴纳公积金，国家和单位也拿5%。当时财政困难，企业也很困难，各方对能不能普遍建立公积金制度普遍心存疑虑。1993年我们到财政部协商，财政部领导就表示财政非常吃紧，年年赤字，真是拿不出钱来搞公积金，公积金制度暂时建不起来。因为有这些不同意见，决定在全国普遍建立公积金制度，酝酿了8个月才正式写入1994年的房改决定，可谓来之不易。

　　公积金制度虽然写入了房改决定，但财政、企业的困难，是实实在在的，我们的应对办法是广泛宣传，贵在起步，不搞一刀切。对于经济效益较差的单位，我们同意低水平起步，哪怕是开始缴纳1%也可以，不足部分允许在效益好转后补交。对于一些亏损严重、拖欠职工工资的单位，也可以打报告缓交，先把制度建立起来。

　　当时还出现一种情况，单位只扣职工个人应缴部分，自己应缴部分迟迟不缴纳，等于是打白条。后来我们发现了这种情况，坚决要求叫停。当然，实际上这是很不容易的。我曾亲身经历过一件事。河南某市从1995年开始建立公积金制度，但行政机关、事业单位应由财政缴纳的5%的公积金，始终不予缴存。我是河南人，回老家了解到这一情况，曾当面向该市党政主要领导提出这个问题。但过了好几年，我已经从房改办主任位置上退下来，到中国城镇住房制度改革研究会任职了，该市一位离休老干部给我打电话，说离休时才发现政府每月应给的5%根本没给他们，现在上班的机关干部还蒙在鼓里，要求研究会向上反映。研究会把电话记录报国务院一位领导同志，他很快批示要求河南省领导查处。河南省领导非常重视，态度坚决，亲自出面解决了这个问题。

实践证明，公积金制度深得人心，克服了重重困难，在全国普及非常快。截止到1995年底，全国35个大中城市，33个建立了公积金制度，缴交率达到5%，总额超过了110亿元。朱镕基在全国房改经验交流会上了解到这一情况，表示公积金制度普及这么广，他是大吃一惊。1996年初，他作出重要批示：公积金制度的重大意义不容置疑，而且已经植根中国。

　　随着公积金制度逐步推广，各方面都意识到这将是一笔很大的资金量，由谁来管理，如何管理，才能让政府和职工放心，日益突出出来，各方争论不已。国务院有关部门认识也不一致，财政想管，银行想管，建设部门想管，有的行业想自己管。上面认识不一致，造成下面公积金管理分散、混乱，在公积金缴存问题上侵犯职工利益的事情屡屡发生。

　　其实，早在1991年上海建立公积金制度时，就明确提出了“房委会决策，中心运作，银行专户，财政监督”十七字管理原则，实践证明行之有效。具体来讲：第一，房委会是决策机构，统一管理公积金，否则肯定要被挪用；第二，在房委会下设立公积金管理中心进行具体运作；第三，要在银行设立专户，“低进低出”（指存、贷款利率都比较低），封闭运行，决不允许挪用公积金；第四，财政部门要进行监督，当然也包括审计部门。1993年，起草房改决定的时候，我们就根据这一方针和各个部门协调公积金管理问题，但因为当时连公积金制度该不该建立都争论很大，所以这一方针最终没有写入决定。

　　此后，我们继续就公积金管理问题和有关部门协调，主要是财政部门和银行。这也很好理解，建国以来直接管钱的，主要就是这两家。

　　财政部门认为，行政和事业单位的公积金是由财政出的，企业的公积金也因为纳入成本，造成国家税收减少，进而影响了财政，因此主张公积金由他们按照财政预算资金进行管理。后来，国务院领导同志出面，和财政部门进行协调，指出公积金是职工工资的一部分，不能由财政部门管，财政部门应主要起监督作用。

银行的情况和财政颇为不同。一开始，我们找工商银行设立专户，工商银行嫌公积金钱太少，不愿意干。我们又找建设银行，当时王岐山是行长。他非常敏锐，一下子就意识到公积金将来业务会很大，非常爽快地答应了，并向国务院建议，以后公积金不要分散，统一在建设银行开户。但不久王岐山就调到人民银行当副行长了，工商银行也醒悟过来了，反过来又争。与此同时，一直也有人主张取消公积金管理中心，公积金交给商业银行管理，随着公积金规模越来越大，这种呼声一度高涨。我们当然也是坚决反对，公积金是政策性资金，商业银行运作怎么能规避风险？所谓无风险的承诺只能是一句空话。

　　1995年12月，我们在上海召开了一个全国房改经验交流会，朱镕基出席讲话，李铁映主持。这次会议高度肯定了“房委会决策，中心运作，银行专户，财政监督”十七字管理原则，和财政、银行统一了认识。次年，国务院办公厅又专门发文，对公积金管理问题作出明确规定。

　　至此，公积金管理大的争论、分歧结束了。公积金管理中心纷纷在各地成立，通过学习上海经验，进行住房公积金规范化管理试点，建立计算机网络系统和公积金卡查询系统，使住房公积金管理逐步走向规范化、科学化和电算化的轨道。但是，因为公积金管理涉及到深刻的部门利益调整，争论不可能完全消失，在有些地方、有些单位，仍然存在管理分散、混乱的问题。要彻底解决这个问题，只有走法治化的道路。

　　早在1993年，朱镕基就批示要求住房公积金制度“要抓紧立法”。从这个时候开始到1999年3月国务院常务会议通过《住房公积金管理条例》，历时五年多，十分不容易。我在房改办工作的时候，就参与起草条例工作。后来，房改办撤销，我到住房制度改革研究会，仍然关注条例起草工作。1998年国务院法制办起草的条例送审稿，否定了十七字方针，有这样两句话：一是公积金由银行运作，银行承担风险，受益归银行所有，中心只是负责催缴；二是公积金增值收益是财政专项资金，应全部上缴财政，实行专户管理。公积金制度实行了8年，仍有这样走回头路的观点，实属荒唐。为此，1999年1月，研究会组织33个大中城市会员开会，根据十七字方针，对公积金管理的属性、管理、核算等问题提出了重大修改意见。我们也邀请了国务院法制办的同志参加，向他们详细介绍了公积金制度建立的过程。这些意见反映上去，得到建设部和国务院法制办重视，修改条例的时候都采纳了，又恢复到原来的面貌。

　　进入新世纪以后，社保基金的监管问题日益突出。公积金管理也出现了大案，像郴州市政府秘书长去干公积金管理中心主任，挪用1个亿公积金去澳门赌博，后来被枪毙了。如何保证公积金的安全，规避风险，引起社会普遍关注。2002年国务院对《住房公积金管理条例》进行了修改，把房委会改为住房公积金管理委员会，对于人员组成、决策内容都作出了明确规定，从而最终把住房公积金管理体制和住房公积金管理中心的地位确立下来，并明确要求加强公积金自上而下的监管，保证及时发现问题，及时纠正和查处。

稳妥出售公房

　　1994年房改决定的出台，在对公房性质的认识取得重大突破的基础上，就出售公房做了详细规定，从而为稳妥推进公房出售开辟了道路。

　　当时，国务院领导和住房改革领导小组都一再强调，出售公房是一项政策性很强的工作，不可能、也不赞成刮风式的一下子通通把住房售完。公房出售前要做很多事情，比如房屋产权是否明晰，所在城市房价的确定，影响房价的地段、朝向、楼层等因素。因此，单位出售公房必须按照政策规定制定具体的实施方案，既要稳妥又要积极，可以选择少数单位先行试点，取得经验后再普遍推广。

　　在公房出售价格这个关键问题上，当时规定了三种价格：市场价、成本价、标准价。市场价适用于高收入家庭，购买后拥有完全产权，可进入市场买卖。但当时高收入者比例还很小，据测算，深圳不过20%，上海不过10%。成本价根据七项因素确定，是为了解决中低收入者买不起房的问题制定的，相对价格较低，购买者也拥有产权，五年后可进入市场，在补交有关费用后，收入归个人所有。标准价是针对某些城市建房成本较高，如北京，成本价当时在每平方米2000元左右，中低收入者仍难以承受，在这些城市允许以标准价售房，购买者只能享受部分产权。

从我在职几年的公房出售实践来看，大部分公房是按照标准价出售的，这和当时绝大多数职工属于工薪阶层、低收入者，经济承受能力普遍偏低是一致的，也和我们起草房改决定时的预见一致。房改决定要求，允许以标准价出售公房，但标准价要逐步向成本价过渡。1995年底，李铁映在全国房改经验交流会上明确2000年以前取消标准价和部分产权售房。

此外，房改决定还规定，1994年前已出售公房，按成本价补足房款及利息后，原购房产权归个人所有。1993年年底冻结的突击售房款有6亿元，这个事不好处理。这个规定一出，纷纷补交款项，从部分产权变成全部产权，问题解决了，冻结资金可以使用了。

　　对标准价，房改决定有具体规定，由两部分组成，一部分是负担价，按不低于所在城市双职工年平均工资的3倍计算；另一部分是抵交价，按双职工65年积累住房公积金的贴现值的80%计算。同时，对于旧房出售，还规定了房龄和工龄折扣。

　　房改决定出台以后，公房出售总体上是稳妥推进，但也遇到了一些问题。我印象比较深的有两个问题，一个是售房款上缴财政的问题，一个是工龄折扣的问题。

　　房改决定中规定，公有住房的出售收入要按照产权比例分别上缴同级财政和留归单位，比如企业售房款要交10%，行政事业单位要交85%。这一规定是有一定道理的，无论是企业还是行政事业单位的公房，都含有部分国有财产，理应上缴财政，而且这笔钱也可以专门用于住房建设。一些领导和部门还认为，上缴财政的售房款，可以通过调剂解决不同单位苦乐不均的问题，有利于公平。但在出售公房实践中，这一规定挫伤了单位出售公房的积极性。很多人因此担心售房会不会再次停滞不前。

　　为了解决这个问题，就必须修改房改决定。这当然不容易。我们仔细研究各地出售公房的政策和具体做法，发现上海明确规定售房款全部留归产权单位，一律不再上缴财政。而上海的做法依据的是1991年朱镕基的意见。朱镕基当时就明确指出：“单位的房改资金（包含公积金、债券和卖房的资金）原则上全部返回原单位，不能够搞一平二调。搞平调，会损害单位的积极性，事情就办不好。”有了这个根据就好办了。1995年住房改革领导小组对此进行了讨论，同意售房款不再按比例上缴同级财政，全部留产权单位。国务院领导同志也表示赞成，并指示要搞一个文件对此作出规定。根据这一指示，次年，国务院办公厅就此发专文，最终解决了这个问题。

房改决定中规定，出售公房要按照工龄进行折扣。每年工龄折扣的数额，按抵交价除以65（男职工35年，女职工30年）计算。这就产生了一个问题，有些老干部参加工作早、退休晚，双职工工龄超过了65年，事实上双职工工龄超过100年的也不是没有。这样算的话，出售给这些人公房可能一分钱拿不着。陈锦华曾说，这样的老同志，你就送他一套也不为过。但如果倒找钱，可能就要闹笑话了。为此，我们设计了一个公式，要求各地和单位出售公房时使用。根据这个公式，公房出售价款不会小于0。这个公式引起了一些争论。1996年，北大一位教授是全国人大常委会常委，说这个公式有问题，专门把我叫到北大开了一个座谈会。北大老教授多，很多房子还是上世纪50年代的，房龄和工龄的折扣很大，提这个意见完全可以理解。后来，北京市结合实际情况，又给了一定的优惠政策，这个问题才算是解决了。

　　此外，我们还根据广大职工群众的要求，尽可能放宽了政策，比如不配套的房子，筒子楼、平房，没有卫生间，是不宜出售的，后来也放开了，职工愿意买，也可以卖。

　　1998年，在我从房改办主任岗位上退下来的时候，全国80%左右的公房已经出售。李铁映曾语重心长地说：“几亿平方米的公有住房按政策稳步出售给职工，使职工得到实惠，改革过程中各项政策出台非常平稳，没有出乱子，既没有造成国有资产流失，各级政府和单位又甩掉了这个沉重的包袱，东欧各国都没有做到。”

安居工程

　　1994年房改决定明确了住房制度改革的方向，那就是住房商品化、社会化，充分发挥市场机制在住房资源配置中的基础作用，但市场经济并不排斥社会保障的作用，而是市场经济的必要补充。在中国高速工业化和城市化阶段，居民收入出现多元化和差距拉大的趋势，保障中低收入居民的基本住房条件，是政府的特殊任务和国家住房政策的核心。1994年房改决定中明确提出，要建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用房和以高收入家庭为对象的商品房两套住房供应体系。

　　国务院领导同志认为，运用公积金制度积累资金，推进经济适用房建设，一举两得，一方面，可以大大缓解城镇居民住房的严重困难；另一方面，可为国民经济的进一步发展提供广阔市场。“九五”计划新的经济增长点，首先就是实行住房商品化。但这里所说的住房，是经济适用房，不是高级住宅，也不是写字楼。在低工资条件下，房价搞高了，就实现不了住房商品化，更解决不了人民群众住房问题。千万别借这个名义来复活房地产热。1993年经济过热，首先就是热在房地产，起码有几千亿元的资金压在房地产上，造成国民经济重大损失，也严重冲击了住房制度改革。

根据上述认识，国家安居工程作为加快经济适用房建设的重要探索，应运而生。朱镕基早在1993年首先提出实施国家安居工程，后多次和国务院住房改革领导小组讨论研究。1995年初，国务院办公厅转发国家安居工程实施方案，决定从1995年开始，新增安居工程建筑面积1.5亿平方米，用5年左右完成。

国家安居工程的资金来源，由国家贷款资金和城市配套资金按照4∶6的比例组成。1995年、1996年、1997年，国家分别安排了50亿元、50亿元和100亿元银行贷款。在当时来说，这是在住房公积金制度没有普遍推行起来，而且缴交标准很低的情况下的一种应急办法。从长远来讲，只有普遍建立起住房公积金制度，才能够提供稳定的、低成本的建房资金。只靠银行拿钱，经济适用房是搞不久，也是搞不多的。

　　安居工程的核心是以成本价向中低收入者售房，并优先出售给无房户、危房户和住房困难户，不售给高收入家庭，不能搞无偿分配或者低价抛售。当时，安居工程搞得比较好的城市，比如徐州，能做到1平方米造价比一般商品房要低几百元。这主要得益于三条政策。第一，土地使用权采取划拨方式提供。第二，各级政府、城市建设部门为安居工程提供政策支持，包括减免税费、减收配套设施费用。第三，房地产公司合理负担。当时曾规定，房地产开发公司每年的建房总量中，经济适用房要占20%以上。这个政策借鉴自马来西亚，在马来西亚是一条法律。

　　当时，全国各地资金都很紧张，而且都在控制固定资产投资规模，所以很多城市对申请国家安居工程贷款非常积极。当时，初审工作主要由房改办负责。不少省市领导亲自来房改办，争取安居工程项目。我们借此“东风”推进房改，把建立公积金制度、提租、稳妥出售公房等和贷款挂钩，作为申请的首要条件，同时带动职工购房抵押贷款制度和新的维修管理体制的建立。记得当时薄熙来是大连市市长，他来申请安居工程贷款。我们问大连房改怎么样，现在住房租金是多少。薄当即就说，我们大连租金每平方米8毛8，比北京还多1分。

从1995年到1997年，国家安居工程先后在88个城市实施，取得了较大的成绩，既推动了房改，又解决了一部分困难群众的住房问题，深得群众拥护，成为政府的德政工程，同时也带动了经济发展和房地产业结构调整。

尽管如此，与原来计划和预期目标相比，安居工程的实施效果还有较大差距。而且从1998年开始，国家安居工程就不再提了，“安居工程开发办”、“经济适用房发展中心”等组织实施机构也撤销了。究其原因，在于一直以来对国家安居工程始终存在两种认识。一种认为政府组织实施安居工程非常正确，是民心、德政工程，对调整房地产业结构，平抑房价，解决中低收入者住房意义重大。另一种来自开发商和少数部门领导同志，他们认为安居工程不能长期搞，因为政府的优惠政策存在不公平竞争，冲击房地产市场，减免政策意味着政府补贴，减少财政收入，政府难以承受。

　　正因为有这些争论，不少城市积极性下降，不愿意划拨土地，税费、配套费用减免由于涉及到多家部门更加难以到位，由此安居工程住房成本难以控制，价格下不来，处境尴尬。同时，购买经济适用房的标准各地往往过于宽松，具体实施更难把握，难以限制高收入者购买、杜绝购买多处经济适用房，也造成了一些不好的社会影响。

几点感想

　　1998年，新一届政府成立以后，国务院住房改革领导小组撤销，房改办相应地不复存在，其工作职能和人员都并到了建设部。而我则离职退休，到中国城镇住房制度改革研究会相继担任副会长、会长，一直到2002年研究会结束。

　　我这一辈子，在不少工作岗位干过，担任国务院房改办主任的5年，是我最踏实、真正干了点事的5年，也在复杂艰苦的环境里结识了一批志同道合的朋友。退下来以后，我还经常到各地走一走，看到老百姓通过房改改善了住房条件，听到大家对房改办的工作评价还比较高，是干实事的，深感欣慰。

　　房改一直是社会的热点、难点问题，对其评价是五花八门。我认为，房改取得了举世瞩目的伟大成就，但房改的任务还远远没有完成，任务仍很艰巨。从1980年算起，房改至今已30年，成就巨大：住房观念发生了根本变化，不再等靠要；住房私有率大大提高；住房水平明显改善，人均居住面积从1992年到2001年10年翻了一番；住房公积金制度在中国已经确立；住房分配机制从实物性分配向货币性分配转变，有了重大突破；推动了房地产业发展，带动了国民经济发展；住房制度改革给职工群众带来实惠，在一定程度上缓解了贫富差距扩大，促进了社会稳定，等等。但是，1994年房改决定提出的任务还远没有完成：与社会主义市场经济相适应的住房新制度还没有完全建立；职工群众的住房水平与全面小康还有差距，特别是不少生活困难的群众的住房困难还有待解决；住房公积金制度的规范化管理还有待继续努力；住房分配货币化改革虽已推行多年，但应该看到工资改革尚没有配套跟上，企业的住房货币化还面临着重重困难。

　　回顾住房改革的历程，说它风风雨雨、坎坎坷坷，都是符合实际的。作为一位半路出家，搞过一段房改的老同志，想讲两点想法，仅供参考：

　　第一，住房制度改革是一项重大的改革，牵扯面广，既有老百姓利益的调整，也有众多政府部门的利益调整，而且还涉及到建国以来一些重大理论问题。因此，确立科学的房改决策领导体系，各级党政领导亲自抓，果断决策，实属必要。否则，各个部门都从各自部门的利益出发考虑问题，不能取得共识，房改很难推进。

第二，切实转变政府住房管理的职能，从抓住房的经营管理逐步转变为向低收入居民提供住房保障上来。各级政府应切实加强对住房保障工作重要性的认识，要从稳定和发展的大局上，将住房保障问题列入议事日程，明确在住房保障方面的职责。同时，住房保障资金仅仅依靠住房公积金增值资金的投入毕竟有限，各级政府应强调将其列入政府预算，保证住房保障资金来源的稳定。

（陈学斌，口述；汪文庆、刘一丁，整理）