王和平：行政管理体制改革的海南特区经验

海南从1988年建省办全国最大经济特区至今，走过了22年的特区发展历程。在这关乎发展关键的22年中，海南秉承“先行先试”的原则，全方位地改革地方行政管理体制，率先建立起了在全国乃至海外有广泛影响的“小政府大社会”体制即省直管市县体制模式。2010年1月4日国务院发布了《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，海南再一次迎来了改革开放发展的良机。站在今天新的历史起点上，认真总结海南特区行政管理体制改革的经验，对于深化行政管理体制改革和推进海南国际旅游岛建设发展无疑具有重要的现实意义。

一、建省之初，海南特区成为行政管理体制改革“试验田”

党的十一届三中全会以来，为了加强海南的开发建设，中央做出了“加快海南岛开发建设”的决定，国务院和广东省人民政府给予海南较大的自主权，规定了若干对外开放、对内搞活的特殊政策，成立了海南行政区人民政府。但是受许多条件的限制，海南的优势没能充分发挥出来，各种资源未能得到综合利用，大量宝贵资源沉睡地下，经济仍处在自给自足、封闭型的自然经济状态，有的地方甚至还在刀耕火种。1988年第七届全国人民代表大会第一次会议决定：划定海南岛为海南经济特区。海南作为全国最大的经济特区，同时它又是我国一块重要的体制改革试验区，这其中包括行政管理体制改革的试验。

建省之初，海南行政管理体制存在的弊端严重阻碍海南特区的改革开放。建省办特区前的1987年《中共中央、国务院关于建立海南省及其筹建工作的通知》中曾明确指出：“海南建省后，其地方行政管理体制的设置，要从海南的实际情况出发，符合改革的要求”，“各级政府机构的设置和人员编制的确定，要符合经济体制和政治体制改革的要求。要坚持党政分开，政企分开。机构要小，要多搞经济实体。机构的设置要突破其他省、自治区现在的机构模式，也要比现在经济特区的机构精简、有效一些，使海南成为全国省一级机构全面改革的试验单位。”同时，海南特区经济发展的模式是在中央赋予海南经济发展一系列特殊优惠政策的前提下，扩大开放步伐，探索在大特区发展社会主义市场经济的新路子，并且以吸引外资发展外向型经济为主。这就必然引起包括所有制多元化在内的经济领域中的一系列变化。这就要求特区政府的传统行政管理方式、方法、职能等必须适应这一变化而进行改革。正是在这一背景下，海南从办特区之始便着手进行行政管理体制的全面改革与创新，建立起了在全国具有较大影响的“小政府、大社会”即省直管市县行政管理体制模式。

二、海南特区行政管理体制改革的基本内容

海南在建特区之初，明确提出行政管理体制改革的目标是建立以省直管市县为典型特征的“小政府、大社会”体制。其改革的基本内容体现为：

(一)以科学定位政府职能为关键，实现无限政府向有限政府的转变。海南是全国最大的经济特区，以发展外向型经济和市场经济为主。因此，政府的职能必须具有这样的特点：强化政府的公共职能；体系完备、功能齐全；服务和监督功能领先。职能转变的总原则是扩大社会功能、缩小政府职能。具体来说，政府职能定位为五个大的方面：政治保障职能；社会经济发展与组织职能；社会经济管理与监督职能；社会公共服务职能和行政内务管理职能，实现无限政府向有限政府的转变。

(二)以重构政府机构、裁减公务人员为内容，率先构建大部门体制。建省成为特区以前，海南原有的行政建制包括海南行政区和自治州两大系统。它们各有一套党政机构和人马，分别由广东省委和省政府直接领导，机构膨胀和人员臃肿现象比较明显。建省后，根据对政府五大职能的界定，海南省政府对原有机构进行了改革和调整，改革调整后的省政府分为四个大系统，共26个机构。此外，将18个经济专业管理部门和行政性公司改为经济实体，不再行使政府职能。省政府内部不设置凌驾于厅局之上的委办机构，并尽量裁减了专业经济管理部门。这一改革的超前之处有二：一是率先全国在省和市县取消地区一级行政机构设置，由省直接管理19个市县；二是率先在全国构建大部制。如，集文化与文物、广播电影电视、新闻出版与版权、体育为一体的海南省文化广电出版体育厅(简称文体厅)就是当时全国“最大”的大部门政府机构。此外，前后还建立了“大人事”、“大交通”、“大国土”、“大工业”等大部门机构。

(三)以培育市场体系和扩大社会自治功能为依托，实现行政社会向公民社会的转变。在转变政府职能、调整政府机构、精简政府行政管理人员的同时，以培育市场体系和扩大社会自治功能为依托，充分发挥各种社会组织、团体和机构的自主、自治和自我管理作用，实现行政社会向公民社会的转变。其改革的内容包括确认和保证企业的自主权；确认和保证事业单位的独立性；广泛设立社会中介组织；建立和完善村民自治组织、乡镇自治组织和街道自治组织，逐步实现社区自我管理与民主管理；建立律师事务所、会计事务所、职业介绍所、咨询机构，向个人、企业、事业单位、政府机构提供法规、会计、公证及各种咨询服务；建立和完善社会保险和社会保障制度。

三、海南特区行政管理体制改革中的政府创新

海南特区行政管理体制改革着力于规范和创新政府行为，正确理顺政府与企业、政府与社会、政府与市场等关系，克服政府行为“越位”、“错位”和“缺位”问题。

(一)理顺政府与企业的关系。实现政企分开，创造平等竞争的市场环境，让企业真正进入市场。为了适应市场经济发展的需要，对原有政企不分、政府直接管理企业的弊端进行改革，实现了政企职能分开，将企业推入市场，使企业在市场的“大海洋”中成为自负盈亏、自主经营、自我约束、自我生存与发展的独立的商品生产者和经营者。政府主要是通过宏观管理努力为企业创造一个平等的市场环境。如在所有制形式上，摒弃了“越大越公越好”的旧观念，政府不限定各种所有制的比重，谁主谁辅、谁多谁少，由市场去决定，不由政府事先定框子。将所有的企业看作是海南特区发展的必要力量，不论是国营企业还是私营企业，也无论是外国企业还是国内企业，在政府眼中都是海南企业，政府对它们一视同仁、平等对待，在政策上力求避免为不同类型企业制定不同优惠政策和管理办法的局面。

(二)理顺政府与社会的关系。建立社会保障制度体系，并进行同社会保障制度改革相配套的劳动用工制度、劳动分配制度、人事制度、住房制度等各种改革，从而“解放”企业和劳动力，真正为企业创造一个在市场经济中平等竞争而稳定的社会环境，真正为所有劳动者创造一个能发挥聪明才智的公平、公正的社会条件。

(三)理顺政府与市场的关系。一是运用法律手段来促进市场和企业的发展，运用法规规范企业的行为和市场的运行，加快依法管理企业和市场的进程，为企业和市场的良性发展，创造一个完善的法制环境；二是发挥政策导向作用，政府要为企业、市场的发展制定发展战略、经济政策、产业政策；三是提供市场信息服务；四是重视发挥税收、利率、信贷、汇率、价格等经济杠杆的宏观管理职能；五是建立和健全市场机制和市场体系，等等。

正是通过理顺政府与企业、政府与社会、政府与市场等关系，在海南特区有效克服了传统政府职能存在的“越位”、“错位”和“缺位”问题。

四、海南特区行政管理体制改革实践的基本经验

(一)海南特区行政管理体制改革实践表明，行政管理体制改革是一项复杂的系统工程，不能单枪匹马进行，必须建立与完善行政管理体制改革的相关配套机制。一是政府行政管理体制改革要与社会体制改革配套进行。从海南特区改革的实践可以发现，如果“大社会”建立不起来，政府职能转变势必困难，精简机构和人员会遇到强大阻力，多余人员就不可能真正走向社会，“小政府”就小不起来。

二是政府行政管理体制改革要与经济体制改革配套进行。经济基础决定上层建筑。计划经济体制下的行政管理体制必然是“无限政府”、“全能政府”。只有在市场经济条件下，企业才能真正成为自由的市场竞争主体；“公民社会”才能够取代“行政社会”，社会的自治功能才能不断生长与扩充。

三是政府行政管理体制改革要同社会保障制度改革配套进行。以往行政管理体制和机构改革面临的一个重要难关就是“冗员”的安置。实践证明，无论是政府机构调整和人员精简，还是下岗分流和减员增效，必须有社会保障制度相配套。健全的社会保障制度是市场经济顺利发展和机构改革顺利推行的“安全阀”。

四是要高度重视建立和完善政府行政法规体系，做到“先立规矩后办事”。地方行政管理体制改革与创新虽带有试验性、区域性的特征，但在改革中必须不断建立和完善行政法规体系，一方面使改革、创新过程有章可循；另一方面便于巩固改革、创新的成果。

五是不同层次级政府行政管理体制改革必须相互配套进行。比如，地方行政管理体制改革的成果能否得到中央的认同，能否普适于其他地方，能否巩固改革的成果，都需要中央行政管理体制改革的有力支持与相互应对。海南“小政府、大社会”体制改革实践告诉我们，若单单地方是“小政府”，单单下级是“小政府”，在“上头一口针，下面千条线”的“上下对口”设置机构的大环境中，地方行政管理体制改革和基层行政管理体制改革的成果难以保持，“上改下不改，改了也没用”，“下动上不动，越改越被动”，出现旧体制的反复和回归就不可避免。

(二)海南特区行政管理体制改革实践告诉我们，行政管理体制改革不可能一步到位，旧的矛盾解决了，新的矛盾还会产生，改革永无止境，行政管理体制改革必须不断深化。省直管市县的行政管理体制是海南特区的体制特色和优势。20年来的实践证明，这一体制符合海南实际，有利于减少行政层级，降低行政成本，提高行政效能，有利于统一规划全省经济社会发展，有利于整合利用重要资源，统筹城乡、区域协调发展。但随着海南经济社会发展形势的变化，现行省直管市县管理体制在实际运行中也显露出不少弊端。比如，责权不统一，市县对经济社会发展承担直接的责任，却缺乏应有的权力和活力；市县领导与厅局领导职级差别大，部分市县委书记与其他领导职级悬殊，这种状况不利于上下沟通、协调工作，不利于对干部特别是主要领导干部的监督，限制了厅局与市县干部的交流，一定程度上制约了县域经济的发展。存在的问题表明，海南行政管理体制改革是一项长期的艰巨任务，改革必须不断深化下去。胡锦涛总书记今年在海南视察时，明确指示：海南要“着眼于转变职能、理顺关系、优化机构、提高效率，搞好地方政府机构改革，完善省直管市县的管理体制”。为此，中共海南省第五次党代会把完善省直管市县管理体制确立为四大重点改革之一。今年省委第五届三次全会审议通过《关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》，由此拉开了海南特区深化行政管理体制改革的新序幕。其改革的主要内容和重点包括：

一是进一步转变政府职能。要适应发展社会主义市场经济的要求，加快把政府职能转变到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”上来，把不该由政府管理的事情交给社会、交给市场，集中精力把该由政府管的事情管好。省直各部门要尽量少搞具体事项审批，集中力量履行好规划、指导、协调、监管和服务职能，把主要精力用在研究关乎改革发展全局的问题和政策上面。

二是深化行政审批制度改革，下放权力、理顺关系，增强县域经济发展活力。改革的核心是放权，根本目的是激发县域经济发展的活力。海南省委《关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》提出下放197项权力。明确要求把县级的权力、地级市的权力原则上都还给市县，特别是将一小部分属于省级的经济管理权限授权市县执行。

三是不断完善大部门体制。海南建省之初在全国率先设立了“大文化”、“大交通”、“大人事”、“大国土”、“大工业”等大部门体制。在此基础上，按照中央的要求和部署，根据各层级政府的职责重点，适应经济社会发展新的形势，合理调整机构设置。要着力理顺部门职责关系，做到权力与责任对等，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任，建立健全部门间的协调配合机制，切实提高行政效率。

四是继续深化行政审批制度改革。尽可能减少审批事项，对确需审批的事项，要规范审批程序，完善工作机制，强化监督措施，努力形成权力运行的良性机制。对于各级政府的政务服务中心、行政审批大厅，要按照建设服务型政府的要求，完善运行机制，让政务服务中心真正成为方便群众、提高效能、促进廉洁的有效平台。

(三)海南特区行政管理体制改革实践表明，在当前和未来相当长的一段时期内，必须在进一步转变政府职能的基础上，着力革新管理理念、突出管理重点、转变管理方式、提升管理效能，全方位推进政府管理体制改革。转变政府职能是深化行政管理体制改革的核心。海南特区行政管理体制改革实践表明，政府职能转变是一个系统工程，涉及到诸多方面，为此，在当前和未来相当长的一段时期内，必须在进一步转变政府职能的基础上，着力革新管理理念、突出管理重点、转变管理方式、提升管理效能，全方位推进政府管理体制改革。在着力转变政府管理理念方面，要始终坚持以人为本的管理理念，要从“全能政府”向“有限政府”转变，要从“管制型政府”向“服务型政府”理念转变，建设人民满意的政府；着力突出管理重点方面，要通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。政府职能“越位”的应当“退位”，“缺位”的应当“到位”，“错位”的应当“正位”；在着力转变管理方式方面，要继续清理和减少行政审批的数量，规范审批行为，完善审批方式，明确审批责任，提高审批效率；要加快转变政府市场监管方式、社会管理方式和公共服务方式；要大力推进政务公开，进一步加大推进政务公开的力度，规范和发展行业协会、商会等市场中介组织和社会组织，为政府职能转变提供良好的社会环境；在着力提升管理效能方面，要着力改进政府运行效率低、成本高的状况，推行政府绩效管理制度，建立和完善绩效审计制度，优化政府结构，推进电子政务，减少行政运行成本，严格控制职务消费和行政支出，建设节约型政府。

(四)海南特区行政管理体制改革实践表明，海南国际旅游岛建设固然离不开中央给予的一系列特殊政策，但体制机制的改革创新才是问题的关键与核心。海南国际旅游岛建设发展是海南特区政治生活中的一件大事、喜事，海南又一次迎来了难得的发展契机。建设海南国际旅游岛，是一项长期而又艰巨的系统工程，需要从方方面面科学谋划。目前，国际旅游岛建设已列入海南三大体制改革之一。2009年5月，海南省旅游发展委员会挂牌成立。设立旅游发展委员会，是海南新一轮政府机构改革和推动国际旅游岛建设的重大举措。原来属于省直属局的省旅游局，更名后成为省政府组成部门，将为国际旅游岛建设提供体制机制保障。但是，海南省旅游发展委员会的挂牌成立只是国际旅游岛建设体制机制改革与创新的一个起点，因此，必须按照《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》所提出的新要求，积极研究、探索这方面的改革内容、措施与方法。我们认为，要建立健全政府引导海南国际旅游业建设发展的管理体制和运行机制，一要强化旅游发展规划职能，对旅游业进行必要的规划、规范指导和调控。二要完善宏观协调职能，协调旅游业与其他部门和行业的关系、协调旅游业发展过程中地区间的矛盾、协调国际间旅游合作关系，实施区域旅游一体化战略，在科学规划、产业布局、横向联合与协作、基础设施建设、人才交流等方面进行宏观协调，在旅游发展信息与动态监控、策划重大旅游节庆活动等方面实现区域联合和产销联合。三要推进旅游法规建设职能，充分利用好地方立法权，制定和完善旅游规划管理、旅游建设项目管理、旅游教育管理、旅游资源开发与保护、旅游市场管理和社会治安管理等法律法规。四要规范市场监管职能，推进旅游服务标准化和国际质量认证，加快建立与国际通行规则相衔接的旅游服务标准体系。加强旅游行业诚信体系建设，严厉打击价格欺诈和不正当竞争行为。推进旅游综合执法，建立健全旅游投诉处理机制，加大对违法违规行为的惩处力度。强化社会监督和舆论监督。五要突出公共服务供给职能，为企业的运营创造更好的市场环境。

(作者系东北大学工商管理学院博士生、海南省行政学院副院长、教授 王和平)（《行政管理改革》供稿）