德国乡村治理考察报告
摘要:2010年1月25日-27日,中国(海南)改革发展研究院考察组结束在波兰为期八天的考察,转站赴德国进行为期3天的乡村治理考察,先后与在柏林和法兰克福参加关于乡村治理的交流座谈,重点就对德国农村基本情况、农业发展现状、农村保障制度和乡村治理模式等方面进行了广泛而深入的交流和研讨。据介绍,德国不仅是一个高度发达的工业国,而且也是一个农业强国。德国之所以取得这么大的成绩,离不开德国政府将近一百年的农村改革建设。现阶段德国农村建设主要融入了可持续发展的理念,农村开始注重生态价值、文化价值、旅游价值、休闲价值与经济价值的建设。
2010年1月25日-27日,中国(海南)改革发展研究院考察组结束在波兰为期八天的考察,转站赴德国进行为期3天的乡村治理考察,先后与在柏林和法兰克福参加关于乡村治理的交流座谈,重点就对德国农村基本情况、农业发展现状、农村保障制度和乡村治理模式等方面进行了广泛而深入的交流和研讨。据介绍,德国不仅是一个高度发达的工业国,而且也是一个农业强国。德国之所以取得这么大的成绩,离不开德国政府将近一百年的农村改革建设。现阶段德国农村建设主要融入了可持续发展的理念,农村开始注重生态价值、文化价值、旅游价值、休闲价值与经济价值的建设。从而形成了一些列极具特色且富有成效的农村改革发展战略。下面就我们在德国的考察成果做一简要概述。
一、德国政府继续加大对农业的扶持力度
据介绍,现阶段德国农村地区占全国国土总面积的29%,农业人口占总人口的12%,农业增加值占全国GDP的9%。德国的农业生产效率较高,主要农产品自给率超过90%,是欧盟国家中仅次于法国和意大利的第三大农产品生产国。具体表现为“六高”:一是农业生产效率高。农业从业人员约占总劳动力的4%,农户不足60万户,平均每个劳动力养活124人。二是农产品自给率高。80%以上的农产品能够自给,部分进口主要用于调剂品种或价格因素。三是农业组织化程度高。全国有各种联合体1079个,各类合作社1万多个,覆盖了绝大部分农产品及销售、加工企业,实现了农工一体化、产加销一体化,保障了农民利益的最大化。四是农业科技含量高。建成许多重点实验室,且科研作风严谨,注重原始创新,特别是在转基因技术、新品种选育和种苗技术、新的栽培技术以及病虫害防治技术等方面,不仅为德国农业生产,也为世界农业生产发展作出了重要贡献。五是农业机械化程度高。从播种到收获全部机械化,而且机械性能好,极大地促进了德国的农业生产。六是农民收入高。德国的农业发展以中小家庭农场为主,大部分农场规模在50hm2以下,90%农户经营饲养业及普通种植业,10%农户是葡萄、啤酒花、水果、蔬菜、烟草等专业户,畜牧业是德国大多数家庭农场重要的收入来源,每户农民年人均收入6.3万马克。据介绍,德国政府近年来表示,为了实现欧盟提出的到2010年欧洲农业全面参与市场自由竞争的目标,将继续为农业提供补贴的大政方针,补贴的金额还在继续增加,而且补贴的方向将逐渐由刺激产量增加转向注重农产品质量安全、区域发展、环境保护和改善生产生活条件等方面。具体的财政主要有以下几条:
1、给予更多更广的财政补贴:德国在农业的投资数额(包括来自欧盟的资助)相当大。据介绍,2008年欧盟和德国各级政府依据不同作物的面积和牲畜的头数以及休耕地面积进行补贴,人均高达4.5万马克,占农民年均收入的71.4%,这还不包括直接的农业投入部分以及用于道路等基础设施建设的费用。欧盟对农业的宏观调控,主要是通过对重要农产品的产量限制、价格补贴、休耕补贴以及质量标准等来进行。在农业企业方面,德国政府给予农业企业全面的税收优惠。例如,农业企业、合作社可获得免交营业税、机动车辆税的待遇。为农业企业提供咨询、农机出租等服务的合作社免交法人税(25%),农业企业联合体自成立之日10年内,每年享受15339欧元的法人税免税额度。另外,农产品增值税税率为7%,远低于其他产品的16%。在能源税方面,农业企业用电量超过一定额度,可享受高达80%的减税优惠,如果从可再生能源发电站购电,可予以免税。年用量超过一定标准的,可减掉80%的矿物油税。
2、利用法律、经济等手段,调整优化农业结构。在法兰克福参加交流研讨会时获悉:在法律手段方面,早在多年前,德国就制定了《农业法》,允许土地自由买卖和出租,同时,制定实施《土地整治法》,调整零星小块土地,使之连片成方。通过调整优化,农业劳动生产率大大提高,粮食单位面积产量跃居欧盟第五位,粮食总产量跃居欧盟第二位;在经济手段方面,德国政府主要利用信贷、补贴等经济手段来调整土地结构。即政府规定,凡出售土地的农民可获得奖金或贷款,以帮助其转向非农产业;凡土地出租超过12年的,每公顷租地可获奖金500马克。这些措施促进了土地的自由流动,扩大了农场规模。据介绍,2008年德国政府用于土地整治的拨款达42亿马克。
在农业生产结构方面德国也取得了很大的改善。据介绍,二战后德国的种植业结构调整进入了加工业指导种植业的市场经济运行阶段,走上了农业生产与加工业比例合理搭配,农牧结构合理搭配,自然条件下投入与产出的持续发展轨道。目前,农业结构总体态势是:农业以畜牧业为主,畜牧业产值占农业生产总值的61%;畜牧业以养牛业为主,养牛业产值占畜牧业生产总值的%;养牛业以奶牛为主,养牛业收益中%来自牛奶。从区域布局看,德国北部农户经营种植业较多,南部则饲养业较发达。从各农场经营看,90%以上农户饲养业和种植业多元并举,真正专一生产某种农产品的农场很少,以减少风险投资。三是农产品加工业十分发达。农业生产的产品能否带动其他产业的发展,能否使原始产品增值,加工业起着举足轻重的作用。
3、鼓励土地等生产要素加速流动。在我们交流中了解到,如今德国的农业经营组织之间可以互相兼并重组,互相间对其土地、农舍等资产进行出售、出租不受任何限制,也可以购买土地。德国土地合并工作已从传统意义的土地合并与调整,转向农业环境保护、土地绿化、生物多样性保护及乡村公共休闲地(乡村公园)建设方面。同时德国的土地合并,对于推进德国农业的机械化,改善田间的道路状况,提高土壤的肥力,提高农业生产力具有十分重要的意义。
[page]4、推进农业机械化、信息化。据介绍,德国政府为了保证农民购买农机产品时的质量和售后服务,制定《农机法》。并且对农民购置农机具等农业生产资料给予低息贷款。同时,农业信息化也得到了长足的发展。据了解,现在德国17万全业农户中将近有万农户使用了计算机,有5.5万户农户使用互联网。农业生产很多工作是通过操作计算机来完成的,德国农业信息技术正在普及并向农业全面信息化迈进。
5、加强农民教育投资力度。据介绍,德国的农民教育形式多样,一般分为两种,一种是通过正规大学或大专院校培养农业专门人才,另一种是通过职业培训和进修达到国家对农业从业人员的资格要求。成人教育主要包括农学、家庭经济学、普通教育、社会政策以及文化方面的课程。
6、实施农业社会保障制度。随着德国农业生产和生活条件的变化,政府制定了适合农村需要的社会保障制度,包括医疗和护理保险、养老保险和事故保险等方面。该制度鼓励中老年农民提前放弃农业,把农田交给年轻的农民,有利于改善就业人员的结构,增加农民收入。
从事农业的中老年人及其在农场劳动的家庭成员失业的,可以得到赔偿金。其后,政府开始对农业社会保障制度进行改革,重点是为农民设立独立的社会保障体系以及在原民主德国地区实行农民退休养老金制度,使农民老年保险金有了可靠的保障。
7、加大农业基础设施建设投入。农业基础设施建设是一种投资大、周期长、直接和短期经济效益低的社会公益性事业,是一种类似于公共物品的准公共物品,完全由私人提供极易造成供给不足。因此,德国政府通过财政直接投资的方式支持农用基础设施建设。主要以补贴和贷款方式对农民实施的水利、道路、土地整治等农村基本建设工程给予资助,并且对基础设施进行分类,按不同类型给予不同的补贴额。
8、公共基础设施建设
据介绍,德国乡村公共事业项目的融资完全由政府预算提供。虽然政府不禁止私人捐款建设敬老院、残障人福利机构、初级教育机构等,但是政府有责任和义务提供这些方面的基础性服务,私人提供的这些服务只是给有关人士提供了更多的选择,政府不能以已经有私人投资为借口不建设这些项目。值得注意的是,政府举办的公共事业项目,不接受任何企业或个人的捐助。企业和个人可以自己出资举办某项公共事业,但它们不能出资让政府去操办这一项目。
9、村与乡镇治理
在村镇乡村治理方面,德国各级政府间的责权分配是非常清晰明确的。在德国,村镇公务长和村镇长是并在一起的。所谓村镇公务长,是指一个跟村镇政府的换届选举没有关系,其工作业绩由内政部根据公务员的有关法律规定进行评定的。他要确保村镇长的决策和实施符合法律规定,如果决策和实施过程中出现违反法律的状况,他应该拒绝为相关的指示背书(所有村镇政府发布的指令、签订的合约、以及提交的报告都必须同时有村镇长和村镇公务长的签字才是有效的),因此德国的村镇长一般是律师出身。
10、生态建设方面
可持续发展是指导德国农村发展的又一个理念,同时,这一理念在农村发展中被付诸实施。1984年,德国根据经济发展和环境保护的要求,提出了生态农业的概念。德国政府要求,在农业发展中,要权衡经济和环境利益,避免由于外源物质污染或经营措施不当而对农田内外群落造成不良后果;注意对天然生物品种资源特别是生态方面有价值群落的保护,保护风景名胜和自然景观。在欧洲的其他国家,比如英国和荷兰,对环境的关注往往导致对农业发展的限制。德国对环境的关注却使农业和粮食生产受益。目前,德国生态农业企业已有数千家,很多大学和研究部门都设置了生态农业专业,开展这方面的教学与研究。德国已成为世界上生态农场最多、生态农业发展最快的国家之一。
据介绍,20世纪90年代以来,德国在间歇式干法沼气发酵技术的研发上又取得了新的进展。1999年春季德国农村中农户共拥有600个沼气设备,目前已发展到800个。还专门成立了德国沼气专业协会,它将沼气生产者、沼气设备的制造者和设计者、沼气科研人员代表以及爱好者等联合在一起。该协会从1992年建立以来发展至今已有1100个会员,是沼气专业最大的组织。沼气协会致力于通过对联邦和各州政策的积极参与来加强沼气的利用,并由此促进沼气技术方面的经验和信息交流。
德国政府对农村沼气利用也给予了很大的政策扶持。例如拨专款用于沼气的开发利用研究。2004年6月,德国消费者保护部部长在波恩举行的国际会议上表示:消费者保护部向作为项目承包者的再生原材料经理处拨出1950万欧元用于研究开发再生能源,其中沼气的开发利用是资助的重点之一。同时积极推动沼气的开发利用,通过法律规定保证对沼气发电上网给予补贴。
德国在乡村治理方面的成功经验,对我国现阶段转轨时期的乡村治理将有很大的借鉴意义,特别是在财政补贴、公共服务和社会保障方面。