《第二次改革》前言

一、处在转折阶段的第二次转型与改革

为什么提出这个问题？主要是基于对我国发展面临的内外环境变化与发展趋势的客观判断。我国从传统计划经济向社会主义市场经济转型的改革，从总体上说成功地实现了预期的目标，由此使我国从生存型阶段开始全面进入到发展型新阶段。发展阶段的变化和国际金融危机的冲击，将逼迫我国加快由生产大国向消费大国的过渡，以实现经济发展方式由生产主导型向消费主导型的转变。这个具有历史性意义的第二次“转型”，是由两个基本因素决定的：一是在欧美等发达国家消费需求萎缩将成为中长期趋势的背景下，“大进大出”的经济增长模式必然终结。刺激消费、扩大内需是我国发展方式转型需要面对的紧迫而重大的课题；二是我国的需求结构开始发生明显变化。例如，社会需求结构由生活必需品向耐用消费品升级、由私人产品需求向公共产品需求升级。扩大内需已成为我国发展阶段变化的内在要求。第二次转型直接依赖于第二次改革。以发展方式转型为主线的第二次改革能否取得实质性突破，不仅关系到我国经济发展方式转型的成功与否，更关系到我国未来30年的经济社会能否可持续发展。这就是为什么我几番斟酌之后，下决心把本书定名为《第二次改革》的缘故。

二、以发展方式转型为主线的第二次改革

后危机时代国际经济走势和我国发展阶段的历史性跨越，构成第二次转型和改革的现实基础。为此，前不久我在主持的《“十二五”改革规划研究》中提出，要把发展方式转型作为“十二五”改革的主线，并着力推进三大方面的改革。

1.以经济增长方式转型为主线的经济体制改革。我国现行的经济增长方式存在结构性和体制性矛盾，例如投资消费出口失衡、服务业比重徘徊不前、城市化进程滞后于经济发展、资源环境压力加大等，深层次原因是经济体制改革的不到位，制约经济增长方式转型的体制因素尚未消除，并与特定的宏观经济形势结合在一起，不断固化现有的经济增长方式。以实现经济增长方式转型为主线推进未来经济体制改革，总的考虑是：以扩大内需为总体目标，以调整经济结构为中心环节，以深化市场化改革为基本路径，强化市场在资源配置中的基础性作用，进一步完善市场经济体制。

（1）我国将进入消费主导时代。要把扩大内需作为第二次改革的重要目标。我国居民消费率由1981年的42.5%下降到2008年的35.3%。有人说这是由于投资太快，所以消费比率也降下来，但我始终认为这是浅表层次的原因。消费率长期偏低且不断走低，与投资过高相联系，与城市化进程缓慢相联系，但最终根源于传统发展模式中的体制机制缺陷，尤其是国民收入分配方面的改革长期没有破题。

（2）我国将进入城市化加快发展的时代。要把调整经济结构作为改革的中心环节。改革开放以来，我们一直把企业改革作为经济体制改革的中心环节。从城市化加快发展必然引起发展方式转型的需求出发，需要推进五个方面的“着力调整”：第一，着力调整消费、投资、出口结构，尽快形成以消费拉动为主的经济增长方式；第二，着力调整三次产业结构，尽快形成以服务业为主导的经济增长方式；第三，着力调整城乡结构，尽快形成城乡一体化的新格局；第四，着力调整收入分配结构，尽快形成国家、企业、居民之间合理的收入分配关系；第五，着力调整所有制结构，使其与扩大内需的要求相适应。

这里，尤其需要提出的是，我国低碳经济发展时代的到来是不可逆转的趋势。低碳经济是一种新型发展模式。它不仅是本世纪人类最大规模的环境革命，而且也是一场深刻的经济社会革命。后危机时代，低碳经济将成为引领我国经济结构调整乃至全球结构调整的重要驱动力。某种意义上说，它比以往的工业革命影响更为广泛、意义更为重大。

（3）改革正处在新的转折阶段。要坚定地把市场化改革作为改革的基本路径。首先，要以市场化改革形成扩大国内投资需求的体制保障。进入后危机阶段，我国积极的财政政策和适度宽松的货币政策要延续一段时间。这些政策是否有效，最终取决于民间投资能否有效启动。民间投资能否有效启动，取决于能否有效地打破垄断、为民营经济创造良好的制度环境。其次，随着全球低碳经济的发展，我国环境保护、新能源方面的投资潜力巨大，但如果资源环境要素没有市场化，环境污染可以不支付成本、传统能源价格偏低的状况不改变，环境保护、新能源开发等投资就会受到遏制。为此，需要通过资源要素市场化、环境成本内部化的制度安排为扩大国内投资需求创造良好的环境。

2.以适应社会公共需求转型为主线的社会体制改革。未来5～10年是我国社会转型十分重要的历史时期，能否实现平稳转型在很大程度上取决于对社会问题的估计以及相关改革决策的选择。

（1）我国已开始从私人产品短缺时代进入公共产品短缺时代，公共产品短缺将成为制约发展方式转型的一个重要因素。缓解社会公共需求转型与公共产品短缺矛盾需要加快建立基本公共服务体制。

（2）我国社会转型进入利益分化和利益博弈的时代，社会矛盾凸显将是一个常态。需要以协调基本利益关系为主线，构建利益表达的多元化渠道，建立利益关系协调机制。

（3）在发展方式转变和人口结构变动条件下，就业问题十分突出。需把解决就业问题放在经济社会发展的重要战略位置，实施积极的就业政策，构建发展型的就业体制，建立公共就业服务体系，提高就业服务水平。

（4）关注社会政策与社会体制改革的有机结合。比如，在加大民生投入的同时更加注重基本公共服务体制改革；在加大农村基本公共服务投入的同时更加注重城乡基本公共服务制度对接；在采取各种措施处理社会矛盾冲突的同时更加注重社会管理体制改革；在采取各种措施保就业的同时更加注重就业体制改革。

3.以政府转型为主线的行政管理体制改革。从30年来我国转型与改革的历程看，发展方式转型关键取决于政府转型，取决于公共服务型政府建设的重大突破。

（1）在完善政府经济职能上取得重要突破。合理界定政府与市场的边界，在行政审批制度改革上取得新的进展。建立市场化的宏观调控体制，增强中长期规划的科学性和约束性。强化央行在宏观调控中的独立地位，增强宏观调控的科学性、预见性和有效性。建立现代市场监管体制，确保市场监管的有效性。加强政府对外经济职能，为人民币国际化、企业走出去创造良好的制度环境。

（2）在政府公共职责保障机制建设上取得重要突破。合理界定政府与社会的边界，强化政府在基本公共服务供给中的主体地位和主导作用。建立各级政府基本公共服务的职责分工和保障机制。以新一轮财税体制改革为契机，按照事权与财力均衡的原则，使各级政府公共职责明确化、规范化、法定化。在此基础上，建立符合公共服务型政府要求的绩效评估体系和行政问责制度。

（3）在以事业单位改革为重点的公共服务体系建设上取得重要突破。将事业单位改革置于全国公共服务体系建设的总体框架下统筹安排，强化事业单位的公益性，充分利用包括事业单位、企业、社会组织在内的多方面的力量增加公共服务供给。

（4）在改革调整行政权力结构上取得重要突破。以建立健全大部门体制为重点，大胆探索在行政范围内建立公共权力有效协调与制衡的体制机制，基本形成行政决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。

（5）在政府自身建设与改革上取得重要突破。集中解决群众意见大、制约政府公共权力规范行使的突出矛盾和问题，在建立阳光政府、效能政府、廉洁政府、法治政府等方面取得明显成效。

三、以第二次改革形成第二次转型的“三重力”

以发展方式转型为主线推进第二次改革，要适应国内外环境的变化，以市场化改革释放转变发展方式的活力，以社会体制改革形成转变发展方式的动力，以行政管理体制改革形成转变发展方式的合力，以全面的制度创新破解发展难题。

1.以市场化改革释放转变发展方式的活力。建立反映资源要素稀缺程度的价格形成机制、公平竞争的市场秩序、产权边界清晰的微观主体，是提高市场活力、促进科技进步、增强自主创新能力、优化经济运行质量的基础条件。新阶段完善市场经济体制，就是要实现由政府主导型经济运行机制向富有活力的市场主导型经济运行机制的转变，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，充分释放转变发展方式的内在活力。

（1）更加注重运用价格形成机制引导企业建设资源节约型、环境友好型社会。近年来我国主要采取行政手段实现节能减排目标，尽管也取得一定成效，但应看到，由于行政监管主体与被监管者的目标不一致，因专业化和信息不对称所造成的博弈会带来巨大的监管成本，行政监管部门也不可能对成千上万个企业逐一核查。因此，主要依靠行政手段的监管体系容易出现监管失灵。运用价格形成机制可以使监管对象的目标与监管者的目标一致起来，从而更加有效地实现监管目标。

（2）更加注重通过打破垄断，营造公平竞争的市场环境，提高经济质量。垄断天然地阻碍技术创新和技术进步，扼杀企业的活力和创造性。在市场经济条件下，公平有序的竞争则会给企业带来外部压力，从而促进优胜劣汰，提高自主创新能力。

（3）更加重视民营经济在转变发展方式中的作用。民营企业是我国最具活力、最能容纳就业的微观经济主体。民营经济大多数是依靠某种竞争优势而生存发展的。与某些垄断国有企业相比，民营经济更具有创新的积极性和主动性。为此，新阶段的市场化改革，要为民营经济的发展开辟更大的市场空间和制度空间。

（4）更加重视通过新型城市化释放扩大国内需求的潜力。加快城市化是我国中长期扩大内需的主要途径。传统的城市化模式存在诸多体制性弊病，如城乡分割等。新阶段的改革应当采取多项制度创新，为新型城市化提供制度保障。

2.以社会体制改革形成转变发展方式的动力。未来几年社会体制改革要着眼于解决发展不平衡的矛盾，为实现基本公共服务均等化、扩大国内消费需求、提高自主创新能力提供社会动力。

（1）进一步为扩大国内消费提供动力。就业是民生之本，也是居民消费的源泉。要注重通过完善就业体制，提高就业率，培育社会消费能力。农村是潜在的消费大市场，要注重通过城乡基本公共服务均等化开启农村市场。

（2）进一步为提高自主创新能力提供动力。把建立基本公共服务体制、实现基本公共服务均等化的目标同以人为本、提高人口素质、建设人力资源大国的战略目标结合起来。逐步提高义务教育、公共卫生和基本医疗投入，形成全社会重视人力资本投资的良好制度氛围，为提高自主创新能力奠定坚实基础。

（3）进一步为新阶段的改革提供动力。新阶段改革的复杂性和改革的难度在增大，利益关系成为影响改革的关键因素。因此，社会体制改革要特别注重协调利益关系，使改革能够惠及多数人，在全社会凝聚改革共识，使新阶段的改革获得更为广泛的社会基础和社会支持。

3.以行政管理体制改革形成转变发展方式的合力。当前，随着利益关系的深刻变化，改革到了全面攻坚的紧要关头。如果没有各方面改革的合力，改革很难有重大突破。

（1）注重形成中央与地方合力。要在中央与地方关系由以经济总量为导向向以基本公共服务均等化为导向的转变上取得新突破，在建立以基本公共服务为导向的政绩考核体制上取得新突破，在合理配置公共资源、形成事权与财力均衡的中央与地方关系上取得新突破，使地方政府工作的重点从关心经济总量转变到关心经济运行质量、关心基本公共服务均等化上来，进一步形成中央与地方转变发展方式的合力。

（2）注重形成部门间合力。由于多种因素的影响，政府部门之间的掣肘成为影响改革进程的突出因素。转变发展方式相关改革具有跨部门、跨领域的特点，要特别注重通过跨部门协调整合行政资源提高政府效能，在行政部门间形成推进全面改革、转变发展方式的合力。

（3）注重形成政府、市场、社会的合力。转变发展方式不是政府的“独角戏”，政府、市场、社会是一种互补与合作的关系。要特别注重正确界定政府、市场、社会三者的行为边界，使政府、市场、社会关系规范化、制度化，最大限度地发挥三者的比较优势，形成政府、市场、社会在推进全面改革、转变发展方式中的合力。

本书共有五章。第一章，重点分析后危机时代改革的历史机遇，提出后危机时代我国改革发展的某些趋势性判断与大家共同探讨。第二章，集中分析处在发展型新阶段的改革历史起点。从生存型向发展型新阶段的历史性跨越，是我和我的研究团队从2007年就开始提出并集中研究的问题。第三章、第四章和第五章分别提出消费主导时代、公共产品短缺时代和政府转型时代的改革。读者可以将三者分开来看，分别对应当前我国经济、社会、行政领域改革需要着力解决的基本性问题和矛盾；也可以将三者结合在一起，了解和把握第二次转型和改革的结构性特征。最后，本书以“走向结构性改革”为结束语，提出推进结构性改革的相关建议。

“只有改革开放才能发展中国”。过去30年,我国在改革开放中成功地解决了10多亿人的吃饭问题，成为世界上有广泛影响力的大国。未来30年是我国由经济大国向经济强国转变、由人力资源大国向人力资源强国转变、由开放大国向开放强国转变的30年。这是一个伟大的时代、变革的时代。能否实现后30年的发展目标在很大程度上取决于第二次转型与改革能否有大的突破、大的作为。作为一名改革研究者，我坚信第二次转型与改革是大势所趋，我相信走向经济强国的目标一定能够实现。

本书以“第二次改革”为主题，将我近几年对下一步改革的一些判断和思考作了梳理。不求创新，但求无愧于心。利用“十一”假期编写此书，以此表达对共和国60华诞的衷心祝福。

本书编写中，得到我的同事匡贤明、倪建伟、梅东海、祝雅辉、陈所华、龙晓玲、方赟赟的支持和帮助。在此，一并表示感谢！

迟福林    

2009年10月8日