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中国外汇管理体制改革回顾与展望

2009-12-10 16:56 当代金融家

摘要:新中国成立60年来,中国经济和金融形势发生了翻天覆地的变化。与此相适应,中国外汇体制从计划经济体制下的统收统支逐步走向市场经济体制下的市场调节占主导的历史新阶段。

新中国成立60年来,中国经济和金融形势发生了翻天覆地的变化。与此相适应,中国外汇体制从计划经济体制下的统收统支逐步走向市场经济体制下的市场调节占主导的历史新阶段。

在此过程中,我国的外汇市场从无到有,从小到大,2008年全年交易额已超过3万亿美元,外汇储备则从新中国成立之初的1.57亿美元猛增到20099月的22726亿美元,增长了14475倍。随着我国与世界经济接轨,社会发展与经济体制改革的内在要求不断提升,要求外汇管理体制进一步加快改革,以适应社会与经济发展的需要。

外汇管理体制改革的路径

总的来说,中国外汇体制改革的过程可分为四个阶段,计划经济体制下统收统支、高度集中的外汇管理阶段(19531978);改革开放后经济转型时期的外汇管理阶段(19791993);社会主义市场经济体制初步建立时期的外汇管理阶段(19942001);社会主义市场经济调节机制进一步完善时期的外汇管理阶段(2002年以来)

()计划经济体制下统收统支、高度集中的外汇管理阶段。

从新中国成立到改革开放之前,我国与所有发展中的社会主义国家一样,面临“双缺口”的资金困境,即储蓄缺口和外汇缺口大。由于经济建设资金严重匮乏,生产力相对落后,商品出口能力较弱,加之资本主义国家对我国的经济封锁,造成我国外汇资金缺口很大,在组织进口物资及参与国际交往等方面都显得支付力量不足,对外投资更是无从谈起。

在这种背景下,为保证有限外汇资金的重点使用,我国实行高度集中的计划经济外汇管理体制,对外汇的收支进行集中管理、统一经营。国务院授权中国人民银行行使外汇管理职责,中国银行(2.74,0.00,0.00%)是国家唯一的外贸外汇专业银行。简言之,企业所有的外汇收入,都必须卖给国家,需要使用外汇时,再由国家统一分配。同时,限制对外借款和外商来华直接投资。所以,在一段时间内,我国既无外债也无内债。国家每年制订外汇收支计划,“以收定支,以出定进”,以指令性计划和行政手段维护外汇收支平衡,并且实行固定汇率制,严格盯住汇率安排。

()改革开放后经济转型时期的外汇管理阶段。

1978年改革开放到1993年,对于中国的社会与经济发展来说是一个非常重要的阶段。为配合改革开放,作为市场经济体制改革的有机组成部分,我国逐步在外汇分配领域引入市场机制,实行计划分配与市场调节并存的双轨制原则,在保留原有的计划收支制度的基础上,引入市场分配机制。

为统一管理外汇,做好外汇收支的计划管理和检查监督,19793月,国务院批转中国人民银行《关于改革中国银行体制的请示报告》,决定成立国家外汇管理总局。在汇率上,国家实行官方汇率和外汇调剂市场汇率并存的双重汇率制度,为调剂汇率逐步发挥作用提供了基础条件。198111,我国贸易内部结算价为1美元兑2.80元人民币,而官方牌价为1美元兑1.53元人民币。实际上,按照当时的官方牌价很难买到美元,造成了“有价无市”的局面。此后,随着美元的不断升值,官方汇率不断贬值,直到198412月,官方牌价才逐渐追平了贸易内部结算价。198511,贸易内部结算价被取消。

同时,为鼓励企业出口创汇,国家实行外汇留成制度,即外汇由国家集中管理、统一平衡,同时留给创汇企业一定比例的外汇,以解决进口物资所需的资金。在此基础上,国家开始建立有形的外汇调剂市场。如果企业留成的外汇有多余,可通过这个市场卖给需要用汇的企业。至此,市场机制开始被引入外汇分配领域。

198511月,深圳经济特区成立了境内第一家外汇调剂中心。至1993年底,全国陆续共成立了121个外汇调剂中心,其中18个为公开调剂市场。当时,全国进出口收付汇中的80%已采用外汇调剂市场价格结算。可见,外汇调剂市场已在外汇供求中发挥重要作用,反映出当时中国外汇制度的改革及时地适应了经济改革开放的需要。

为适应我国经济对外开放对金融服务的需要,国家及时地放松了银行外汇业务的准入,允许办理外汇结算业务的银行从原来中国银行一家扩大到工行、农行等其他商业银行。在引进外资方面,国家制定并且执行鼓励利用外资政策,放宽对外资使用的限制,鼓励外资进入中国,对进入中国的外资企业根据有关政策分别实行免税、低税、退税等一系列优惠政策。同时,允许境内居民个人持有外汇,允许其在银行开立外汇储蓄账户,并且发行了外汇兑换券。在资本管制方面,对资本对外输出给予限制。

总体而言,为克服长期存在的外汇短缺问题,这一时期国家制定的整体策略包括四个方面。

第一,在进出口方面实行“奖出限入”政策,制定一系列奖励出口的政策,比如企业出口创汇1美元,政府给予奖励1分钱人民币的政策。另外,对出口采取补贴、外汇留成和退税政策等;同时对进口用汇实行一定的限制,确保外汇用于国家重点扶持的行业和项目。

第二,在资本项下实行“宽进严出”政策。积极利用外资,通过举借外债、引进外商直接投资来弥补境内外汇不足的缺口,对外直接投资则限制较严。

第三,在外汇收支方面实行“增收节支”政策。

第四,在产业政策方面实行“填平补齐”政策,鼓励国内企业通过消化吸收国外先进技术,生产相应的机器设备以替代进口,从而减少外汇支出。

()社会主义市场经济体制初步建立时期的外汇管理阶段。

199311月,中国共产党第十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,《决定》中明确要求:“改革外汇管理体制,建立以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度和统一规范的外汇市场,逐步使人民币成为可兑换货币。”

按照这个要求,中国人民银行于1994年进行了一系列外汇管理体制改革。取消外汇上缴和留成,实行银行结售汇制度;汇率并轨,实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率;建立全国统一规范的银行间外汇市场;放宽人民币经常项目的限制,为实行人民币经常项目有条件可兑换创造条件;继续重申禁止境内外币计价、结算和流通,停止发行外汇兑换券并逐步退出流通。1996年,我国宣布接受国际货币基金组织第八条款的规定,实现人民币在经常项目下的可兑换。这一系列的改革使中国的外汇管理体制进入了一个新的历史阶段。

1997年亚洲金融危机后,亚洲国家的货币竞相贬值,金融形势动荡。如果当时人民币也采取竞争性贬值的方式,会对亚洲的经济造成很大的冲击。因此,党中央、国务院综合考虑当时的国际、国内形势,作出人民币不贬值的决定,从而稳定了亚洲国家的信心,提升了中国的国际形象,提高了人民币的国际地位。随后,中国采取一系列稳定汇率的金融措施,人民币的汇率一直稳定在1美元兑8.3元人民币的水平上,直到2005年,我国汇率一直浮动不大。

()社会主义市场经济调节机制进一步完善时期的外汇管理阶段。

2001年我国加入世贸组织之后,贸易顺差急剧扩大,外资大量流入,国际收支大额顺差,国际收支不平衡的矛盾日益突出。特别是2002年之后,我国外汇储备大幅增加,对央行发行货币造成较大压力。另一方面,我国经济发展状况良好,经济实力增强,国际影响扩大。国内进一步改革外汇管理体制的条件日趋成熟。为适应社会主义市场改革发展的需要,中央决定再次进行外汇体制改革。

2005721,我国再次宣布进行人民币汇率形成机制改革,从单一盯住美元改为实行以市场供求为基础,参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度;货币兑换起始水平从8.2765元人民币/美元调整为8.11元人民币/美元。同时,实施一系列配套外汇管理政策,包括提高经常项目外汇账户限额;提高个人因私购汇指导性限额和简化手续凭证;扩大银行为客户办理远期结售汇业务和开办人民币与外币掉期交易;调整银行挂牌汇率管理;并加强外汇政策的宣传和培训;等等。这些举措为改革开放后新时期的企业、银行逐步适应市场汇率波动的变化创造了条件。

中国现阶段外汇管理体制特征

中国现阶段外汇管理体制有六个方面的特征。

一是人民币经常项目实现可兑换,资本和金融项目部分实现可兑换。企业可以将经常项下交易所取得的外汇卖给银行,也可以开立外汇账户,自主支配。同时,我国在服务用汇、个人用汇方面的限制也基本放开了。考虑到现阶段的国情和金融安全的需要,目前在资本和金融项下还实行一定的限制,我国对外投资尚处于逐步扩大阶段,特别是金融投资方面,迄今为止的投资规模还是较有限的,这也正是我国在此次金融危机中受冲击较小的原因之一。按照国际货币基金组织最新的定义划分,资本项下需要管制的项目为40项,分为七大类。截至目前,我国完全实现可兑换的有5个项目,基本可兑换的有8个项目,部分可兑换的有17个项目,不可兑换的有10个项目,即目前已有75%的项目不同程度地实现了可兑换,仍不可兑换的项目占25%

近几年来,我们加大了在资本和金融账户开放的力度,尤其是证券项目的开放力度较大。过去,我国居民是不可以到境外证券市场进行投资的,境外的资金也不可以在中国证券市场进行投资。2002年以来,随着QDIIQFII制度的实施,为国外证券资本走进来、国内证券资本走出去建立了渠道。同时,在对外直接投资方面,步伐也明显加快,一些国内企业已成为国际市场的重要参与力量。最近,中石油、中铝、中国投资公司等企业在海外的投资不断扩大。这种局面都与近年来国家逐步放开资本和金融项目外汇管制政策有关。

二是人民币汇率实行以市场供求为基础的、参考一篮子货币、有管理的浮动汇率制度。我国在人民币汇率的安排上,始终坚持“主动性、可控性、渐进性”的原则,力求保持国家经济、金融的平稳发展。作为一个负责任的大国,中国在汇率问题上是非常谨慎和务实的。我国汇率改革的目的是让人民币汇率形成的基础越来越坚实,逐步提高汇率弹性,让更多的市场主体参与汇率形成,使汇率不断贴近市场合理均衡水平。

三是实行统一规范的全国银行间外汇市场。目前,中国外汇市场的网络交易平台日趋发达,产品工具日益增多,交易机制和交易方式不断创新,市场参与主体大幅度增加并更加多元化。几年前,我们的交易方式只有一种,即竞价交易。从2006年开始,我们引入了询价交易方式等制度,并逐步增加交易的品种,开展远期、掉期产品的交易,使市场价格发现的功能增强。与此同时,我们培养、锻炼了一批具备自主定价能力的中资做市商银行以及熟悉国际、国内规则的优秀本外币交易员。

四是实行与国际接轨的收支统计申报制度。国际货币基金组织一直重视国际收支相关数据报表的编制质量和公布频率。我国国际收支相关数据报表从无到有、从少到多,报表质量不断提高,公布频率加大。目前,我国的国际收支相关数据报表已基本与国际接轨,其中国际收支平衡表每半年公布一次,从2006年开始每年公布一次国际投资头寸表,外债数据则是每季度公布一次。

五是实行金融机构外汇业务监管。对于外汇业务,我国仍然采取市场准入的监管制度。国家外汇管理局与相关金融监管机构对所有金融机构的外汇业务实行监管。其中,银监会对其所管辖的银行业金融机构以及信托公司等非金融机构实行本外币统一监管,但证券经营机构和保险经营机构的外汇业务市场准入仍然由外汇局按照人民银行的授权来实施监管。此外,国家外汇管理局通过各种制度和电子技术手段,对金融机构及企事业单位的跨境收付行为实行监测。

六是外汇管理法规体系不断完善。近年来,我国修订完善并发布了《中华人民共和国外汇管理条例》、《境外直接投资外汇管理规定》、《银行执行外汇管理规定情况考核办法》等一系列法律、法规,外汇管理框架和法规进一步健全。

当前中国外汇管理面临的形势和挑战

随着经济的发展与对外交往的扩大,我国的国际收支也相应地发生了巨大的变化。新中国成立初期到1982年,国际收支规模很小,外汇储备一直维持在较低水平。1950年,我国外汇储备仅有1.57亿美元,直至改革开放前的1978年,外汇储备也仅有1.67亿美元,人均仅为0.19美元。改革开放后,19821993年,经常项目顺差与资本和金融项目顺差交替出现,外汇储备先降后升。19941996年,国际收支双顺差格局基本形成。19972000年,受亚洲金融危机影响,我国资本和金融项目顺差大幅下降,外汇储备增速减慢,外汇储备总额不足2000亿美元。

外汇储备增速缓慢的情况从2001年开始发生转折。在这一年,经常项目与资本和金融项目顺差均大幅增长,外汇储备规模迅速扩大,此局面一直延续至今。从2002年开始到2008年,我国的外汇储备基本上每两年接近翻一番。到20099月,我国外汇储备达到22726亿美元。和新中国成立之初相比,我国的外汇储备增长了14475倍。分析我国近年来外汇储备增加的渠道,主要来源有三个:一是贸易渠道结汇,二是外商投资企业资本金结汇,三是个人结汇。

20088月,国际金融危机爆发以后,我国国际收支出现了一些新动向,外汇流入势头有所减缓,这使外汇储备增长过快的情况得到了一定的缓解。从去年8月到现在,我国外贸进出口大幅下降,2009年上半年,全国进出口下降23.5%,贸易顺差下降了0.5%。在利用外资出现下降的同时,外商撤资也有所增加。境外NDF市场一度出现人民币贬值预期,最高达到一年跌幅3%。今年前3个季度,我国利用外资719.46亿美元,下降39.97%;外商投资企业资本金结汇下降54.41%;尽管外商撤资较去年同期增加了80.54%,但绝对金额只有54.6亿美元,这个数字相对我国外汇储备来说是很少的,因此去年关于外资大量撤出、资本外逃的传闻并不准确,金融危机对我国国际收支造成的影响并不大,中国经济金融状况总体上是有信心保障的。从20094月以后,我国外汇储备增速回弹,2009年第二季度、第三季度的外汇储备增长分别达到1780亿美元和1410亿美元。

当然,现行外汇管理也面临挑战。由于外汇储备的快速增长,使我国国际收支平衡的压力陡然加大。同时,外汇占款一度成为基础货币投放的主渠道,且具有较大的刚性,影响了货币政策的独立操作。中央银行虽然可以通过发行央行票据、公开市场操作等进行一定的对冲,但确实会带来成本问题。因此,当前及今后一个时期我们研究中国的经济问题,必须要把维护国际收支平衡放在很重要的位置考虑。这个问题处理的效果,会直接影响我国整体经济目标的实现。

中国外汇管理体制进一步改革发展的方向

总体而言,我国现行的外汇管理体制是适合我国经济发展水平的,为社会与经济发展提供了有效的支持。但我们也应看到,随着我国与世界经济的接轨以及中国经济体制改革发展的内在需要,外汇管理体制应进一步主动加强改革,以适应社会与经济发展的需要。金融危机的反复轮流爆发提醒我们,居安更应思危,需要不断主动地坚持改革,以适应新的挑战。

一是继续促进对外贸易投资便利化。外需、投资、消费是拉动中国经济增长的“三驾马车”。但此次国际金融危机使得我国的外需大幅下挫,从而对国内就业和经济增长造成重大冲击。相关管理部门必须按照中央应对国际金融危机冲击的工作部署,及时适应新形势的需要,采取有力措施改进本职工作,推进对外贸易投资便利化,尽可能减少外需下降所带来的影响。经常项下,我们该放开的已经基本放开了,现在需要做的是如何进一步简化程序、便利操作的问题。在投资项下,需要研究在新的历史阶段如何提高利用外商的质量,继续运用外资促进中国经济的发展,同时为中国的企业、居民到海外投资创造良好环境的问题。目前中国企业走出去的途径主要有两个,即直接投资和证券投资,现行的外汇政策对这些业务还有一些限制。所以,下一步应根据形势变化,有计划、有步骤地放松限制,为有实力的金融机构、企业走出去创造条件,同时企业和金融机构也要练好内功,适应海外投资经营考验,不但能走出去,还要立得稳。

二是有序推进资本项目可兑换。早在十四届三中全会上,资本项目可兑换就已经被确立为外汇体制改革的目标之一,但是何时实现这个目标没有时间表。纵观中外历史,金融危机中一些国家因为宏观经济政策不协调,加上过早开放资本项目,结果马失前蹄,遭受严重打击。而中国却因为当时及时进行宏观调控并实行了符合中国国情的外汇管制政策,受到的冲击相对较小。因此,对人民币资本项目可兑换问题,我们要有清醒的认识,既不能停滞不前,也不能急于求成,只有当经济环境、监管水平、机构自律能力成熟时,资本项目可兑换才会水到渠成。

三是要加强跨境资金流动监测,维护经济金融安全。历次金融危机均表明,资本具有逐利的天性,短期资本更是具有波动性、投机性、脆弱性等特点。鉴于此,必须加强对跨境资本流动的监测,做到对跨境资金流动的规模和方向心中有底。如果情况不明,就难以制定科学合理的应对政策。尤其是在危机时期,如果对跨境资本流动的监测不到位,往往容易招致投机和攻击。同时,我们也应认识到,国际资本流动自由化是大势所趋,一味严防死守并不是上策,关键还需要依靠科学管理改进对跨境资本流动的监测方法和手段,在坚持有效监管的同时不断扩大开放。

四是进一步发展外汇市场,按照中央确定的“主动性”、“渐进性”、“可控性”的原则不断完善人民币汇率形成机制,逐步扩大人民币汇率弹性,使汇率更加贴切地反映市场需求,让价格形成更具合理性。目前,我国外汇市场虽然有较大进步,但相对成熟市场,各方面的差距还比较大,需要不懈努力,做到加强监管与鼓励金融创新并重,不断扩大交易品种、参与主体,进一步满足企业的各类避险需要。

五是提高外汇储备经营管理水平。外汇储备经营应坚持遵循安全性、流动性和收益性的管理原则,但今后在确保安全性和流动性的同时,要比过去更加重视收益性,要通过完善内部管理、改善管理方法等方法提高效率。在管理方式上,我们除了依靠一些专业经营机构以外,还要让外汇储备藏富于民,国家只是根据需要进行一定的外汇储备,外汇储备的分布和使用应逐步走向多元化。

(作者为中国人民银行党委委员、行长助理,本文系作者在中国人民银行研究生部第六期“金融家大讲堂”的讲演稿,仅代表作者个人的学术观点,不代表所在机构的官方意见)

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