李步云：转型时期的中国法治

讲演人：李步云教授 （中国社会科学院荣誉学部委员，法学研究所研究员）

主持人：高全喜（北京航空航天大学法学院教授）

高全喜教授（主持人）：

今天是我们北航法学院主办的“中国法学大讲堂”第二讲，我们有幸请到了中国社会科学院荣誉学部委员、著名法理学家和宪法学家李步云教授，给我们做一个讲演。关于李老，我想在此不用太多介绍，他是我国著名的法学理论家，也是我在社科院法学所时的前辈和老师。李老早年参加过抗美援朝，后来到北京大学读书，之后又在中央国家机关工作过，他在法学界耕耘五十余年，治学严谨、思想深邃，倡导和奉行现代法治国家理念，在中国法理学界、宪法学界和人权研究领域享有崇高声誉。近三十年，他也作为主要决策和建议专家参与和推动了国家法治每一个重要进程，贡献卓著，为海内外法学同道敬仰，被誉为“敢开第一腔的法学家”。

今天李步云教授来为我们做一个关于转型时期中国法治的主题讲演。我觉得这个题目非常好，意义深远。因为中国近百年来一直处在社会转型时期，有论者称之为“三千年未有之变局”，也有说是中国的“历史三峡”。我认为在这个中国历史的重大变局中，法治问题一直是一个不能绕开的中心环节。当今时代，中国的法治从哪里来，向何处去，在新一轮的制度变革中，在我们走向政治昌明的转型过程中，法治究竟扮演着一个什么样的角色，我觉得李教授作为中国新时期法治进程中的一个积极倡导者，以其一辈子参与中国法治理论与实践的亲身经历，对这个问题做一个回顾、论断与远瞻，一定能够给我们带来巨大的思想冲击和深刻启迪。下面就请李步云教授给我们做这样一个我们期待已久的讲演。

李步云教授（讲演人）：

在开始正文之前，我要表示一点感谢。感谢龙卫球院长给我一个难得的机会到北京航空航天大学这所国际国内著名的大学来做讲演，也感谢在座各位能利用这个时间来听这个讲演。前不久我了解到，北航法学院自从龙卫球教授任院长以来，已经进行了很大力度的人才引进。我的看法是，用不到三、五年，北航法学院一定能进入全国法学院系的先进行列。因为能够很快引进这么多优秀的中青年知名学者，这在国内是不多见的，因此我对北航的校长和诸位领导，对法学院的龙卫球院长及其他院领导表示钦佩。当然北航对法学教育如此之重视，我也感到非常的高兴。根据国际上的一般看法，一个著名的大学，没有一个好的法学院、商学院和医学院是算不上一个好的综合性大学。在这一点上，北航对法学院和法学的关注和支持，我也表示由衷的钦佩。

今晚我要讲的题目是“转型时期的中国法治”。我对转型理论没有专门的研究，因此只能谈一些直观的感觉。所谓转型，在当下首先是指由传统的农业社会向现代工业化的转变，与此同时，从社会制度上来看，转型还包括整个世界向市场经济和民主宪政制度的转变，我们国家也正处在这两个转型过程中。一方面，我们的市场经济建设已经取得了巨大成果；另一方面，以民主法治人权为核心的宪政体制建设在我国也已经开始了。

前不久，在德国参加的一个中德研讨会上，我就关于政党转型这个很敏感的话题做了一个发言，我认为中国的政党也正在面临着向现代政党转型的问题。作为现代政党特别是执政党，要实现这个转型应当做到以下几点：第一，政党不分大小一律平等；第二，国家的权力要大于执政党的权力；第三，国家法律的地位要高于执政党的政策的地位；第四，执政党应该依照现代民主宪政理念来进行组建和运作。实现以上四点要求才可以说一个现代的执政党基本上完成了这个转型。中国的政党正在这个转型过程中。这只是从民主的一个角度即从政党制度来谈这个问题，我认为要实现这个转型，估计需要三十到五十年时间。

这样一种政党转型决定了我国法治国家或依法治国基本方略呈现出两个独特的特点：第一，它是一个渐进的过程，它不能脱离经济、政治、文化等社会条件发展的限制；第二，它既具有中国特色，也必然会朝着全人类共同的价值追求前进，具有一般性。我非常同意温总理前不久在一个记者招待会上所讲到的民主、法治和人权，自由、平等和博爱是全人类共同的价值追求。我国的制度转型正在朝着这个方向前进，这是我们的目标，但是必然会有自己的特点。每个国家都会有自己的国情，因此这个转型与西方国家不会是完全一样的。我国的既有体制包括我国的政治体制对实现依法治国，建设社会主义法治国家也是很有帮助的。它使得我们可以通过自上而下的执政党的推动，我们的民主宪政进程有可能要快于西方国家的同类转型。我经常对外国朋友讲，我不好说我们中国的法治比你们西方好，但是我可以说，三十年以来，我们民主、法治和人权的发展速度在西方恐怕也很少有国家可以和我们相比。

一、下面，我想先就中国依法治国，建设法治国家的历程做一个简单的回顾和展望。

我不同意现在有一种说法，认为我国把依法治国作为治国基本方略始于1997年党的十五大。最近有报纸、会议和领导讲话都提到“纪念依法治国实施十周年”，这个说法是不准确的。我曾经在社科院法学所研讨会上阐述了我的观点，中国依法治国的起点应当是党的十一届三中全会，1997年党的十五大使这一过程走向新的历史发展阶段。人民日报完整地报道了我的观点。从1978年十一届三中全会到1997年党的十五大，可以说是中国实施依法治国方略的理论准备和初步实践阶段。1997年党的十五大正式使用了“依法治国”作为治国的基本方略，开始从理论观念上和制度改革上进入了一个新的阶段。以下四个标志性事件可以说明我国实施依法治国方略应该是从1978年开始的：

第一，党的十一届三中全会公报里面有很大一段话集中讲到了我们的全国人大应当加强立法工作，贯彻法律面前人人平等，树立法律的极大权威，我们的政法干部应该树立“三个忠于”思想，即忠于人民，忠于法律，忠于事实真相，我们的党应当不要过于干预司法机关办案的事情，同时也提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”即“十六字方针”作为我国法制建设的指导方针。

第二，1979年9月9日发布的中共中央第64号文件，“中央关于坚决贯彻刑法、刑事诉讼法切实实施的指示”，当时中央要起草这样一个文件，目的是想看我们党内的哪些规定和我们要公布的几个法律是矛盾的。当时的该文件的第一个草案是我起草的，后来又增加了三个人进行起草并最终由中央政治局讨论通过。该文件在学界被认为是中国共产党关于民主法治理念的一个里程碑。在这个文件里，取消了文革期间由“公安六条”所确立的反革命罪，“五类分子”摘帽以后要和公民一样享有平等的权利，特别是宣布取消党委审批案件的制度。该文件第一次使用了“法治”的概念，“它们能否严格执行，是衡量我国是否实行社会主义法治的主要标志”。

第三，当时中央提出要对林彪反革命集团的审判做一个历史性的总结，决定由我来起草，之后又增加了王家福同志，该文在《人民日报》以特约评论员文章发表。在文章中我们总结了这次历史性审判的五个经验，五个原则。第一，司法民主；第二，事实求是；第三，司法独立；第四，人道主义；第五，法律平等。该文指出，这次历史性的审判，“充分体现了以法治国的精神，坚决维护了法律的权威，认真贯彻了社会主义民主和法制的各项原则，……”这也是最早提“以法治国”的重要中央文献。

第四，1982年宪法序言最后一段话强调“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则”，树立宪法的最高权威。

这些事件都标志着从1978年十一届三中全会开始，我国已经走上了依法治国的道路，开始了这一历史性进程。这和我们理论界的努力是分不开的。

1979年9月30号，我在社科院一个六百多人参加的全国的研讨会上作了一个讲演，题目叫“论以法治国”，这篇文章系统地提出了依法治国的理论依据和时代背景，以及对我们现阶段制度上应当做什么样的改革作了系统的论述。从这篇文章开始，理论界展开了所谓“三大派”的论争。其中第一派学者认为，要建立法治反对人治，提倡依法治国；第二派学者认为，法治好，人治也不错，法治和人治应当相结合；第三派学者认为，法治和人治都是西方国家的理念或观念，我国不能讲这个，我们应当讲建设“社会主义法制”。以上三派可以简称为法治论，结合论和取消论。法律界的很多人都卷进了这个论战中，这也对当时的中央领导形成了很大的影响，产生了不同的意见，不同的看法。

经过近二十年的争论，直到1996年才开始发生一个根本的转折。这个转折有一定的偶然性。当时以江泽民同志为核心的领导集体决定每年要讲两次法律课，当第三次法律课时，司法部给出了几个题目，其中有一个题目是关于依法治国问题的。江泽民在这个建议上画了一个圈，说我们第三次法制课就讲依法治国问题。当时的题目很长，叫“关于实行依法治国，建设社会主义法制国家的理论和实践问题”，其中法制国家使用“制度”的“制”，当时决定由我来讲这个课，并且起草了第一个稿子，后来由于某种原因又增加了五个人起草第二个稿子，由王家福同志代表我们六个人来讲。之后，江泽民作了一个讲话，各大报纸纷纷发表评论。

1996年八届人大四次会议上，依法治国，建设社会主义法制国家作为总的口号，总的目标被写进了一系列文件，包括政府工作报告，人大常委会报告，乔石委员长的闭幕词等等，特别是当时通过的“社会经济发展‘九五’计划和2010年远景目标纲要”都将依法治国写了进去，从而确立了依法治国，建设社会主义法治国家的重要地位。1997年9月，十五大正式将“依法治国”作为社会主义国家的基本治国方略确立了下来。1999年第三次修宪正式将“依法治国，建设社会主义法治国家”写进了宪法。当时李鹏在人民大会堂组织过两次专家座谈会，一个是经济学家的，一个是法学家的，法学家的有十三个人参加了，其中包括我。我们提出将“依法治国，建设社会主义法治国家”写进宪法几乎没有任何异议，有关依法治国问题在中央领导和学者之间基本上取得了一致意见。不像2004年我参加的吴邦国委员长主持的座谈会，那时我们提出将保障人权写进宪法时那样，是有争论的，当然后来还是写进了宪法。后来我写了一篇文章，题目叫“从法制到法治，二十年改一字”曾回忆过这段历史。

这里的一个问题是，我为什么要将依法治国的历史追溯到十一届三中全会，这涉及到对邓小平理论的评价。有学者认为，依法治国或建设法治国家方略和目标是第三代领导集体的独创，和邓小平没有什么关系，这个看法是不对的。邓小平在这个问题上有两大贡献，第一是理论上的，他提出了一个很重要的理论问题并且做出了科学的回答，即一个国家的兴旺发达和长治久安其关键的、决定性的条件是要依靠一两个好的领导人还是要依靠一个好的法律制度。因为历代的思想家和政治家对这个问题存在不同回答，因而在实行依法治国这个指导思想或原则和方法上形成了是人治还是法治的问题。这个问题是马克思主义经典理论家都未曾提到过也都没有回答过的问题。但是邓小平作出了回答。他的回答是，关键不在于一两个好的领导人，而在于要有一个好的法律和制度。这就为我们依法治国奠定了一个坚实的、必不可少的理论基础。为什么这么讲？从49年到文革，我们走了一条非常曲折的道路，甚至出现了文革这样历史上的悲剧，原因在于长期以来我们的各级领导干部直到老百姓都有一种看法，即把我们国家的兴旺发达和长治久安的希望都寄托在一两个领导人的身上。首先是毛主席，但是毛主席也不能活一百岁啊，就是活一百岁也不能活到一百五十岁啊，那么以后怎么办呢，这就得想办法找接班人，文革时找到了林彪，甚至在后来破产的1971年宪法的草案中将林彪作为接班人写入该宪法的序言中去，这是地地道道的封建主义做法。其原因或者说思想根源就是我刚才所讲的这个人治问题，这么一种看法。这是邓小平对这个问题的第一个贡献，我很遗憾很多研究邓小平理论的专家在讲邓小平民主法制思想并没有抓住这个核心，这么一个在党内创新的理论，当然是在党内，在人类历史上已经不是了。第二，十一届三中全会以来，邓小平的一系列言论，提出了包括“十六字方针”，包括法制要健全，要有权威，要平等；虽然没有明确讲出司法独立，但实际上已经蕴含了这个意思。邓小平提出的这些原则实际上是今天我们要建设社会主义法治国家所应当坚持的那些基本要求和基本准则。因此也可以说邓小平为法治国家初步地勾画了一个蓝图。

我认为，党的第三代领导集体在五个问题上发展了他的思想。第一，通过党内的民主和国家的民主程序正式将依法治国作为基本的治国方略确定了下来；第二，是对依法治国的含义和它的性质作了准确的阐述和定位；第三，正式地提出和肯定法治国家这个概念；第四，对法治国家应该是什么样子，应该有哪些原则做出了阐述，丰富法治国家的内涵；第五，在理论上还有一个进步，即长期以来，我们的目标是建立两个文明，即物质文明和精神文明。十五大以前我提出不应当是两个文明，应当是三大文明，包括物质文明，制度文明和精神文明，其中制度文明是以民主法治为核心的政治和法律方面的体制文明。在十五大报告第七部分第一段话讲到，我们今后的目标是要建设社会主义的经济，政治和文化。社会主义经济相当于物质文明，社会主义文化相当于精神文明，社会主义政治相当于什么文明没有明确。党的十六大将建设社会主义政治定位为社会主义政治文明，具有重大的意义。但在我看来，用“政治文明”还不如用“制度文明”，因为政治是相对于经济和文化的概念来讲的，而制度是相对于物质和精神来说的，它具有主观和客观两方面的属性，制度是一个客观的东西又是一个精神现象，它具有双重属性。十六大解决了这个问题，因而确立了民主法治、法治国家的战略地位。它不是一个精神文明的问题，而是一个制度问题。这也是第三代领导集体继承和发展了邓小平理论的主要内容。

最近我有一个担心。两年以前我们到全国各地去看，城市农村、大街小巷到处都是依法治国，依法治市，依法治水，依法治山等等标语，现在没有了，到处都是和谐社会。我非常认同第三代领导集体提出的一系列重大的战略方针，我认为，最有创新意义的，最有全局性和根本性指导意义的，影响最为深远的是以人为本，和谐社会。这恰恰是和我们以前搞的阶级斗争是相反的，是过去没有提过的。马克思在1844年《哲学与经济学手稿》提到了以人为本，但是那时以后就没有提了。我很赞成和谐社会，但是不能因为搞和谐社会就忽视了依法治国的地位。这如一枚金币的两面，我们所追求的理想的社会应该是一个和谐的社会，但是我们所建设的理想的社会首先是一个法治的社会，和谐和法治是不能分开的，一个民主的国家必须是一个法治的国家。今天，龙卫球院长要我来讲这个题目，我感到很高兴，很希望跟大家来交流交流。我认为我们在座的各位，作为法律人，作为现在和未来我们国家的法治研究、法治实践的栋梁，我们一定要关注依法治国。我们有责任在法治国问题上要大讲特讲，如果法律人不讲，那么由谁来讲？我讲了这么多年的依法治国，现在还要讲，以后我还想就此写一本书，谈谈我们依法治国的前前后后，就是基于这样的考虑。

我曾在“何谓治国基本方略”一文中强调，一个国家只能有一个治国的基本方略，这个基本方略就是依法治国，就是法治国家，其它的都不能成为治国的基本方略，以德治国也不是。有很多人要求将以德治国写入宪法，我是极力反对的。每个人都有每个人自己的道德，它不是由国家统一制定的，它不能作为行为准则，告诉我们可以做，什么不可以做。为什么应将依法治国作为治国的基本方略，而不是以德育人，科教兴国，人才强国甚至是可持续发展，构建和谐社会，主要有以下四点理由：第一，依法治国具有全局性特征，任何战略方针和它所带来的一系列具体政策在一个法治社会里必然要纳入法律的轨道，不能撇开宪法和法律制定出的一系列的政策来治理国家； 第二，我国基本的政治、经济、文化制度是其它三种方针政策所不能概括得了的；第三，依法治国的规范性特征，政府也好，老百姓也好，它需要有一个行为规则，其它的方针政策不能够提供；第四，长期性，其它的方针总是有这样或那样的实践上的局限性，但法律能够和人类社会长期共存。法律不是万能的，但人类社会从始至终没有法律是万万不能的。基于此，我们说治国的基本方略只有一个，就是依法治国，就是法治国家。

二、接下来，我简单地给大家介绍一下“三大派”论争的问题。对此的了解有助于我们认识我国依法治国的历史经验，加强对依法治国的理解。

首先，主张法治和人治相结合即结合论的核心观点是，一个国家没有法律不行，但是没有领导人的权威也不行，要治理好国家必须要将法律的作用和领导人的作用结合起来。这就好比毛主席讲的，只有把武器和战士相结合才能产生最大的战斗力。这是人民大学的一位教授对此所作的比喻。

这种观点的错误在于是在概念上将我们所讲的法治和法的作用混为一谈，把人治和人的作用混为一谈。历史上讲法治和人治的时候，并不是将法治视为法的作用和将人治视为人的作用，而是一种完全不同与彼此对立的治国的指导思想或原则。主张法治或使用法来治理国家，要求法律要比较完备，法律面前人人平等，法律要有极大权威；反之则是主张实行人治。人治和法治是一种治国的理念和治国原则的对立，而不是关于法的作用和人的作用的问题。在这里，主张此种观点的人实际上混淆了这两对概念。如果依此逻辑，必然得出一个结论，即一个国家既不能没有领导人也不能没有法律，任何国家自然是实行人治和法治相结合，那么我们今天讨论的问题就失去了意义。

其次，主张实行人治否弃法治的取消论，反对提依法治国，主要有以下几种理由：

第一，为什么可以提依法治国，就不能提以德治国，以教育治国，以军治国，以科学治国，以党治国？这不是很片面吗？不是法律万能吗？其它的就没有作用了吗？

这种提问的方法首先是错误的。因为任何一种概念，一种理论，一种制度，都有它特定的涵义、特定的内容和特定的适用范围。所谓依法治国，简单的说就是国家要有一整套完备的和良好的法律（符合人民的根本利益，符合时代的精神，符合社会的规律和社会主义的理想）。所有国家机关和领导人个人都要依法办事，这并不妨碍我们还要坚持“一个中心，两个基本点”，坚持科教兴国、“双百”方针，可持续发展战略等等。

第二，认为依法治国势必会造成一种负面作用，即否认领导人的作用和权威。

这完全是一种误解。邓小平在1980年8月30号“党和国家领导体制的改革”这篇文章中说“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。”我认为，文革有三个原因，第一个原因是两千多年的封建主义意识，其中包括专制主义思想、等级特权思想、人治主义思想，轻视个人、轻视人的物质利益等等消极的东西，但也包含很多有益的思想如人本主义、民本主义等。然而这些负面的东西却是文革发生和发展的社会思想基础；第二，就是毛主席在“以阶级斗争为纲“的指导路线上存在严重错误；第三，最根本的原因还是在于我们制度的建设上，我们的民主法制不健全，因而没有一种力量来制约和监督执政党和领导者个人犯错误。这在英美法治健全的国家根本不可能出现。现在西方社会民主政治的发展，主要在于它有一套良好的和有权威的法律制度。

因此，一个国家实行依法治国的方略并不否认领导人的作用和权威。就如美国是一个典型的民主法治国家，但是众所周知美国总统有很大的权力和权威。法律的制定，不仅需要依靠专家、需要人民群众反映他们的意见和愿望，各级领导人的看法对法律的制定也是很重要的。法律作为一种规则，只能规定你可以干什么，不可以干什么，有权干什么，但是大量的经济、政治和文化工作还是需要人去做，法律本身还要由人来解释。所以，一个严明的法治国家并不妨碍领导人作用的发挥和领导人应有的权威，只是他们必须要受到宪法和法律的约束。

第三，还有一种普遍的担心就是依法治国会不会否认或贬低党的领导作用。

在很长一段时间里包括我们很多学者都不能回答这个问题。我想有以下四层意思可以将依法治国和党的领导相适应：其一，从某种意义上讲，国家的法律是党的政策的具体化和法律化；其二，是党在领导人民在立法、执法和司法；其三，把政策上升为国家意志的时候，要通过党内民主和国家的民主程序来完成，在民主程序中可以使党的政策更为正确、稳妥，使党少犯错误；其四，在现代条件之下，以党代政、以党代法不符合现代民主的根本原则，也不符合马克思主义的观点。

当然，现在有很多人对在我们既有的政党体制下建立一个现代法治国家有相当多的不信任。但路是走出来的，我们能不能在既有体制下来完成建设法治国家的任务，创造出一个奇迹，我觉得是可能的。迄今，我们在民主、法治和人权上已经取得了很大的进步，十七大报告也反映了我们对于民主、法治和人权建设的正确的发展方向。当然我们要建设法治国家，党的执政理念和党的执政方式要做一些根本的转变，否则是矛盾的。

一个不得不提到的问题是“法治”和“法制”究竟有什么区别。在我们有些教科书里面，包括北大的一本法理学教科书曾经说“法治”和“法制”实际上是一个意思。在领导层，也有一些领导人反对用法治的“治”。 1996年八届人大四次会议上，乔石在会议期间专门召开了一个座谈会，讨论究竟是用“治”还是“制”，结果意见不一致，这个问题就保留了下来。十五大时，有人坚决反对将“制”改为“治”，后来江泽民认为应当用“治”，因为这是多数人的意见，用“制”是少数领导的个人看法。

我在1996年12月8号在深圳召开的一次全国人大高层研讨会议上作了依法治国问题的主题报告，当时有同志就反对用“治”，他认为“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”已经很全面，没有必要再用“治”。对于这个问题，我认为这两个概念是有联系的，我们要建设法治国家，必须要健全法制，因此“十六字方针”到现在一直起到了很大的作用。但是仅靠“十六字方针”来指导我们现在建设法治国家是远远不够了，因为它不能保证我们的法制是良法之治。

我主要是从三个方面来对二者加以区分：其一，“法制”按照董必武同志的说法是“法律制度”的简称，它是在制度层面上使用的一个概念；而“法治”从来都是相对于“人治” 来说的，没有“人治”也就无所谓“法治”；其二，所谓“法律制度”是包括所有法律规则以及这些规则的运行问题，是一个中性的概念；但是“法治”却是“人治”的一种对立物，它是一种治国的理念和一些治国的基本原则； 其三，任何国家在任何时期，都可能会有自己的法律制度，但不一定都实行了“法治”，更不一定实行了现代意义上的法治，即有“法制”不一定就有“法治”。德国的希特勒，中国解放前的国民党，就是很明显的例子。国民党有一套现代意义上的“六法全书”，但蒋介石是搞独裁，搞特务专政，它虽然有着现代意义上的“法制”，但没有现代意义上的“法治”。以上三条大致上可以将“法治”和“法制”这两个概念区分开来。

三，再下来，我想谈谈依法治国的理论依据，其中也包含了不少法治的理念问题。

现在提倡弘扬法治精神，那法治精神究竟指什么？这涉及到一些基本理论问题。

十五大以前，我曾经把依法治国的重大意义概括为四句话：依法治国是市场经济的客观要求；依法治国是民主政治的重要条件；依法治国是人类文明的重要标志；依法治国是国家长治久安的根本保障。之后，十五大报告对依法治国作出了明确定位，基本上我的观点与十五大报告的观点不谋而合，这四句话中十五大报告只把其中第二句话把改成了“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”，其他三点基本上没有变。下面我依顺序来介绍法治精神这四各方面的理论问题。

（一）依法治国是市场经济的客观要求。人类社会大体存在过这么几种经济类型：自给自足的自然经济，计划经济，市场经济。

在人类社会初期，实行的是自给自足的自然经济，在这种经济条件下，按恩格斯的说法，农民和他们的家庭只能将希望寄托在君主给自己以雨露和阳光。另外两种是计划经济和市场经济，从它们的内涵和特点来讲，计划经济必然导致人治，市场经济则必然导致和要求法治。原因在于，相对于计划经济来说市场经济主体是多元的，主体之间平等、自由地进行交换，用经济规律来配置各种社会资源，这一切都和计划经济相反，因此它主要应由合同，利用法的各种规则来调整。行政命令不足以控制整个广大自由的市场，无法满足市场经济的需求，它只能在宏观调空的范围内发挥其应有的作用。市场经济这种自由、平等交换以及主体多元化、利益多元化为核心的体制必然导致法治。而且它势必为为法治提供社会基础，从而发生两大社会关系的变化：一是由大国家小社会变为小国家大社会，改变政府的职能，不能过分管制；二是由身份变成契约。我曾多次讲过，市场经济条件下一切改革政策可以概括为两个字，即“松绑”，也就是说扩大地方、企事业单位和劳动者个人的自由度来创造更多的物质财富和精神财富，然后再搞社会保障，实现社会公平。市场经济必然带来一种社会条件和客观要求，那就是依法治国。

（二）依法治国是民主政治的重要条件。关于民主，存在各种各样的说法，广义的说法很多，狭义的最有代表性的说法即认为民主就是少数服从多数，但这种说法有明显不足。我的观点简单明了。我把现代民主概括为五条。现代民主一个基本原则和基本前提是人民主权，四个基本内容是公民的民主权利，国家权力的民主配置，立法、司法、执法和决策的民主程序，民主方法。

主权在民原则，是相对于主权在君而说的，这是近代政治法律思想上一个根本的转变。主权在民原则的确立就随之产生了一个问题，那就是必须要有选举，由公民通过选举产生政府，由政府、议会、总统来代表人民行使管理国家的具体权力。这种政府代表人民行使权力的体制称为代议制，我们国家也是代议制。这种体制下，由总统或议会掌管主要权力，这就很可能出现政府权力无限，可能乱来，这就必须要一个宪法。

宪法是现代的产物，古代不可能有，根本原因在于主权在民理念确立以后，必然产生代议制，而代议政府的权力有可能无限膨胀，公民的权利有可能被随意侵犯。因此需要宪法规范政府权力，保证公民的基本权利，保证人民真正当家作主。这也是现代宪法的两个核心内容。根据国际国内正反两方面的经验，我们讲的现代民主的四个原则，即公民的选举与被选举权，参政议政权，知情权，检举控告揭发权等政治权利与自由必须保障，这是民主宪政的一个主要标志。执政党和在野党的关系，执政党和国家机关的关系必须按分权和制衡的原则来组建和运作，即应当用民主原则来分配权力。

接下来，是决策和立法、执法与司法的民主程序；最后，才是民主方法。建国以后，毛主席从1949年到1956年讲的主要是民主方法，群众路线，干部的民主作风，认为公民的民主权利，政治体制上的民主设计，民主程序有了一部1954年宪法就足够了。但文革以来邓小平发现公民权利受侵犯，权力过于集中于中央和个人，政治权力太集中，程序也没有受到重视等等，他从文革得到切身体会，民主体制没有法律的保障就难以实际实行，这是他从实践中得出的结论。尽管我们的民主体制良好，但是没有法律的保障还是有可能成为空话，可以被随便破坏。所以他特别强调依法治国的主要理由是保障社会主义民主，也就是说要保障社会主义民主，必须健全社会主义法制。

（三）依法治国是人类文明的主要标志。很多法律工作者包括我自己在内曾经在很长一段时间内把法律仅仅看成是工具。尽管1958年党的领导人董必武曾经提过法制文明，但是在当时并没有受到重视。

很多人把法律当成工具，结果把法律变成了可有可无的东西。我一直认为，建国以后危害我国法治建设的主要思想障碍，是“五个主义”作怪，即法学教条主义，法律经验主义，法律工具主义，法律虚无主义和法律实用主义。这些观点今天也仍然值得我们去批判。当然，我们在批判法律仅仅是工具的同时，也不能否认法律的工具性价值是其价值之一。从某种意义上来说，法律确实是工具，是认识世界和改造世界的工具。法律是由多数人制定的，比少数人的专断要高明，它有其独特的社会作用，如规范作用，评价作用，指引作用，教育作用，统一作用等等，通过这种集中多数人的智慧，可以用这种特有的功能来认识世界和改造世界。在这个意义上，法律是一种工具。

但是，我们应该强调的是，法律首先是文明，这一点很重要。首先，人类社会出现过广义上的法律，它并不是阶级斗争的产物和工具，也不是阶级意志的表现，我把它归纳为是人类社会三大矛盾的必然要求。这三大矛盾包括：第一，社会秩序和个人自由的矛盾。社会的生产，交换，分配，以及公共生活必须是有序的，而个人的思想和其行为却是自由的，这两个价值都很重要，但存在冲突；第二，凡有人群存在的地方，就有权威和服从，就有社会组织和成员，从而产生管理者和被管理者的矛盾，政府和人民的矛盾；第三，人类有两大需求，物质利益需求和精神利益需求，对这种需求在人与人、人与社会之间也存在矛盾。这三大矛盾的存在就需要规范来调整。在人类历史上这一规范的演变历程，先是“禁忌”，后为习惯，再到习惯法，最后是成文法律。所以人类社会始终会有法律。其次，法律自身的特点和性质决定了法律是文明。法律的普遍性，平等性，公开性，法不溯及既往性以及程序性等性质均决定了法律具有文明的价值。所以在西方社会，“法”这个词既包含了规则的意义又包含了公平，正义的意义。原因就在于法自身的特点所决定。从这两个意义上来说，一个社会法治是不是昌明，是这个社会文明程度高低的重要表现。

（四）依法治国是国家长治久安的根本保障。两千多年历史上的一些争论很有意思，它常常是用一些通俗简单的例子来论证一个观点，如亚里士多德和柏拉图之间的争论，柏拉图对他的学生亚里士多德讲，你搞的那个法治跟一个医生按着教科书给病人看病有什么区别？亚里士多德则举了六、七条理由来反驳柏拉图，在此我不细说。这里只对我们党内思想的形成做一个回顾。1945年，毛泽东在延安接见民主党派代表人物时，跟黄炎培先生有一段对话。黄先生问中国共产党执政以后，能不能避免中国历代王朝兴亡交替的周期律？毛泽东说我们已经找到了这个办法，这个办法就是民主，让人民当家作主来监督政府，从而可以避免中国历史上人存政举，人亡政息的局面。当年正是基于搞了党内民主，军内民主，根据地的民主，毛泽东和他的战友用这么一种重要的手段，团结了自己，孤立了敌人，打倒了蒋介石。

1956年以后之所以出现以阶级斗争为纲的路线，是有它国内国际原因的。国际上，57年本来毛主席是准备搞开放的，后来又变了。原因在于当时出了波兰匈牙利事件，波兰、匈牙利社会主义的差点倒台，引起了国际社会主义者、中国社会主义者的警觉。另外一个原因在于49年到56年我们取得了一化三改，抗美援朝，156个重大项目建设的成就，胜利冲昏头脑，开始产生了个人崇拜和唯意志论。这两个原因使得我们偏离了原来的方向。甚至将开会作为我们治国的主要方法，通过开会来解决问题。邓小平在总结了国际国内的经验教训以后根据自己的体验和观察，提出了究竟是要依靠一个好的领导人还是要依靠一个好的法律制度，1980年8月30日在他的文章中指出领导人的作用固然重要，但组织制度、工作制度更具有全局性，根本性，稳定性和长期性，涉及到我们党是否改变颜色。邓小平讲话从来不喜欢用形容词，但恰恰在这里用了四个形容词，但这都是有道理的。如果说一个国家有严明的倡明的法治，执政党和他的领导人犯错误在所难免，但这个错误不可能是全局性的，不可能是根本性的，不可能是长期得不到纠正的，因为存在有民主和法律的规制，不是一个人说了算，而是由全国人民当家作主。邓小平多次强调这样一个观点：不能把希望寄托在一两个领导人的威望上，这是靠不住的，是难以为继的。正如邓小平在一次回答外国记者的提问时说，中国共产党已经找到了避免文化大革命这种历史悲剧重演的方法，这就是发展社会主义民主，健全社会主义法制。

四、最后，我来说一说法治国家的主要标志。

广义上，依法治国包括法治国家在内，狭义上应将二者分开，做为两个概念来看。法治国家是现代民主法制的一种模式，它应有众多具体标准和要求，而依法治国是一种治国的理念和方略，治国的指导思想。既然我们要提倡依法治国，坚持法治国家，那么我们就必须明确法治国家到底有什么涵义，抑或法治国家的主要标志是什么，它有什么要求。

我在1999年4月6号人民日报发表的一篇文章标题为《依法治国的里程碑》，在文章中我将依法治国的主要标志概括为十条共四十个字。下面我将简单的介绍这十条标志：

第一，法制完备。法制完备要求我们建立一个完备的社会主义法律体系，编织一张疏而不漏的法网，做到有法可依。无法可依当然谈不上依法治国。完成构建这个法律体系是十五大提出来的，要求2010年基本完成，党的十七大报告指出，社会主义体系已初步建成，但还要进一步完善这个体系。现在主要存在两个问题：其一，有些法律的制定有一定的难度，比如说新闻法、出版法、结社法等，对于这些政治上的立法，中央往往比较慎重，通常要经过长时间的讨论、争议才能逐步进行。其二，我们在某些地方还存在有一定程度的地方保护主义和部门保护主义。这些都对我们建立一个完善的社会主义法律体系有很大的影响。

第二，主权在民。其内涵包括两个方面，即民主法治化和法治民主化。民主体系和制度都要用法律规则来详细规定，用法律的权威来保障这种制度。法治民主化要求决策，立法、执法、司法都要体现民主原则。民主体制立法，比较敏感的问题是党要不要立法，在西方政党立法由于有其政治理念的支撑，没有任何问题，在我国，我认为这个问题也是可以探讨的。当然还有很多其他方面要用法律的手段进一步完善和改革。另外，立法、执法、司法的民主尽管有很大的进步，但还是没有达到一定的理想程度。如我国的审判委员会如何运作？能不能完全公开？实际上并没有达到西方那种程度。

第三，人权保障。这个问题我就不多说了，只是简单的谈一下。在1991年之前，人权被认为是资产阶级的口号。我想现在我们应该肯定，社会主义者应当是最进步的人道主义者，社会主义者应当是最彻底的人权主义者，社会主义者还应当是最坚定的人本主义者。我们的社会应当是人人自由，人人平等，人人富裕的社会。人权的五大支柱是：自由，平等，富裕，安全和人道。这正是我们共产主义者应当追求的一个理想。我们的人权保障不理想，其中主要的原因是我们的体制问题，包括经济体制和政治体制权力太过集中，加上我们的斗争历史曾是武装夺取政权，这就决定了我们过去必然是平等过头，自由太少，对个人的利益重视不够，而人权恰恰更多是体现一种个人的问题。

第四，权力制约。党的十五大以来，对权力制约越来越重视。权力的无限膨胀容易滋生腐败，而腐败问题是关涉到党的生死存亡问题。因此，必须对权力加以制约。我们可以从以下几方面着手：其一，用法律来制约国家权力，法律应当详细列举国家权力的配置及其行使程序；其二，用权力来制约权力，如进一步完善检察、监察、审计等监督系统；其三，用社会权利来制约国家权力，包括社会舆论的监督，NGO的监督和民主党派的监督等；其四，用公民个人权利来制约国家权力。这里一个比较大的问题是建立违宪审查制度，否则宪法很难有权威，很可能是一只没有“牙齿的老虎”。

第五，法律平等。关于这一点我们国家的法律规定已达到了一定的完善程度，理论研究也有了一定的深度。但是，我们应该进一步加强法律在实际执行过程中的平等要求。要反对各种执法和司法腐败，这是当前影响行政相对人和诉讼双方享有平等权利的主要障碍。同时也要强调，诉讼两造中不论一方是何人，其地位应当平等。

第六，法律至上。法律至上是一个法律权威问题，应该与法律万能区别开来，法律万能是一个法律作用问题，两者完全是两回事，不能混为一谈。另外，法律至上也不是对人民意志至上的否认，宪法和法律都体现了人民的意志，只有法律至上才能体现人民意志至上。总之，法律至上强调的是法律权威与领导人个人权威的关系中法律应居于其上。

第七，依法行政。这一点具有非常重要的意义，因为行政权力扩大的趋势越发决定了政府依法行政的重大意义。2004年3月22日，国务院的《全面推进依法行政实施纲要》做出了很全面的要求。十七大报告又提出了建设服务型政府和关于行政改革的一系列重大举措。今后的问题是如何切实落实。

第八，司法独立。现在还有人认为我们应当谨慎对待司法独立这个问题，这是没有任何道理的。建设社会主义法治没有司法独立是不行的，中央的很多文件和领导讲话也体现了这一思想。这一条今天由于时间关系就不多说了。

第九，程序公正。长期以来我国有着重实质轻程序的传统。在西方，程序公正是法治的一个重要价值。美国著名的辛普森案件是程序公正的一个典范，很多人不理解，但是这个案子实际上凸显了程序法治的尊严。马克思认为法的程序是法的生命表现形态。过去我国超期羁押情况严重，有报道说有的案子就这样把人关了二、三十年。近几年，由于政法三机关认真抓，这个问题已有很大改进。但从全局看，程序公正还需很大的提高。

第十，党要守法。这也是法治国家一个重要的标志。我在其他国家做报告的时候，很多国外学者认为前九条都很好理解，因为西方也都是以这些作为法治标志，惟独这一条不太好理解。我说，这恰恰是中国法治的特色所在，必须同时满足这一条才行。原因有两个：第一，西方法治国家的建成经历了二三百年的历史，形成了一种优良的法律文化传统和法律习惯。成为执政党的首要条件即是要严格依法办事；第二，西方法治国家大多存在两党制或多党制，而我们国家是一党执政，多党合作，这就给我们既提出了机遇有提出了挑战，党要守法的要求就更加重要了。

最后我想再讲两个意思，第一，借用我的同学罗豪才教授的一句话来讲，法治国家的建设急不得也等不得。法治国家的建设和我们经济体制改革，思想观念的转变都是联系在一起的，必须是一个长期的过程。太急了可能适得其反，效果不好。第二，在治学上，我认为作为学者，不能保守也不能太激进，要掌握分寸，在适当的时候作适当的事。我有一个学生在我70岁生日对我打过一个“金鸡打鸣”的比喻，他说五点打鸣太早了，吵的主人睡不好觉，七点打鸣天已经大亮，没作用，最好是六点准时打鸣，他说李老师就是能在六点准时打鸣的金鸡。这当然是誉美之词，我觉得承受不起，但听了还是很高兴，我确实一直是按这个要求来做的。我的报告就讲到这里，谢谢！

高全喜教授（主持人）：

听了李老的报告我非常地感动。李教授没有带一页讲稿，转型时期的中国法治这样一个如此复杂的问题，在他那里如数家珍，讲得如此清澈明了，逻辑清晰，看来是把他三十年来的全部心力都注入进去了，这对我们每一个法律人来讲都是醍醐灌顶。我对李教授的报告有以下三个体会：

第一，我觉得李教授的讲演是站在一种法哲学的高度进行的，其中贯穿了一种对法的内在精神、内在品质的法理学或者说法哲学的把握。他讲的关于法治国家，关于人权、宪政的内容，实际上都具有很深的思想渊源，有一个很深的理论在背后指导着。西方社会两千多年特别是近三五百年的历史，中国改革开放三十年的历史，都成为李教授思想理论的库藏。

第二，法律是一种实践的学问，不是玄谈。从李教授的讲演中可以看出，法学要和社会实践和政治变革相联系。我们研究法律，不能限于从概念到概念，应当把法律知识和法律实践结合在一起。上次著名法学家江平先生的讲演也说到，法学不单单是一门实用性的学问，法学本身还包含有一种更高的政治诉求。法治与国家建设可以很好的结合起来，依法治国、法治国家，这些都有这层含义。李教授谈了这么多的内容，包括他三十年来不遗余力地对于法治的倡导，其用心也在此，这一点值得我们深思。

第三，做一个法律人或法学家，如李教授所讲，是要有一种内在精神的。追求正义，这是法律工作者的职业要求，也是我们应该担当的使命。我觉得李教授就为我们做出了很好的榜样，这才是一种最高的学问境界。在座的同学们我们刚刚步入法学的殿堂，到法学院我们要学习法律知识，但是光有知识是不够的，要培育法学的精神品格。我们从一开始就要像李教授那样，把法学的追求公平正义的精神放在我们的心坎里，这样，当我们走出法学院，才能成为一个真正的法律人。这是我的三个体会。下面同学们有什么问题可以与李教授做一个交流。

听众一：

李老师您好，我是北航法学院大四学生。您回顾了我们国家法治的历史进程以及老一辈的学者对法治所作出的努力和贡献。我们也关注现在和未来，所以我在这里想请教您，您认为我国具体要到什么时候才能真正达到实质意义上的具有中国特色的社会主义的法治国家？这个法治化社会是像西方那样的法治社会，还是一个多少搀杂了人治化的社会？

李步云：时限不太好说，太长了会没有意思，太短了我们可能做不到。我大体估计就是三十到五十年的样子。时间大体应该与四个现代化达到相当的程度相适应。当然这其中有它必然的因素。除了必然性也会有偶然性的问题。至于特色问题，我的看法是，东西方法治国家的基本价值都是一样的，但是具体到每个国家都会有其一定的特色，会有自己特有的某些观念，在具体做法上肯定是不会完全一样，可以保留自身的特色。在中国的条件下的法治，还是要多加强调普世性和非特色性。我对中国的民主法治是乐观的，为什么会这么说，我举出我的四点理由：第一，民主、法治、人权是中国全体人民共同的根本利益和愿望所在，任何政党都不能违背这一意志。第二，市场经济不可逆转，必然带来我们观念和社会制度的变化。第三，对外开放的进程不可逆转，中国和世界已经联系在一起，再往回走是不可能的。第四，我们未来的各级领导，是越来越年轻，也越来越有学问，越来越没有历史包袱。我是一个理想主义者，我关心的是中国必然要走什么道路。

[高全喜教授补充：李老师这么大的年龄都能够对中国的法治前景保持这么大的乐观，三五十年后正是在座各位法律学子实现理想的好时机，你们应当保持更大的乐观。]

李步云教授（讲演人）：

接着高老师所讲的，我再插一点话。1989年10月我在哥伦比亚大学做访问学者，一位很有名的教授请我吃饭，他问我对中国的民主是持乐观还是悲观的态度，我当即就回答说我是乐观的，有四条理由：首先，民主、法治、人权是全体中国人民的共同利益和根本利益所在，任何政党和个人都不能违背这个意志；其次，市场经济不可逆转，它必然带来社会关系的五大转变；第三，对外开放不可逆转，中国和世界连在一起，再回头走原来的那一套，国际条件不允许；最后，未来的各级领导越来越年轻，越来越有学问，他们没有历史的包袱，因此一代胜过一代，希望寄托在这一代人身上。

听众二：

李老师，您提到说不支持以德治国，因为以德治国没有统一标准，而法律有统一的标准。我认为，应该是二者相结合，因为并不是说所有的社会问题都完全应由法律来规定，道德完全可以作为法律的补充。请问老师您对此有什么看法？

李步云教授（讲演人）：

当时中央派了五个人到社科院调查是否提以德治国，13个人中一个赞成，12个人反对，法学界只有三五个人明确提出以德治国，其他人则避而不谈这个问题。我坚持依法治国，主要是因为道德是一种内心的信仰，每个人都有各自不同的道德观念，它不是一个统一的和具体的标准。现代的法律从规范到原则都体现了一定的道德标准，当然法律之外还有其他道德，但是法律基本上已经包括了主要的道德。此外，从历史上看，心治，德治，礼治的必然结果就是人治。我并不是说道德不重要，但将其与依法治国并列为治国方略的做法不妥。

[高全喜教授补充：一个国家的构建，有社会和国家的两分，道德可以用来调整社会。国家，或者说一个较好的国家，只能是由法律来构建的。当然，但未必就一定能够达成一个最理想的社会，但它可以是一个比较不坏的国家，它可以防止国家走向罪恶。如果用道德来构建国家，依据历史的经验和教训，很可能会导致一种乌托邦，甚至走向奴役之路。这里，并不是说法律构建国家就不用讲道德了，在国家之外的社会领域，还是有道德的作用和空间，在社会中还是需要道德、宗教或礼俗的，所以“和谐社会”，道德可以发挥较大的作用。所以说，道德可以构建好一个社会，但是国家必须要用法律来构建，二者是有不同的适用领域的。这是我基于国家和社会的两分理论对李老师的一个补充。]

听众三：

请教一下老师能不能联系实际谈谈对目前限价房和小产权房政策的看法？

李步云教授（讲演人）：

我想从一个理论的高度来谈一点看法。现在相当多的人对人权概念理解过于狭窄。其实我们应该广泛地理解人权概念。例如，健康权，劳动权就都是属于人权的范畴。我们的人权概念与西方不同，他们最初不同意经济社会文化权利，但现在他们也慢慢接受了这个事实。人权范围非常广泛，法律归根结底是为了保障人权。写人权白皮书的时候，我们的有关人员去一些机构要保障人权的事例和数据，例如民政部门，劳动保障部门，卫生部门等，这些机构有的人员有时回答说，我们没有做这方面的工作，没有这方面的数据。其实这是误解，这些机构做的都关涉人权问题，社会保障、劳动保障和医疗保障难道不是人权问题吗？国家现在的民生工程就是最大的人权工程，因为三农问题也是人权问题，核心是农民问题，归根结底是农民权利问题，是农民平等参与发展、平等享有发展成果的权利。可以说，党的十七大报告是21世纪中国共产党的人权宣言书。

听众四：

我是《成都商报》的记者，最近一些学者联名要求废除劳教制度，请问李老师，在中国转型时期的法治过程中，是否具有违宪审查制度的法治才是我们从此岸到彼岸的真正意义上的法治？那么，我们建立违宪审查制度的阻碍有哪些？怎么样避免我们的法治陷入形式主义？

李步云教授（讲演人）：

你的问题提得非常好。谢谢你。《劳动教养试行办法》不是法律，它违反了立法法，宪法，剥夺人身自由只能由全国人大及人大常委会立法的。所以我认为对它提出违宪审查是有道理的，如果找我签名我也会积极响应的。建立我们国家的违宪审查制度刻不容缓，没有这个机制是很难说达到了实质的法治。从1982年以来，我一直在呼吁建立违宪审查制度，这个制度不建立，很难说已经达到了理想的法治国家。比如说，我们2004年宪法修改之前，国家主席在宪法上是虚位的，是不能进行国务活动的，后来才注意到这个问题，2004年修改宪法后才把国家主席的从事国务的职能加入宪法。这样简单的问题却没有受到重视，由此而知违宪审查制度之重要性。这一制度的建立势在必行，是早晚的事情，我估计时间大概是八到十年。我建议，可以考虑在常委会先搞个宪法审查委员会，毕竟有这么一个机制总比什么都没有要好。可以由一部分常委和一部分资深法律专家来担任委员。

高全喜教授（主持人）：

今天的活动已经持续了两个多小时，由于时间的关系，我们的报告会就到此结束。让我们再次感谢李步云教授给我们所做的精彩讲演。敬请关注我们下一场的“中国法学大讲坛”。再见！

（中国政法大学民商法硕士生唐仁松、雷从明、廖龙芝整理.此稿已经讲演人审阅。）

（该讲座为李步云教授2007年12月12日在北航法学院“中国法学大讲坛”第二场所作演讲）

附：李步云教授简介

现任中国社会科学院荣誉学部委员，法学所研究员，博士生导师，人权研究中心副主任，并兼任中国法理学研究会副会长。李步云先生拥有传奇经历，曾经参加朝鲜战争，光荣负伤，荣立二等功。他在法学界耕耘五十余年，治学严谨、思想深邃，倡导和奉行现代法治国家理念，在中国法理学界、宪法学界和人权研究领域享有崇高声誉，近三十年，他也作为主要决策和建议专家参与和推动了国家法治每一个重要进程，贡献卓著，为海内外法治同道敬仰，被誉为“敢开第一腔的法学家”。