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从人治到法治:新中国法治六十年线路图

2009-10-10 09:14 中国改革

摘要:当人权写进宪法,当法治成为治国方略,当每一份权利与责任都镶嵌入法治版图,每一个人都自豪地递出“公民”名片,一个从“人治”到“法制”再到“法治”的嬗变,正悄然而至。

当人权写进宪法,当法治成为治国方略,当每一份权利与责任都镶嵌入法治版图,每一个人都自豪地递出“公民”名片,一个从“人治”到“法制”再到“法治”的嬗变,正悄然而至。

新中国60年,器物、制度、理念、思想层面,实现了前所未有的超越。站在历史节点回望过去,两段30年风云,清晰地记录着共和国从人治到法治的脉搏动律。

回溯前30年,主导共和国的还是一种革命逻辑。刚刚站立起来的中国人,还保持着对阶级压迫的敏感,政治情境中的法制构建,也烙上了鲜明的革命印迹。1957年开始的反右斗争,让法制步伐戛然而止。随后的十年浩劫,更让社会主义法制遭到全面破坏。

1978年开启的后30年,改革成为共和国的主导逻辑,经济话语权的崛起,让社会各个领域迅速转入革故鼎新时期。在这30年里,呈现于国人面前的最宏大意象是法治。举凡宪政、民主、人权等话语,都是一种建立现代法治的努力,也是全体中国人所追求的现代转型愿景。

理念嬗变:人治、法制与法治

这是一个颇为艰辛的跋涉历程。对于具有数千年人治传统的国度而言,由于缺少推崇法治的传统,缺少民主政治、市场经济及自由平等等理性文化基础,新中国成立后相当一段时期,仍然在人治与法制的十字路口徘徊。

建国之初,党和国家第一代领导集体就将社会主义民主与法制建设上升到革命高度,最终放弃了法律之治,倾向于政策之治。革命战争中形成的过了法治理性。

到50年代中后期,一场法制大讨论在全国范围内展开,法学家钱端升、王造时等提出了法治主张,但随后法律虚无主义蔓延开来,“要人治不要法治”的思想便占据主导地位。以革命的思维推进社会建设,以“人治”方式进行治理,文革成为潜藏矛盾的一次总爆发,在“砸烂公、检、法”的喧嚣中,主张法制的声音销声匿。

或许正是有了十年浩劫的痛楚记忆,人们痛定思痛之后,向法制发出了急切的呼唤。1978年2月,在政协直属小组会议上,学者梁漱溟就中国法制问题发言时强调,“中国历史发展到今天,人治的办法已经走到了尽头。中国的局面由人治渐入法制,现在是个转折点。”这一论述,触发了新中国第二轮法制思潮。经过对民主和法制问题进行认真的讨论,党和国家

领导集体在思想上趋于高度统一。十一届三中全会公报指出了未来中国民主政治的航向:靠民主、靠法制。是年12 月,“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”十六字方针的提出,最终将共和国引领到法制的轨道上。

如果说由人治向法制的转轨是建立在巨大的试错教训之上,那么上世纪90年代以降法制向法治的理念嬗变,则是基于市场经济的孵化。法学家率先提出了“市场经济就是法制经济”的理念,法律开始替代政府权力保障经济有效运行。

1996年前后,社会上发生了一场很大的话语争论——“法制”和“法治”之争。当时法学界倾向于使用“法治”,而政界、官方话语仍然习惯“法制”。一个国家采用怎样的治国方略事关宏旨。在经过思想界的交锋之后,国家高层逐渐认同了法治的提法。

党的十五大报告把“依法治国”确立为执政党和人民治理国家的基本方略。到1999年修宪时,“依法治国,建设社会主义法治国家”载入宪法总纲第五条。至此,至少从国家治理层面,完成了法制向法治的观念转变。

卢梭说,“法律既不是铭刻在大理石上,也不是铭刻在铜表上,而是铭刻在公民们的内心里。”从人治到法制,从法制到法治,数十年改一字,折射出深刻的理念变迁。理念嬗变之下,一个法治新纪元肃然开启了。

宪政实践:人民幸福生活的保障

历经“三千年未有之大变局”,新中国的宪政旅程有着截然不同的起点,在截断旧法的基础上白手起家,先建国后立宪。

1949年的《共同纲领》初步构划了社会主义宪政的憧憬,经过三年的努力,地方各级人民代表会议职权的大面积有效履行,为实行选的人民代表大会制度奠定了基础,制定宪法的条件日渐成熟。

1954年6月16日,宪法草案公布,一场历时近3个月的全民讨论迅即展开,1亿5千多万人激情参与,118 0420条意见建议,民主立宪当之无愧成为中国法制史上的骄傲。9月20日,周恩来在第一届全国人民代表大会上庄严宣布《中华人民共和国宪法》全票通过。

“五四宪法”奠定了现行宪法正统性根基。遗憾的是,宪法通过仅八个月,就发生了“胡风事件”,大规模违宪自此开始。

1958年成都会议上,毛泽东的另一番话证实,这部宪法形式胜过实质,“一切正义的,有生命的事,开始都是违法的。”随着“左”的政治理念不断演变,中国法制受到巨大冲击,“五四宪法”遭到不宣而废的厄运。忽略法治的代价,最终让国家元首的基本权利都得不到保障。

1975年,新的“文革宪法”正式登上舞台,“公民的基本权利和义务”仅剩三个条款。三年后的“七八宪法”虽然宣告了“文革”的结束,却依然“坚持无产阶级专政下的继续革命”。

百转千回,终点又回到起点。经过解放思想大讨论和法制恢复,1982年宪法终于延续了“五四宪法”精神,将共和国重新拽进宪政的轨道。之后,“社会主义市场经济”、“依法治国”、“国家尊重和保障人权”一次次通过修宪载入宪法,折射出共和国在宪政道路上的艰辛求索。

回顾百年宪政之路,宪法与宪政虽一字之差,却有天壤之别。正如学者梁治平所言,宪法之于宪政,犹如法治之于法制,其盛衰兴废,不独受制于法律之制度,更取决于政制之安排、社会之结构、公民之质素与民众之信仰。令人惊喜的是,时代的羊皮卷清晰地记录下了一个个精彩的宪政跃动身影。

山东齐玉苓“为受教育权而斗争”的公民援用宪法案、“中国乙肝歧视第一案”、北京公民黄振云依宪抵制拆迁,一系列鲜活事件中,公民以切实行动不断激活休眠的宪法权利,让宪法的神圣与权威落地生根。

立法构建:以正义的方式分配正义

共和国法治构建中,完备而优良的法律体系乃是基础。新中国成立前夕,中共中央发布《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》,为确立社会主义革命法制扫清了障碍。然而,旧法的废除也造成短期内法律的断档。

在此种背景下,立法刻不容缓。《土地改革法》、《工会法》、《婚姻法》、《惩治贪污条例》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等相继颁布,各级地方政府也制定了大批暂行法令、条例和单行法规。

遗憾的是,1957年后,以政策代替立法的法律虚无主义开始盛行。文革十年中,全国人大除1975年1月通过了一部充满浓厚“左倾”色彩的《宪法》外,未制定任何法律。

十年动乱的终结,宣告共和国第二次立法高潮的来临。这次我们把目光主要聚焦在经济领域。1986年《中华人民共和国民法通则》通过,156个相关条文中,规定了如名誉权、肖像权等许多老百姓从未听说过的权利,从而打开了权利意识的启蒙之门。市场经济体制的逐渐确立,推动了中国的经济立法。1993年,全国人大常委会决定加快市场经济立法,提出了一个列有150个法律的立法规划,市场经济法律相继出台。

在经济立法逐渐完善后,“立法为民”的理念更加凸显,以关注民生为视角,共和国开始了由经济立法向社会立法、民生立法、理性立法的再次转型。大批关涉民生的社会立法,改良着法律体系的整体结构。

让法律更加科学精准,让立法更加民主理性,实现以正义的方式分配正义,成为衡量立法质量的重要标准。2000 年3月《立法法》的出台,标志着中国立法开始步入理性化时代,关注立法本身的正义性、追求良法之治成为新的立法目标。

“开门立法”不断为“良法”制定提供经典范本,“算着账立法”、以立法评估追求立法效益也逐渐受到关注,立法招标、律师参与立法辩论等举措更是不断,中国立法开始迈入精细化时代。

在追求单部立法效益质量的同时,整个法律体系的结构优良也至关重要。2009年8月27日《全国人大常委会关于修改部分法律的决定》表决通过。中国最高立法机关第一次采用“包裹立法”的方式,对现行法律进行一揽子修改。

截至2009年1月,我国制定现行有效的法律达231件,行政法规600多件,地方性法规7000多件,自治条例和单行条例600多件,成为世界上成文法典最多的国家之一。

法治政府:让权力在阳光下行使

71.6分,这是浙江杭州余杭区2007年度法治指数。这是中国内地首次量化考评政府法治水平。2008年底,《深圳市法治政府建设指标体系》出炉。余杭、深圳等地“吃螃蟹”,其实只是六十年来政府法治建设的一个缩影。

建国之初的行政法制建设,主要目的是巩固新生政权,保障政府管理,尚未建立起有效的权力控制和监督机制,与现代廉洁政府、有限政府、透明政府的目标仍有差距。1957年后,刚刚起步的行政法被弃置尘埃。真正意义上的行政法治建设,乃是以十一届三中全会为新起点。

改革开放初期,“摸着石头过河”的勇气与胆量冲破了重重束缚,同时也造就了政府部门强大无边的行政权力。但缺乏法律监管的权力始终难逃腐蚀的厄运,陈希同、成克杰、胡长清……一连串的名单记载着共和国吏治的耻辱,也折射出中国反腐的艰辛历程,更记载着限制权力、监督权力的法治政府成长印迹。

限制政府权力首在立法。1989年《行政诉讼法》的颁布就成为一个标志性的里程碑,这部仅有75个条文的法律,深刻改写了中国数千年官民关系的历史。如今,“民告官”渐成常态,案件种类达到50多种,迄今被起诉的中央部委就达几十个。

以《行政诉讼法》为开端,中国驶入行政立法快车道——《国家赔偿法》通过,宣告国家不承担法律责任的终结,为政府责任行政套上法律缰绳;《行政处罚法》将限制政府滥用处罚权、维护公民合法权益设定为重要目标;《行政复议法》的出台,开通了百姓向政府“讨说法”的又一重要渠道;《行政许可法》使我国成为世界上首个为“行政许可”单独立法的国家,从中央到地方的行政审批大幅削减,更让民众发出“公章最少的政府就是最好的政府”的感叹;而《公务员法》、《治安管理处罚法》的通过,更加鲜明地突出了警察限权的主题。

日益健全的立法将政府权力逐渐“关进笼子”,同时也极大地张扬了公民私权。2002年“陕西黄碟案”表明,在面对公权的非正当介入时,捍卫公民权利成为一种时尚。公民不断向政府“叫板”的背后,深刻揭示出一个真理:政府的权威必须置于法律之下,我们面临着从“全能政府”向“有限政府”脱胎换骨式的变革。

“治国者必先受治于法”,2004年《全面推进依法行政实施纲要》颁布,十年建设法治政府的目标浮出水面。而现代意义上的法治政府,程序正当与信息公开是重要标准。改革开放以来,公民知情权的觉醒和程序观念的普及,让权力逐渐走出传统的暗箱,接受阳光的普照。2006年元旦中央人民政府网站正式运行,2008年5月1日《政府信息公开条例》正式实施。

一次次法治洗礼,昭示着中国行政法治化时代的到来。

司法崛起:社会正义的最后防线

六十年风云变幻,两次司法的重建与改革,共和国正义大厦昂然耸立。

1951年,中央人民政府颁布了《人民法院暂行组织条例》、《最高人民检察署暂行组织条例》、《地方各级人民检察署组织通则》,司法体系开始自上而下建立。与此同时,过于强调对旧法抱“轻蔑与批判的态度”,也导致法律虚无主义思想盛行。

1957年7月,中央规定地方司法机关向地方党委负责。随后11年里,铁路与水上运输法院、司法部、监察部、最高人民检察院、军事检察院和地方各级人民检察院先后被撤销,司法几近沦陷。

1978年6月1日,最高人民检察院启用印鉴,正式恢复办公,标志着司法重建的开始。次年中共中央正式宣布取消各级党委审批案件制度,并第一次使用了“法治”的概念。随后《中华人民共和国律师暂行条例》让中断了二十多年的律师辩护恢复,而“两案”审判落槌更成为中国司法制度恢复重建的典范。

重建后的司法迅速介入到社会秩序的维护当中,“严打”开始兴起。一系列重案震动全国,促使中央作出《关于严厉打击严重刑事犯罪活动的决定》将部分死刑复核权下放至各省高院。

严打稳定了社会秩序,但也带来司法失衡、人权缺失等问题。之后湖北的佘祥林案、河北的聂树斌案、河南的胥敬祥案、云南的杜培武案等,引发了人们对死刑复核问题的高度关注,并成为复核权回收的直接推动力。

死刑复核权的回归,只是共和国第二轮司法改革逼近体制的一个缩影。早在上世纪八十年代中后期,法院系统就开展了民事审判方式改革,但改革的力度非常有限。十五大报告将正式提出,“推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”,司法体制改革由此提上日程。2002年底,司法体制改革被纳入政治体制改革范畴,次年5月,中央司法体制改革领导小组成立,“意味着一种全新的、自上而下的司法改革模式最终确立。”

频繁的改革举措,热烈的舆论聚焦,让司法改革俨然成为世纪之初中国的标志性话语。2000年5月,象征着公正和中立的法袍闪亮登场;2002年3月21日,历史上首次大法官、大检察官颁证仪式,深刻烙印在共和国的法治记忆里; 9天后,首次国家统一司法考试开考,36万名考生为追寻同一个司法职业梦想而逐鹿。从“罪犯”到“犯罪嫌疑人”,从“坦白从宽,抗拒从严”到“一米线”、“双探头”、“高保真”询问全程录像,从废除“囚笼席”到推行“法言法语”,从“量刑答辩”到“圆桌审判”……诸如此类细节性的改变,无不让人体验到司法的文明与“温柔”的一面。

司法改革向何处去?如何将我国的历史传统、人民特性等国情与西方一些司法文明恰切地嫁接,如何坚持司法独立性,如何寻求司法民主化与司法专业化之间的均衡?我们还需自主构建,勾勒更加清晰的中国司法图景。

社会自治:构筑鲜活的法治画卷

法治终须融入生活。对于中国人而言,六十年的制度变迁最明显的体验,或许还是发生在身边的一些事。

1949年后,传统家国同构的社会结构发生巨变。经过三反、五反、工商业改造、国营化等运动的重塑,宗法关系中的人迅速被基层政权单位所“钙化”。1958年《户口登记条例》,更在城市与农村之间建立起高不可攀的壁垒,农民被牢牢固定在乡土社会。

以忠诚替代价值判断的情感政治,在“文革”中国演绎出“大民主”,一度将公民社会引向歧途。

由选举改革开始,中国政治体制改革启动了破冰之旅。1980年2月,我国历史上第一个村民委员会产生,村民自治这一土生土长的中国式“草根民主”,由此成为九亿农民最真实的“民主操练”。1998年11月4日,《村委会组织法》结束长达10年的试行,村民自治驶上快车道。在普遍化的村委会换届选举中,基层民主的面庞变得前所未有的清晰。

与农村改革遥相呼应,城市民主选举也在积极推进。1980年10月,北京大学率先尝试了海淀区人民代表竞选,张贴海报,组织选民见面会、答辩会,举行民意测验,最终正式选举选民投票率达91.25%。九年后,《居民委员会组织法》颁布,以社区居民自治为核心的城市基层民主建设迈进制度化轨道。

如果说新中国的成立让中国走出了“臣民社会”的囹圄,那改革开放和法治发展就让我们开启了“公民社会”的新纪元。随着市场经济的发展,经过此前文化上、知识上的解构及政治社会运动的冲击,人逐渐从国家的结构中剥离出来,成为原子式的个体。

1992年,一部名为《秋菊打官司》的电影吸引了无数观众走进影院,为“讨一个说法”而走上法庭开始深入人心。正是在对“家门口的权利”理性而有序的争取中,中国传统的平民开始转化为法治社会状态下的公民;河北律师乔占祥叫板“铁老大”,揭开了中国价格听证制度的序幕;2003年因“孙志刚事件”最终废止了收容遣送制度等都表明,法治的价值和生命,从来不是静静地躺在法典或法律汇编中,而是表现在“一个重大的公共事件中,那些坚信法治的人们汇聚力量和才智去捍卫法律的尊严”。

公权下筑起私权保护墙。如今,为争取小区绿地、为银行少付一分钱利息、为餐车消费没有发票、为高速路不高速……越来越多普通身影的踊跃维权行为,让人们意识到,公民权利不仅写在书本上、法条里,还存在于自己生活的每一个细节中。

在社会法治事件的亲身参与中,开始了“平民”向“公民”身份的转变。面对不公,他们不再选择沉默,而是积极的捍卫自己的权利。而互联网的出现,更是让“沉默的大多数”找到新的维权通道。经过近二十年的急速发展,网络已在不知不觉中深刻改变着我们的政治习惯与诉求方式,助推着公民社会的构建。

“史上最牛钉子户”、厦门PX化工项目事件、华南虎照片事件,无不折射出一个新的公民群体——网民的力量,中国进入了“传媒光灯和大众麦克风”时代。

2008年的“5?12”汶川大地震,让全世界见证了中国NGO崛起于废墟之上。犹如石头缝里钻出来的一丛丛青草,中国的志愿者和志愿者组织迎风招展,满目葱茏。

截至2008年底,中国依法登记的民间组织超过413600个,而民办的非法人基层社会组织超过24万个。民间组织正不断地汇集“草根力量”,成为社会自治的重要力量。

新中国的成立,成为中华法治千年史上的界碑。中华法治与民族复兴、国家崛起始终风雨同舟、不离不弃。行进在法治之路上,我们不断困惑,不断悟解,前进的步伐越发从容稳健。

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