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城市居民委员会组织法:把城市里的各种人都组织起来

2009-09-23 16:12 正义网-检察日报

摘要:行近20年,居民委员会的功能随时间流转、世事变迁不断演进,而《城市居民委员会组织法》将指引着这种演进的方向。

在采写这篇文章之前,记者随手在备忘录里写下一组数字:

20年前。1990年1月1日,《城市居民委员会组织法》颁布实施。

30年前。1979年12月27日,彭真在全国选举试点工作会议的讲话中指出:实行基层直接选举,让人民实际当家作主。

55年前。1954年12月,《城市居民委员会组织条例》(下称《条例》)颁布实施。此后,居委会开始密布全国。

60年前。几乎与新中国同步,1949年10月23日,第一个居委会诞生。居委会的产生,宣告了几千年封建保甲制度的终结,是新中国基层民主法治建设的起点。

第一个居委会:杭州市上城区上羊市街居民委员会

“我们确定,成立于1949年10月23日的浙江省杭州市上城区上羊市街居民委员会,为新中国第一个居民委员会。”2008年6月28日,杭州,民政部专家组组长、北京大学社会学系教授夏学銮宣布的结论,终结了民政部一场持续近5年的寻找。

这场“追寻”活动,并不仅仅是为了史料研究,“追寻历史,是为了让历史告诉现实,也希望历史能够启迪现实。”在修改现行《城市居民委员会组织法》列入十届全国人大常委会立法规划后,民政部的官员们发现,建国初期的实践有很多可借鉴之处。

第一个居委会的诞生还得从1949年5月杭州解放说起。当时,国民党在溃退前,有计划地安插了一批潜伏力量。因为“便衣匪特”往往以保甲为依托,所以中共浙江省委决定废除保甲制,建立居民委员会,并在上城区、下城区和江干区先行试点。

10月23日,家住上城区上羊市街的陈福林被点名去参加居委会干部选拔。不明所以的陈福林赶到选举会场时,200多位选民代表已经来了大半。上城区区长田奎荣在讲台上主持,27个国民党保长坐在讲台右侧。选举结束后,陈福林当选居委会主任。在移交象征权力的公章时,国民党保长们并不配合。在区长秘书把手枪拍到桌子上的情况下,他们才不情愿地将长条的、方的、圆的公章陆续交出。

新中国第一个居委会就这样诞生了。

同年12月1日,杭州市政府正式向全市发出《关于取消保甲制度建立居民委员会的工作指示》。根据这个文件“按100至200户划分居民区,并建立一个居民委员会”的原则,成立不到两个月的上羊市街居委会被拆分为13个居委会,但上羊市街居委会的名称得以沿用。

毛泽东:要把城市里的各种人都组织起来

第一个居委会在杭州开始实践后,1950年3月至1951年间,各地的居民委员会组织也开始零零星星成立。

1952年6月,华东军政委员会召开民政工作会议,专门把建立城市居民委员会作为一项重要议题,拟定了《关于十万人口以上城市建立居民委员会试行方案(草案)》。7月下旬,试行方案在华东各城市试行。

1952年,新生的居委会遇上大规模的“肃反”工作和反贪污、浪费运动。运动中,经过检举揭发和财务检查,居委会出现很多不合理“摊派”、“浪费”,甚至“个人贪污”事件。在当时的特殊情况下,“华东方案”的推行基本停滞。

僵局最终被毛泽东的“一句话”打破。1951年国庆,北京举行盛大的国庆典礼。当普通市民组成的游行队伍整齐威严地走过天安门城楼时,毛泽东对身旁的彭真感慨地说:“要把城市里的各种人都组织起来。”

后来,彭真回忆道:“由于那时条件不成熟,又缺少经验,居民委员会怎么搞、居民代表会怎么开,当时还未来得及深入研究。”

彭真:街道的居民委员会不是政权在下面的“腿”

根据毛泽东的指示,此后两年,彭真在北京进行深入的调研。1953年,彭真以个人的名义向毛泽东并中共中央递交了一份《报告》。

《报告》建议在各城市区以下和不设区的市以下,同时建立两个组织,即“城市街道办事处”和“城市居民委员会”。彭真还特别提出,政府和居民委员会的关系不应当是领导关系,而应当是一种工作上的指导关系。

后来,中央政治局讨论了这个报告,结论是“同意彭真同志的这个报告”。1954年12月,毛泽东签署发布经第一届全国人大常委会第四次会议一揽子讨论通过的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》。由此,市、区两级政府及其派出机关街道办事处和居民委员会、居民小组的双重架构正式在城市确立。到1956年,全国各地相继完成了街、居两级组织的组建工作。

彭真在《报告》中指出:“街道的居民委员会必须建立,它是群众的自治组织,不是政权组织,也不是政权在下面的‘腿’。”按照彭真当时的设想,与居委会同时建立的街道办事处只是过渡期间的组织,主要是为了减轻区政府和派出所的负担,以后随着国家的工业化和社会主义化,街道办事处即可逐渐取消。

但是在后来的发展历程中,却与彭真的设想大为不同:街道办的人员编制不断扩充,内设机构从无到有、从少到多、党政工群一应俱全,职能覆盖市政管理方方面面,按一级财政取得税费提留,形成了一级“准政府”;而居民组织则由组织、领导广大居民开展工作,逐步萎缩到仅仅依靠几个委员“苦苦支撑”。

“吃皇粮”:居委会行政化色彩越来越重

随着改革开放带来的经济大潮,城市居民区人口迅速增长,法定居民区规模由100户至600户调整到100户至700户,可居民委员会委员却反而减少到5人至9人,有些街道办事处因经费困难,在居民区只设主任1人,居民组织只有“组织”没有“居民”、只有干部没有群众,变成了街道办事处的“外围力量”。

而在有些财政宽裕的地方则出现另一种倾向,对居民组织实行比照事业单位定编管理的政策,对委员实行聘任制和薪金制,另设“协管员”,少的两三个,多则二三十个,还有的地方专门设置了“居民政务代办处”等,居民委员会成为街道办事处设置在居民区的“分支机构”。

居委会的行政化色彩越来越重。

“吃皇粮”是其中一个重要原因。《城市居民委员会组织法》规定,政府不但要规划居委会的经费,而且这笔经费由政府拨付。长期以来,居委会主要承担着政府下沉到社区的工作,逐渐失去自治组织的功能。2004年,媒体一篇关于“6个人的居委会挂45块牌子”的报道,将居委会行政负担过重的尴尬推到前台。而让居委会成员更加“尴尬”的是,过度的行政化,使他们不得不面对这样的困境:政府未必满意,群众未必高兴。

还有,居委会成员的产生是居委会行政化的另一重要原因———一般由街道办事处物色人选,居民选举更多时候只是走走形式,有的甚至不经选举,直接指定。民政部基层政权和社区建设司副司长王金华坦言,城市社区选举的改革已经落后于农村基层选举的发展,2010年前的目标是把城市社区直选覆盖面扩大到50%。

总体讲,1990年颁布实施的《城市居民委员会组织法》还带有很重的计划经济痕迹。

变法:规定居委会的演进方向

脱胎于计划经济时代的《城市居民委员会组织法》正迎来修法。

民政部基层政权和社区建设司司长詹成付这样解释:“中国社会的各个方面发生了巨大的变化,特别是社会主义市场经济体制的确立给城市基层管理和社会建设都提出了新的任务,现在对该法修改势在必行。”

记者了解到,近年来,在每年的全国人大会议上,都有全国人大代表提出议案,建议修改《城市居民委员会组织法》。在十届全国人大内司委任期内,曾多次对《城市居民委员会组织法》的修订工作进行立法调研。同时,该法的修订也已列入十一届全国人大常委会立法规划。今年年初,《城市居民委员会组织法》修订草案送审稿已由民政部报送国务院。目前,国务院法制办正组织力量对该法修订中的一些问题进行研究。

记者在采访过程中,听到多位专家的观点:

———居委会定位不能变,其履行职责不应再是行政行为,而是应该通过自治组织管理社会公共事务;

———街道办事处发展了几十年,已经成为城市基层政权不可或缺的一部分。在与街道办事处的关系中,居委会仍应强化自治功能,而非延伸为街道办事处的下属“分支机构”;

———随着社会的发展,城市居民正从“单位人”逐渐向“社区人”转变,这就要求居委会工作必须融入“社区”理念,要在社区管理探索中找到城市管理的更多、更好的民主形式(比如住宅区的业主委员会);

———城市外来流动人口越来越多,原有的户籍体系,妨碍了外来常住人口民主权利的行使。因此,应对“城市居民”的定义作适应新形式、新情况的考量;

———最终,新时期城市居民委员会工作,是对党和政府学会做好、创新做好群众工作的一个考量。

行近20年,居民委员会的功能随时间流转、世事变迁不断演进,而《城市居民委员会组织法》将指引着这种演进的方向。

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