强化公共服务 完善乡村治理——广西、海南调研报告

2009年8月26—9月4日，中国（海南）改革发展研究院调研组赴广西、海南两地，就农村改革发展问题进行调研。调研组先后在广西自治区政府、扶绥县、隆安县，海南儋州市、白沙黎族自治县，召开了省直有关部门、县、乡镇计9个座谈会，并实地走访了20余家农户。

一、完善公共服务已成为农民增收的重要保障

水、电、路等基础设施建设滞后，成为制约农业生产的主要瓶颈。无论是广西的隆安、扶绥县，还是海南的白沙县，村民们都对自然村（屯）到行政村的道路硬化、农业机耕路、水利网络建设提出了迫切要求，尤其是少数民族聚集的丘陵地区，要求更为强烈。扶绥县渠新村一位村民反映，他们队里因为道路问题，有近50亩土地抛荒。在隆安县、儋州市，生产、生活用水问题相当突出。隆安县总人口37万，其中有6万农村人口饮水不达标、4万多人季节性缺水、1.8万人必须到一公里外取水、1.85万人用水不足、1.89万人有水源却无力开发。

技能培训在农民增收中的地位越来越突出。白沙县一位在农场长大的干部谈到，由于技术水平差异，农民散户割胶的产量仅是农场割胶产量的50%，农场割胶一株4.4公斤，农民割胶一株2.2公斤。副县长倪陈兴指出，白沙的生态对海南岛整个生态环境的保护具有战略意义，白沙的土地要提高单产，必须依靠技术。儋州南丰村村支部书记把“农民有地无技术”列为影响村民收入的最主要因素。市人大副主任罗时祥认为，在有限的土地资源上提高橡胶等经济作物的单产，保持土地资源利用的可持续性，必须通过培训、提高农民的技术水平。  据广西区政府劳动保障厅同志介绍，全区有2900万农业人口，截至目前转移出劳动力大约790万，其中大部分输出到广东省。目前广西农村大概还有450万劳动力需要转移，农民对劳务输出热情很高，但当前能提供的职业培训还不能适应需求，需要尽快加大对农民的就业培训力度，加大职业教育向农村劳动力的倾斜力度。

把发展农村金融作为促进农民增收的重要手段。调研地区普遍缺乏农业保险，金融对农民的支持不足。白沙县七坊镇党委书记孙小旧提到，台风等重大灾害对农民生产的影响很大，而在现行的农业保险制度下只有一定生产规模的公司能获得保险，分散经营的农户在重大灾害下毫无保障。截至2008年底，白沙县各金融机构居民储蓄存款余额有12亿，人均储蓄余额6000多元，但是农民贷款难的问题仍然未能解决，大部分存款流出白沙。同样的情况也发生在儋州市。海南省农行授信儋州市政府100亿元，用于向农民提供贷款，但因缺乏抵押导致实际贷出很少。

广西一位干部建议由国家和省级政府为主，统筹建立农业保险制度。儋州市农业局一位干部提出，城镇居民房产可以作为抵押获取贷款，农民的土地使用权也应当具有合法抵押的权利。儋州市副市长周诗铜主张采取琼中的小额信贷模式，利用小组联保机制降低银行坏账的风险，提高贷款资金使用效率。

二、完善基本公共服务，促进农民的全面发展

农村义务教育水平得到提高，但教育资源存在结构性不足。调研地区的农村教育“两免一补”政策完全落实到位，小学升初中率都在99%以上。然而，农村教育资源结构性不足的问题日益突出，教育水平的城乡差距不断扩大。广西扶绥县教育局局长谈到，扶绥的农村义务教育面临“教师数量超编和结构缺编的矛盾”，全县教师超编800人，但是有的中心镇小学却找不到英语老师，还有的村小学共20多名学生，只有一个教师编制，一名老师不仅是“全科”老师，还得同时教几个年级，教育质量难以保障，城乡义务教育质量的差距自然越来越大。白沙县七坊镇长符进宏也提到，镇中心学校在某些专业上缺少教师，地理、物理等专业降低招聘标准仍然难以招到老师。

表1：2008年所调研地区农村教育情况单位：%

所在地区 小学升初中率 初中辍学率 基础教育师生比 高中入学率

隆安县 109.93 1.8 1：23 50-60

扶绥县 100 2.3 1：10.5 48

儋州市 99.35 1.6 1：21 60.7

白沙县 99 3.2 1：15 30-40

资料来源：根据政府座谈会第一手资料整理，中改院调研组，2009年。



新型农村合作医疗制度受到农民普遍欢迎，乡镇卫生院医疗水平亟待提高。农民对新型农村合作医疗反响热烈，所访农村的村民参合率大部分超过90%，患病农民的住院费用基本在2~3周内实现应报尽报，农村大病致贫、大病返贫的问题得到极大缓解。在儋州和白沙，如果还有剩余资金，会实行二次补贴政策。另外，调研中了解到乡镇卫生院普遍缺乏专业技术人员，许多医疗设备由于无专业人员操作而闲置；在农村卫生防疫起到重要作用的乡村医生，缺乏专业培训，待遇普遍较低，隆安县的乡村医生仅有30元/月。

表2：调研地区新型农村合作医疗情况

参合率 参合标准 报销标准 大病封顶

隆安县 93.61% 100元，其中中央40元，区、市共31元，县9元，个人20元。 乡镇卫生院78%；县医院48%；县以外医院38%。 30000元

扶绥县 90.64% 100元，其中中央40元，区23元，市5.1元，县11.9元，个人20元。 乡镇卫生院80%；县医院50%；县以外医院40%。 40000元

儋州市 97.16% 120元，其中中央40元，省38元，市22元，个人20元。 乡镇卫生院90%；市县医院70%；县以外医院55%。 50000元；特大病 150000元

白沙县 97.05% 120元，其中中央40元，省48元，县12元，个人20元。 乡镇卫生院85%；县医院75%；县以外医院60%。 50000元

资料来源：根据政府座谈会第一手资料整理，中改院调研组，2009年。

提高农村最低生活保障水平，尽快建立新型农村社会养老保险制度。目前最低生活保障制度或救助制度已经基本覆盖农村地区，但是保障水平较低。据广西人事劳动和社会保障厅介绍，广西农村最低救助的标准是每人每月可支配收入不足100元的补足100元，每人每月实发30~60元不等，一季度一发。调研中农民们普遍反映救助标准太低。

广西发展研究中心韦乃煌副巡视员谈到，农村最低救助资金对农村贫困人口是“杯水车薪”，应当建立救助标准和经济增长联动的机制，以救助户所在地的收入增长率作为提高标准的一个依据。有些干部提出，现在农民们参与新农合的积极性很高，若养老保险制度也能以“政府出一点、个人出一点”的方式，哪怕是个人担大头，只要制度设计合理，农民能实际受惠，就会积极参加。

农村环境卫生状况令人担忧。在被问到“最希望政府给解决的问题”时，我们调研的各个地区村民们都提到了村里垃圾处理、污水治理的问题，有些村没有专门堆放垃圾的场所，把垃圾运出村的成本又太高，还有部分农村地区存在严重的河流污染问题。儋州市南丰镇有干部建议，在中心镇或其他地方集中建设垃圾处理厂，由政府全额补贴或差额补贴（差额部分由村民自筹）各个村屯的垃圾运输。

三、完善公共服务的运行机制

创新公共资源配置机制。扶绥县教育局局长建议，集中教育资源，撤消学生人数较少的村小学，扩大中心乡镇中小学校规模，提高寄宿补贴，对非乡镇周边村庄（或一定距离）以外的学生采取全额的寄宿补贴，并完善相关的配套设施和管理队伍。白沙县推广“教育移民”政策，在2006年开始实施“寄宿教育”工程以后，2007年秋季又开展“教育移民”，将偏远落后地区教学环境和教学设备较差、师资薄弱学校的学生整体搬迁到县城读书。白沙县计划在2010年前，让6000名至8000名贫困偏远地区的农家子弟，整体搬迁到县城读书。

完善公共服务制度运行机制。在被问到“明年参合总体标准达到每人150元，个人缴费标准由20元提高到30元行不行”时，大多数农民表示会积极参加。虽然农民参合的积极性很高，但是一些地方的新农合政策却没有全面落实到位，存在“克扣”农民的现象。有村民反映，在农民缴费标准由10元提高到20元的时候，报销比例却降低了，乡镇卫生院报销比例由90%减少到78%，县医院由60%减少到48%，若是个人缴费标准提高到30元，报销比例又继续下降，倒不如不提高标准。有干部提出，应当完善公共服务制度运行机制，使之规范化、制度化，保证政府公共服务政策的稳定性和持续性。

在公共服务体系框架下推进乡镇“七站八所”改革。自2002年起，广西区政府逐步在全区推进乡镇机构改革，将农技、农机、经管、水果、甘蔗、畜牧兽医、水产等部门合并组成农业服务中心。现实的情况是，各部门合并后人员得到精简，但留下来的多为行政管理人员，缺乏技术推广和服务能力，不能满足农民公共服务需求。

有人指出，“七站八所”合并后将公益性、行政性、经营性职能混淆在一起，将不同技术服务领域的机构合并在一起，是造成农业服务中心职责不清的重要因素。“七站八所” 不管如何改，关键是要为农民提供有力技术支持和相关服务。在广西调研了解到，许多地方拟分拆现有的镇农业服务中心，恢复“七站八所”，但又缺乏资金用于办公场地、设备投入。