加快城市化进程，推进城乡经济社会一体化——昆明市的探索与实践

2009年8月31日-9月3日，中改院“城乡一体化”调研组在昆明市进行调研。围绕城乡一体化进程中的基本公共服务体制、农村土地制度、发展现代农业、乡村治理分别进行座谈和访谈。

一、以城市化为主线，推进城乡经济社会发展一体化

1.昆明正探索区域推动和城市化带动同向发力的城乡一体化模式。昆明市各级领导都不同程度的认识到，在体制转轨、机制转换、社会转型、公民转性的特定发展阶段，昆明进入了工业化加速、城市化提升、市场化转型、国际化拓展的关键时期。昆明市委书记仇和会见调研组时指出，一般来说，城市化水平达到45%，就应该加快推进发展模式转型，即从区域经济发展模式转向都市型经济发展模式。面对长三角、珠三角、京津唐等地区都市型经济的竞争压力，昆明提出“扩大城市、形成体系、城乡一体”的发展思路，把区域经济发展的空间开发由“群马拉车”的区域经济发展模式转向“大马拉车”的都市经济发展模式。2008年昆明确立了着力构建工业化、城市化、市场化和农村、农业、农民之间的政治链、经济链、文化链、社会链，用“三化”化“三农”、带“三农”、服务“三农”的工作思路，把新农村建设纳入城市化轨道，以新城市建设带动新农村建设，以新型城市化为主线，形成城乡经济社会发展一体化的新格局。

当前，昆明着力加快主城、城郊、城际轨道交通等基础设施建设；加快推进滇中城市群建设，扩大基础设施共享领域和同城效应；着力构建城镇极点、交通轴线和市场网络开发的都市经济开发格局，强化都市经济的集聚效应和带动辐射能力。

2.昆明城乡一体化道路率先在滇池流域起步。滇池流域是云南最大的湖泊和水源地，是全省经济最发达、人口最集中、城市化水平最高的区域。滇池流域工农业生产、生活、旅游等严重侵扰和破坏了滇池的生态环境。2008年4月，昆明市委、市政府出台了《关于加快推进滇池流域城乡一体化的指导意见》，提出率先在滇池流域走出一条城乡统筹、科学发展的新路子，进一步强化滇池流域作为现代新昆明核心区和全省最重要经济增长极的功能。

昆明市推进滇池流域城乡经济社会发展一体化的基本原则是先行先试、生态优先、“三化”带动、分类指导、上下联动，围绕城乡土地用途规划一体化、城乡生态建设和环境保护一体化、城乡产业发展一体化、城乡基础设施一体化、城乡就业和社会保障一体化、城乡社会事业一体化、城乡体制机制一体化，重点实施“六大工程”：园林绿化及生态环境建设工程、综合交通建设工程、产业布局调整工程、城镇基础设施建设工程、转移安置就业工程、社会保障服务工程，加快形成以滇池流域2920平方公里为核心区，辐射带动6738平方公里辖区的城乡经济社会发展一体化的新格局。

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二、昆明失地农民和生态移民的土地权益保护

昆明城乡一体化进程中，最值得进一步考察和研究的是失地农民和生态移民市民化“一步到位”，这种做法有效保护了失地农民的权益。

1.昆明被征地农民权益保护的主要措施。近年来，昆明城市化速度明显加快。在征地过程中，昆明出台了多项政策措施，保障农民“失地不失业、失地不失利”。

完善土地出让金分配使用办法。为了保障失地农民的生存和发展权利，昆明在土地出让金分配上采取了两项地方性措施：第一，出台《关于进一步明确征地工作有关问题的通知》，规定对全市新征土地每亩加收3万元，专门用于失地农民的生活和发展保障；第二，对土地出让收益，扣除上缴上级财政和有关专项基金后，保证在本级财政土地收益中的30%用于失地农民的各项社会保障。这两项制度创新对保障失地农民的社会保障起到了积极作用。

货币安置。根据昆明市国土资源部门的介绍，昆明在主城区和呈贡县、安宁市、晋宁县和崇明县，取消征地过程中预留10-15%的安置用地，改为货币补偿安置等方式，创新和拓宽被征地农民补偿安置形式和途径。

异地移民集中安置。过去几年，昆明市采取统一规划，在规划区域内集中建房，并以优惠的价格卖给被征地农民，使失地农民成为居住城区的居民。据安宁市市政连然街道办事处介绍，为实现农民向城镇集中，政府为被拆迁农民规划新建花园式小区，愿转为城镇居民户口的失地农民，可连续3年享受人均190元/月的生活补助。对于购买单元房的被拆迁户，人均享受25平米，550元/平米的住房优惠。煤气、水电、有线电视、电话等配套设施费用一律由地方政府买单。不愿入住的，政府按每户132平米另外划地，统一规划，统一设计，统一建盖标准，每户还补助22000元让农民自行建盖。当地政府通过免费培训使失地农民大部分就业。另外，社区还从土地补偿金中安排4000多万元建盖新区农贸市场，以年200万元的价格租给经营公司，使失地农民在有工资性收入的同时，每家每户都有财产性收入。

优先解决被征地农民的社会保障。昆明市辖的安宁市优先把被征地农民纳入养老保险制度，由政府出资18000元，集体出资12000元，即每人30000元为失地农民购买养老保险，年满60周岁的男性及年满55周岁的女性安置户每人每月可领取300元养老金；对未就业的失地农民，参保时男满50周岁，女满45周岁的按月发给100元生活补助费，发至领取养老金时为止。

对被征地农民的就业采取“双优”政策。昆明对被征地农民采取“培训优先，就业优先”的扶持政策，保障农民市民化后有稳定的职业和收入。安宁市连然街道办事处介绍，安宁市实行未升入高校继续学业而又没有找到工作的高中毕业生不准返乡，必须在城市接受各种免费职业教育培训；对中考后进入安宁高中就读的失地农民子女可给予加分录取并享有择校权；镇政府有针对性地对失地农民免费进行各类技能培训，开办电焊、物业管理、茶艺等各类培训班，提高失地农民家庭初高中毕业生的职业技能。

2.通过加快城市化推进生态移民，在生态移民中保护农民的生存权和发展权。昆明市面临资源型、工程型和水质型缺水的多重压力。滇池流域核心区内人均可利用水资源拥有量仅为全国平均水平的1/10,全省的1/20。为加强水资源保护，保障饮用水安全，昆明重点对松华坝水库、云龙水库等饮用水源区一级保护区内的居民实施以教育移民、就业移民为主要形式的人口迁移，有计划地引导和鼓励水源区居民向水源区外迁移，向城镇集中。今年底，昆明将完成15万水源区生态移民的搬迁安置。

实施教育移民工程。建立水源区受教育年龄人口从小学到大学的学业补助政策，政府的补助资金从收取的水资源费中拨付。小学寄宿每人每年补助生活费1000元，初中1200元，高中和中专1500元，全日制的大学生每人一次性给予3000元补助。在松花坝、龙水库等重点饮用水源区普及高中和中等职业教育。通过教育扶持，把水源区青少年转移到外地学习、生活和就业。水源区小学和初中生全部集中到乡镇就读，初中毕业生招收到县城或主城区普通高中，中专或职业高中就读。这既有利于水源区的保护，又有利于提高水源区人民的整体素质。

实施就业移民工程。第一，实施“双后双百”工程。即对水源区农村初中，高中毕业后不能升学的学生实行100%培训和100%外输内转就业，政府给予每年人均500元的岗位培训经费补助。第二，实施农村劳动力转移就业工程。在水源区建立劳动力转移培训基地；市县两级劳动力转移培训基金重点向水源区倾斜；政府投资实施的重大工程项目建设，尽可能安排水源区农民工就业；企业投资的经营性项目，鼓励使用水源区农村富余劳动力。

优先解决水源地农民社会保障。在完善农村社会保障体系进程中，优先推进饮用水源区农民养老保险、医疗保险和最低生活保障制度建设。昆明市委、市政府提出，到2011年，按照《昆明市被征地人员基本养老保险办法》规定，将其全部纳入养老保险和城镇居民最低生活保障范围。

3.失地农民权益保障面临的突出矛盾。

城乡基本公共服务的制度衔接成为当前农民市民化进程中的首要问题。昆明市人力资源和社会保障局认为，城乡基本公共服务一体化首先要求基本公共服务制度对接。但现行城乡基本公共服务制度，在统筹层次、管理、信息库、标准等方面完全属于不同的系统。城镇职工养老保险统筹层次在省级，实际上资金、标准都由中央定；医疗保险是地市级统筹；失业保险又是省级统筹；农村医疗等保险统筹层次在县级。随着城市化加快，农民可能变成居民，居民可能变成工人，工人可能变为公务员。农民身份的转换不仅是户籍，更重要的要实现两个不同公共服务系统的对接。

土地双轨制导致失地农民难以分享土地增值收益。第一，现行土地制度实际上一个租赁机制，农民缺乏长期投入的动力。当地政府反映，土地承诺30年不变，50年不变，农民始终不认为土地是自己的，而是集体的，所以舍不得投入。如果国家承诺农民拥有土地的使用权永远不变，使农民感到土地就是自己的，农民保证舍得投入。

第二，农民分享到的土地补偿款，与城市化进程加快所带来的土地增值收益相比，微不足道。在土地流转中，好一点的地方一亩承包地流转价格是1500-2000元/年，远郊的更低，大概在800元左右，农民得到很少。在征地中，政府垄断土地一级市场的制度下，征地补偿的标准是由政府决定的，而不是农民与企业讨价还价的结果，农民完全是被动接受方。在调研中，农口的官员反映，按照现行政策，各级政府给予农民的补偿都已落实，即使土地补偿款再提高，农民也不会满意，因为农民根本无法参与到“不断增大的土地蛋糕”的分享过程中来。

第三，在现行的土地制度框架下，土地收益大部分上缴给上级财政。县级财政拿出30%的地方留成收益用于保障失地农民生活就业，实际只占土地总收益的5-6%。农民市民化，保障失地农民权益需要大量的财力保障，地方政府力不从心。当地地方政府认为，转移支付首先要有一个财富的平衡点，高的要拿下来，少的要补上，那才叫转移支付。应改革现行的税收体制，逐步向流通领域延伸，由生产领域转移到消费领域，哪个地区居住人多，哪个地区城市化进程快，哪个地区的消费税就越多，哪个地区的财产收入就越多，那么他就会想方设法，重环境，保生态，吸引人居住，加快城市化进程。

三、积极探索发展现代农业的新路径

1.发展现代农业，推进城乡一体化。2008年末，昆明全市常住人口623.9万人，户籍人口528.52万人。其中，农业人口占57.9%，全市还有300余万农业人口，近250万人居住在农村。近年来，昆明农业占GDP的比重持续下降，由2000年的9%下降到2008年的6.5%；城镇居民收入增长幅度明显高于农村居民，2008年城乡居民收入分别增长19.8%和15.2%，城乡居民收入差距达到3.14：1。昆明各级政府充分认识到，建设现代昆明，推进昆明跨越式发展，重点在“三农”，难点也在“三农”。没有农村和农业的现代化，就没有昆明市整体现代化；没有农业农村的跨越式发展，就没有全市的跨越式发展。发展现代农业，有利于改变传统形态农业，扩展农业内涵，促进农村三次产业协调发展，形成工农互动、城乡互动的良性循环；有利于多途径促进农村产业增收、农民增收，加快城乡一体化进程。

2.昆明正积极探索农业生产规模化和农村产业多元化同步发展，实现农业现代化的新路径。昆明市委书记仇和认为，农业现代化的本质是“两化”，即农业生产规模化和农村产业多元化。农业生产规模化的核心是土地流转，农村产业多元化的核心是劳动力转移。抓农业结构、抓农业产业化不抓龙头企业是空化，抓农业结构调整不抓劳动力转移和土地流转是空调、空转。以工业化带动现代化农业发展，核心是龙头企业；以城市化促进农村发展，核心是土地流转；以市场化促进农民发展，核心是劳动力转移。为此，减少农民以致富农民，缩小农村以繁荣农村是昆明市推进城乡一体化的路径选择。

3.昆明以“六抓”工作为重点，推进以“三化”带“三农”的体制、体系、机制、制度创新。一抓两转，劳动力转移和土地流转，解决人地矛盾，为农业生产规模化和农村产业多元化创造前提条件。二抓两动，大户带动和政府推动，增强发展的动力，为农业产业化经营提供支撑。三抓两队，经纪人队伍和技术服务队伍，提升队伍素质，为农业产业化经营提供技术支撑和服务。四抓两向，市场取向和老百姓意向，找准结合点，为农业产业化经营提供拉动力。五抓两高，高复种复养指数和高商品化率，拓展广度深度，为农业产业化经营开拓发展空间；六抓两效，经济效益和示范效应，破解增收困局，为农业产业化经营提供示范和样板。按照“户户有项目、组组有大户、村村有特色、乡乡有规模、业业有龙头”的“五有”目标，重点培育壮大龙头企业，大力发展多种经营。

4.“4210”工程成为昆明上下全力推进现代农业发展的一致行动。昆明依托城乡统筹和区域统筹的交互融合平台，充分发挥昆明作为全省乃至西南地区、东南亚地区中心城市的市场优势、人力资源优势、研发优势，重点实施现代农业发展“4210”工程，即打造四大中心，建设两个平台，实施十项工程。

昆明市提出，通过5年左右的努力，把昆明初步打造成带动全省、辐射西南、联接全国，面向东南亚和南亚的“农产品信息物流中心，农产品精深加工中心、农业博览会展中心、农业科技研发推广中心”，构建城乡一体化发展平台，力促“三农”跨越式发展的体制机制平台。力争2015年，形成与昆明大都市相配套，人与自然和谐发展，集经济、社会、生态效益于一体，西部一流、国内先进的“都市现代农业”体系，率先成为云南乃至西南地区典型的农业产业示范区。围绕以上目标，昆明正着力实施十项工程：实施农业信息物流工程，以“市场化”化农民；实施农业园区工程，以“工业化”化农业；实施城乡一体化推进工程，以“城市化”化农村；实施农业生态工程，优化都市型农业产业功能结构；实施农业产业招商工程，引进“三资”发展现代农业；实施农民素质提升工程，推进农村土地规模化经营；实施农业投融资系统工程，拓展农业投入渠道；实施农村社会化服务工程，构建农村发展新格局；实施农业科技研发转化工程，为“三农”发展建立强力支撑；实施“三农”干部思想解放工程，全面提升干部职工“三农”工作水平。

四、以基本公共服务为主线，以政府主导为特点的昆明乡村治理模式

1．农村长期存在的基本公共服务供求矛盾大大缓解，但保障标准亟待提高。安宁市青龙镇副镇长鲁进介绍，2007以来，青龙镇采取“三个一百万”工程，第一个一百万用于补贴农民看病；第二个一百万用于农村养老保障；第三个一百万用于农户燃料补贴（每月100元），以保护生态环境。在惠农政策下，当地农民的公共需求正发生变化，长期困扰农村的基本公共服务短缺问题，在当地农村得到明显缓解。 

“只要家里给一个书包，孩子就能上学”。在青龙镇，接受访谈的8位农民对“教育负担还重吗？”的问题，几乎异口同声地说：“不重了”。2008年，昆明市下属的县级市安宁财政拿出700万元用于困难农户义务教育子女的生活补助，小学生每年补助500元，中学生每年补助750元。对民办义务教育，除了按义务教育阶段给予补助外，小学生、中学生每年分别额外补助110元、190元。在青龙镇，镇政府启动“关心下一代”工程，拿出70多万元用于鼓励农民子弟求学，对于考入职高、中专、大学的一次性给予500元、800元和1000元的奖励。农民在基础教育阶段“上学贵”的问题已经基本不存在。据云南社会科院的调查，现在农村孩子上学主要是吃饭费用高。

看病难问题大大缓解，看病贵问题依然突出。青龙镇农民反映，新农合实施以来，农民看病难问题得到一定的缓解。当地农民特别满意的是，青龙镇每年拿出100万用于农民大病治疗二次报销，即在新农合报销比例的基础上，镇上再给予农民第二次报销。鲁进副镇长反映，一个农民看大病，自己只需要支付10%左右，90%的大病医疗支出由新农合和镇财政承担了。另外，这一百万中，镇政府还拿出一定比例用于改善医院的基础设施，以高于安宁市的工资水平聘请医生来青龙镇工作，让农民不出镇就可以得到与大城市一样的诊疗服务。

青龙镇较为充裕的财力有效缓解了农村“因病致贫”现象的发生。但从昆明农村整体情况看，像青龙镇这样的农村，在昆明还属于少数。很多农村看病贵问题依然突出，尤其在昆明的三个国家级贫困县，市级财政很难保障贫困地区医疗等基本公共需求，农民反映最多的是报销比例低。受访农民最大的呼声是尽快提高新农合保障标准，把农民当前这项“头号”开支降下来。

农村养老保障体系建设在部分农村率先起步。自2009年起，安宁市年人均纯收入低于1200元的农村人口全部纳入最低生活保障范围，最低生活保障标准从210元提高至255元，月人均补差100元。在青龙镇，镇政府专门拿出100万用于解决养老问题:60-69岁、70-79岁、80-90岁、90岁以上的老人分别给予每人每月90元、100元、120元和200元的养老补助。

农村最低生活保障并未真正实现应保尽保，“轮保”成为解决农村低保不得已而为之的做法。昆明市民政部门介绍，昆明的低保办法与全国很多地区相似。去年，各地上报需要救助的农民是20万人，省里只给昆明10.5万人限额，实际并没有做到应保尽保。所以只能“轮保”，或一家符合最低生活保障标准的农户最多只能保一个。

农村道路设施大大改善，病险水库改造成为农村亟待解决的生产性公共服务。昆明各级政府把方便农民出行作为改善民生的头等大事。2004年以后，安宁市重点解决农村道路硬化问题，到目前，已经基本实现了村村通公路，村村通公交，342个自然村在今年底也将基本上实现道路硬化。目前昆明农村病险水库问题较为突出。市农办介绍，昆明病险水库就占48%，很多水库是60年代以前建的。要改善农村生产性公共服务，与国家的支持是分不开的，中央在实施西部大开发上支持水利建设非常关键。看来，新农村建设的投入方向值得进一步研究。

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2.昆明基本公共服务供给模式正由传统的政府主办转向政府扶持、社会力量兴办。昆明倡导确立“包工不包办、办事不揽事、外包不甩包、花钱买服务、用人不养人”的指导思想，坚持凡是能够进行市场化运营、产业化发展、社会化投资的，都鼓励社会资本进入，盘活存量、扩大增量，不断优化社会事业资源配置。坚持有所为、有所不为，把政府该管的管住管好，全力保证；不该管的彻底放开，规范运作。建立健全社会事业市场准入制度、利益分配制度、资金管理制度、社会保险制度和人才管理制度，切实规范、完善和深化社会事业改革。

3.扩大农民的“内生发展机会”成为当前农民最大的公共需求。昆明是典型的“大城市、大农村、大山区”，现有乡村人口300多万人，占户籍人口的57.9%，还有三个国家级扶贫开发重点县，农民人均纯收入在1196元以下的有31万人。在我们走访的农户中，如何增加收入成为当前农民最为关心的事情。城乡公共服务不均等，限制了农民内生发展机会；城乡金融服务不均等，昆明农村小额贷款由于体制的原因，至今未有大的突破，仅能满足10%左右的农民贷款需求。

4.行政主导型的乡村治理模式显示出其独有效果，但也存在争论。调研组走访的地方，乡村治理的主体主要是当地政府，农民组织缺失，但治理效果却比较好。对现行的乡村治理模式，官员与学者存在不同的看法。

关于“一事一议”制度的争论。昆明市和安宁市座谈会参会人员普遍认为“一事一议”制度效果非常好。例如，修建基础设施，一般是由村支委提出议案，提交户长大会商议决定；如果户长大会无法达成一致意见，最后由村民大会表决。但当地学者持有不同看法，认为这种基于政府主导的“一事一议”不宜过分提倡，政府也不应过多干预，农民自己的事由农民自己来管。根据他们的调研，政府为农民做主的事情，效果往往不好。政府应该做的是设计出更多的支农项目，争取中央和省级财政的支持。

关于村民自治的争论。昆明各级官员对村民自治普遍持谨慎态度。他们认为，村民完全自治是一种理想状态，但很难实现。例如，修建铁路、公路等公共事业，如果实行村民自治，很难在短时间内达成一致。还有当地学者指出，农村存在一种村干部选举的恶性循环，乡村干部子女在村级选举中往往能够胜出，他们生活条件相对优越，外出打工吃不了苦，有些干部子弟在村里游手好闲，他们当了村官后，容易产生负面影响。

五、几点感受

中共十七届三中明确提出“着力破除城乡二元结构，形成城乡经济社会一体化新格局”的目标，但各地对城乡一体化的理解并不一致。从调研情况下，昆明在推进城市和城郊土地利用一体化、交通一体化、基本公共服务一体化，发展大都市，推动农民市民化等方面进行积极探索，但城乡一体化目前在很多方面停留在城区和城郊农村一体化上。

1.尽快出台《全国城乡经济社会一体化总体规划》。目前，许多省市都在制定城乡经济社会一体化总体规划。但全国尚未出台一个总体规划，地方在推动一体化进程的方向和重点差别明显，正如安宁市政府所困惑的：“城乡一体化是一个‘朦胧’的东西，安宁市还处在探索阶段”。建议中央应尽快组织力量，在借鉴地方试点的基础上，研究制订《全国城乡经济社会发展一体化总体规划》，明确规定城乡经济社会一体化每个阶段的目标、重点、时间表、推进步骤，为各地制订本地区城乡经济社会一体化规划提供指导。

2.推进城乡土地利用一体化，使被征地农民享有城市化所带来的收益。第一，赋予农民永久土地使用权，不再规定具体期限。第二，尽快出台全国性法规，保障土地出让收益分配更多的向农民倾斜。建议土地总收益在各级财政之间分配之前的30%保留用于失地农民的各项社会保障，并在土地出让后直接划入专项账户。第三，中央应修改相关土地制度，在时机成熟的时候，允许农村集体建设用地直接进入市场，让农民更多分享城市化带来的土地增值收益。

3.尽快实现城乡基本公共服务制度一体化。中央提出“到2020年城乡基本公共服务均等化明显推进”。昆明基本公共服务均等化中遇到的制度衔接问题，在全国大部分地区都存在。调研组认为，昆明市在通过区域和城郊土地利用规划建设一体化和城乡基础设施一体化的同时，应把城乡基本公共服务一体化尽快提上议事日程，争取在“十二五”时期，实现城乡基本公共服务在跨城乡、跨区域间统一制度、统一统筹层次，统一标准、统一管理、统一信息库，为实现城乡一体化奠定最重要的制度基础。

4.推进城乡产业布局一体化。产业支撑是推进城镇化、实现城乡一体化的动力。要打破行政区划，把劳动密集型产业、农产品加工业和涉农产业向小城镇集中，引导农产业向非农产业过渡，带动农民向市民过渡，提升农业工业化水平，构筑产业联系紧密、空间布局合理、资源深度整合、区域特色明显、基础设施共享的产业发展新格局。

5.推进城乡基础设施规划一体化。昆明政府在改善农村道路、饮水等基础设施上承担了80%左右的支出，农民只承担20%左右。这相比过去是一个大进步。但从城乡居民享有公共资源公平性衡量，这仍然是不平等的。应尽快实现城乡基础设施规划一体化，在现阶段应保障公共资源配置更多向农村倾斜。

6.建立以“草根金融”为重点的农村金融体系。规定四大商业银行通过农村草根金融机构为农村发展提供金融支持。放宽农村金融机构准入政策，规范发展多种形式的新型农村金融机构，加快形成农村合作性金融、商业性金融、政策性金融和民间金融多层次的农村金融体系，鼓励发展适合农村特点和需要的小额信贷和微型金融服务，解决有效服务“三农”发展的金融需求问题。