顾昂然：《行政诉讼法》出台始末

2009年，是《行政诉讼法》颁布20周年。行政诉讼法的出台曾引发了一场观念上的革命，却也经历了不为人知的艰难历程。时任全国人大常委会法工委副主任的顾昂然同志回忆，为了说服反对者，他受命于彭真同志宣读宪法，在行政诉讼法出台以后，还有不少基层干部以辞职表达不同意见。通过顾昂然的回忆，重温这段鲜为人知的历史，我们能够更深切地了解行政诉讼法的内涵……

受命于彭真当场宣读宪法

1982年在起草制定民事诉讼法时向彭真同志汇报，地方和群众有一种说法：“官告民一告一个准，民告官没门”。彭真同志对此极为重视，认为这关系到维护人民权益和行政机关依法行政问题。他说，这个问题要解决。根据彭真同志指示，我们对行政诉讼问题进行研究。

1982年8月，五届全国人大常委会审议制定海洋环境保护法时，主管行政部门对关于对行政处罚不服的可以向法院起诉的规定，坚决不同意。他们说，港监的帽子上有国徽，怎么能告港监？经多次交换意见，也谈不下来。为了解决问题，彭真同志亲自开会协调，陈丕显、彭冲等几位副委员长参加。开始，主管行政部门的同志还是不同意。彭真同志当场让我念宪法。我念了宪法第四十一条，公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利”。

我说，宪法规定的“任何国家机关和国家工作人员”就包括了行政机关和行政机关工作人员，其中的“控告”就是可以向法院起诉，民诉法(试行)规定行政诉讼的根据是宪法。这样，主管行政部门的同志没话说了，不再公开反对了。

1982年开始建立行政诉讼制度以来，我国各方面情况有了很大的发展，法院在行政案件的审判工作中也积累了不少经验。1986年法工委把研究行政诉讼列入工作计划。1986年4月开始研究，民法通则制定后需要对民诉法进行修改补充，其中一个重要问题，就是行政诉讼。从1986年起，连续召开了一系列座谈会，对行政诉讼问题进行座谈研究。

1988年10月，将行政诉讼法草案提请全国人大常委会审议。常委会决定，将草案公布，广泛征求意见。11月10日，《人民日报》公布草案。人大法律委、内司委、法工委联合召开四次各方面参加的座谈会。接着法工委又召集法院、有关部门的同志和一些专家，根据各方面意见具体研究修改方案。

行政诉讼法“抗阻”前行

制定行诉法的阻力是很大的，特别是一些行政部门的同志当时有不同意见。

1989年1月19日，国务院法制局在皇城根召集30多个省、市、自治区政府和部分较大市政府法制局、处同志开会，座谈行诉法草案，专门要我参会听取意见。会上反映了不少不同意见，对是否搞行政诉讼法，有不同意见。有的说，如果公民可以告政府，政府还有什么权威，行政机关工作人员不敢管了，会增加政府与群众的矛盾，影响稳定。有的甚至提出，这样会助长“刁民”告状。认识很不统一，有些是颠覆性的意见。

我针对提出的问题，做了回答。我说，建立行政诉讼制度，维护和监督行政机关依法行使职权，从根本上讲，可以密切政府与人民群众之间的关系，提高政府的威信。如果有的行政机关工作人员侵犯了公民的合法权益，也能通过司法程序得到及时解决，可以防止矛盾激化，避免采取过激行为，这有利于稳定政治局面和维护良好的社会秩序，有利于保障社会主义四化建设的顺利进行。

1989年2月18日，我们将行政诉讼法草案中的几个重大问题，向中央写了请示报告。1989年3月2日，政治局讨论人大常委会党组关于行政诉讼法草案请示报告。中央讨论时，把各方面意见，特别是不同意见做了反映。中央同意草案。

七届全国人大常委会审议通过行政诉讼法草案，决定提请七届全国人大二次会议审议，1989年4月4日七届全国人大二次会议通过行政诉讼法。

行政诉讼法大会通过后，如何统一认识，还是一个大问题。1990年8月，中办秘书局每日汇报反映，行政诉讼法即将实施，一个地方有2000多名乡村干部提出辞职。有人认为，“农村的各项工作更不好办了。对当前各项建设不利，自己搞乱自己的阵脚”。这引起了中央领导同志的重视，8月24日当时的总理李鹏批示：“各级党委要加强领导，保证基层干部能有效地执行党和政府的政策和法令。同时在遇到矛盾时要加强协调工作。政府的干部务必使自己的行为合乎法律。”为了更好地贯彻行政讼诉法，需要进行宣传，使干部、群众正确理解法的规定，以便统一认识。1989年12月，国务院法制局专门召开全国法制局长会议，学习贯彻行政诉讼法，邀我介绍了行政诉讼法制定情况和主要精神。

链接

行政立法大事记

▲1986年，全国人大法工委将研究行政诉讼法列入了1986年工作计划。

▲1989年，第七届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国行政诉讼法》，该法于1990年10月1日起施行。

▲1994年5月12日，第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《中华人民共和国国家赔偿法》，该法于1995年1月1日起施行。

▲1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第四次会议通过《中华人民共和国行政处罚法》，该法于1996年10月1日起施行。

▲1999年4月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过《中华人民共和国行政复议法》，该法于1999年10月1日起施行。

▲1999年11月，国务院颁布《关于全面推行依法行政的决定》。

▲2003年3月15日，第九届全国人大三次会议通过了《中华人民共和国立法法》，该法于2003年7月1日起施行。

▲2003年8月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《中华人民共和国行政许可法》，该法于2004年7月1日起施行。

▲2004年3月22日，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》。

▲2007年1月17日，国务院第165次常务会议通过《中华人民共和国政府信息公开条例》，该法于2008年5月1日起施行。

▲2008年10月1日，我国首部行政程序统一立法——《湖南省行政程序规定》正式实施。以规范行政程序为突破口，湖南省全面推进依法行政，提高政府公信度和执行力。