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完善城镇社会保障体系试点专题论坛点评提纲

2009-09-08 15:20 中国社保论坛

摘要:东北振兴,国有企业改革是关键。国有企业背负三大包袱:富余人员、企业办社会、历史债务。而富余人员问题不解决,企业办社会的各类机构无法分离,民营资本或外资不愿进入,债务问题也难以消减。东北社保试点实行下岗人员与失业人员并轨,大大减轻了企业的冗员负担。三省并轨人员高达500万人(辽宁178万、黑龙江182万、吉林130万),社会基本保持稳定。再有,必要时由公共财政确保养老金的发放,并实行企业退休人员的社会化管理,这些措施为深化东北的国有企业改革提供了前提条件。

一、东北社会保障体系试点对东北振兴的推动作用。

东北振兴,国有企业改革是关键。国有企业背负三大包袱:富余人员、企业办社会、历史债务。而富余人员问题不解决,企业办社会的各类机构无法分离,民营资本或外资不愿进入,债务问题也难以消减。东北社保试点实行下岗人员与失业人员并轨,大大减轻了企业的冗员负担。三省并轨人员高达500万人(辽宁178万、黑龙江182万、吉林130万),社会基本保持稳定。再有,必要时由公共财政确保养老金的发放,并实行企业退休人员的社会化管理,这些措施为深化东北的国有企业改革提供了前提条件。在试点过程中,辽宁省60%以上的国有大中型工业企业实现了股份制改造,80%的国有中小企业完成产权制度改革;黑龙江省完成3100户地方国企改革;吉林省对2767户地方国有及国有控股企业实施改革攻坚。国有企业的改制改组同时推进了东北地区的产业结构调整和技术机构升级。东北振兴取得了较大成绩,社会经济发展一直保持良好态势,社会保障体系试点功不可没。

二、东北社会保障体系试点对全国完善社会保障体系的示范作用。

从上世纪90年代以来,中国的社会保障体系建设取得了重大进展。如企业职工基本养老保险模式从现收现付转为部分积累基金制,以利于渡过即将在2030年左右到来的中国老龄化高峰;又如建立了失业保险制度,以利于中国大规模产业结构和所有制结构调整必然带来的大规模劳动力结构调整。但是中国的社会保障体系还很不完善,其中两个突出的问题是:失业保险还没有充分发挥其在规范劳动力市场中的作用,企业冗员难以推向社会;个人帐户基金出现大量空帐,难以积累渡过人口老龄化高峰所需的基金。中国政府决定在东北三省进行完善社会保障体系的试点,正是要探索解决这两个问题。

1.为全国建立规范的失业保险制度提供经验。

上世纪90年代中后期,中国政府下决心解决国有企业的人员负担,提出了减人增效的政策,同时考虑上千万国有企业富余人员过快推向社会可能导致不稳定局面,1998年提出在企业内部建立下岗职工再就业服务中心,在大量冗员和失业人员之间建立了一个缓冲区。与要求企业内部消化冗员相比,建立再就业服务中心是一个进步,但是过渡性措施。因为再就业服务中心的人员仍然牵扯了国有企业负责人的大量精力,同时下岗职工拿着下岗生活费到私营企业打工或从事其他有收入的劳动,也使得劳动力市场秩序混乱。

中国政府从2001年起,明确不再在企业内部建立下岗职工再就业服务中心,首先在辽宁进行下岗职工基本生活保障与失业保险的并轨工作。并轨工作涉及到许多具体问题,如经济补偿金和企业拖欠下岗职工的工资、债务如何解决,下岗职工再就业应当享受哪些税收优惠,以及做好并轨职工的思想工作等等,都需要通过试点探索。其后吉林和黑龙江的并轨更重视与再就业工作结合。三省并轨的成功,为全国实现并轨提供了更全面的经验。

2.为全国实现养老保险基金模式的转型提供经验。为了较平稳地渡过2030年左右我国老龄化高峰,经过反复研究和讨论,从上世纪90年代中期开始,中国政府决定将城镇企业职工养老保险基金模式由完全的现收现付改成统帐结合的部分积累制。在制度设计的时候,就考虑到养老保险基金模式的转型过渡期存在双重负担问题,即企业和在职职工既要为没有个人帐户积累的退休老职工提供养老金,又要为自己将来退休积累基金。为了减轻这种双重负担,多数地方采取了挪用个人帐户基金为退休人员发养老金的办法。从全国来看,个人帐户的基金大部分被透支了,变成了空帐。这样下去,原设计的部分基金积累模式将蜕化为实际上的现收现付模式。

为了解决这一问题,除了多渠道筹集养老保障资金等措施外,适当调整个人帐户规模,逐步做实个 人帐户,实行个人帐户基金与统筹基金分帐管理,保证个人帐户基金的保值增值也是重要的举措。经过试点,三省做实了个人帐户基金,实行了个人帐户基金和社会统筹基金的分帐管理,从制度上保证个人帐户基金不被社会统筹基金透支。吉林、黑龙江两省的试点又明确中央补助的个人帐户基金部分由全国社会保障基金理事会投资运营,这些措施的推广对解决全国的个人帐户基金空帐问题将起到重要作用。

三、需要进一步研究的问题

1.个人帐户基金的性质。

个人帐户的最终权益是职工个人的,职工在不同地区调动,其个人帐户全部储存额应随之划转,职工死亡,其个人账户余额由职工指定的受益人继承。这原本是十分清楚的问题。但是,由于东北社保试点中由公共财政补足个人帐户空帐,使人产生了错觉,好像公共财政补足的基金不应当落实到职工个人名下。其实,公共财政补足部分是政府应当偿还的隐性债务。养老保险基金模式从现收现付转到部分积累,必然要求政府补足转制前退休人员以及在职中老年职工相当于现制度设计的个人帐户积累。可是由于种种原因,我们在这一制度转轨初期没有明确政府有序偿还隐性债务的政策措施,而是采用了适当提高企业社会统筹缴费率的办法,以期逐步填平隐性债务。在上世纪90年代中后期国有企业多数未走出困境的情况下,各地只能透支个人帐户基金以减轻企业负担,结果形成日益扩大的个人帐户空帐。因此,东北社保试点中调整个人帐户比例并做实,公共财政补足部分实质是偿还统筹基金挪用的个人帐户基金,从根本上说,是偿还政府隐性债务。不能因为公共财政出了钱,就把个人帐户基金混同于社会统筹基金,更不应当错位操作,让个人缴费进入统筹基金当期发放,把公共财政补助部分计入个人账户并混淆其性质。

2.扩大社会保障覆盖面。

1984年以来,中国经济体制改革一直以国有企业改革为中心环节,社会保障体制改革也不例外。这是一个历史过程,有其必然性。社会保障制度改革长期作为国有企业改革的配套措施,其注意力当然聚焦在国企职工,对城镇其他人员顾及不够。至于农村,在一段时期内基本不提社会保障,似乎一提农民的社会保障就是给中央财政施加压力。在这一背景下,国有企业职工的社会保障问题大致解决了,而其他社会成员的养老、医疗保险参保率不高。例如东北社保试点就没有覆盖132万国有企业厂办大集体人员。

再有,社会保障体制改革长期作为国有企业改革的配套措施,还难免产生不同群体之间,国家立法的社会保障待遇水平差距过大的问题。例如城镇机关、事业单位与企业的基本保障水平就差别过大。这个问题提出已有10多年了,始终没有解决。基本医疗保险从政策上讲实行了统一制度,实际上机关事业单位职工并没有参加统一的医疗保险制度。基本养老保险制度,目前企业是一种,机关和事业单位是一种,因为这些年不断提高公务员的工资,机关、事业单位的养老金也跟着调整,企业因为效益不好调得就低,两种制度所形成的待遇差距近些年迅速扩大。这些差距并不合理,引发了许多不必要的社会矛盾,有的还很激化,地方政府和有关部门花了大量精力来解决,但由于基本制度不衔接,总是按下葫芦浮起瓢。这个问题,在东北的社保试点中也没有解决。因此,把城市的所有劳动者的基本养老保险、医疗保险统一起来,这是下一步完善社会保障体系中应该考虑的问题。

扩大社会保障覆盖面,根本的问题在于政府进一步转变职能,要超越国有企业所有者的身份,站在全社会管理者的高度,考虑社会各个阶层的和谐共处,建立覆盖全体居民的社会保障安全网络。

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