对我国事业单位管理体制改革的探讨

第一篇：事业单位的由来及其在社会生活中的定位 

从经验的和逻辑的顺序来说，或许弄清事业单位是什么比弄清事业单位改革怎么进行更有意义。几乎所有关于事业单位改革的理论分歧和行为争议，最后都可以归结到如何理解事业单位的内涵这一基本问题上来。

投资者的积极性

古往今来的各个国家都没有事业单位这一称谓，但古往今来的各个国家都存在着一些特殊的事务。这些特殊的事务并不能给投资者带来直接的利润，或不能带来较高的利润。比方说，基础科学研究、大众的教育、博物馆、图书馆等等。所以，在人类社会的早期形态，这些事务只能成为极少数有钱人和有闲人的“业余爱好”。

一般来说，这些事务具备一些特殊性，因而难以转化成现实的商品。一是形态特殊，难以确定相对客观的价值，如基础科学研究的成果。这类似于人们常说的非营利性。二是从中受益的多数人无力支付或不愿支付给举办者足够的报酬，如大众教育，大众卫生保健和公共文化设施等。也就是人们常说的具有公益性。

随着社会的发展，特别是商品交换形式多样化的发展和社会财富占有者占社会比重的变化，一些原来难以成为商品的事务有可能成为商品，如艺术作品；一些事务有可能会有相当一部分人受益人愿意支付足够的报酬，如贵族学校、贵族医院等。但是，任何一个社会都会存在一些受益人无法确定其交换价值或无力支付报酬的特殊事务。

社会发展的客观需要

如果这些特殊事务对于多数人来说是可有可无的，那么，它或许就只有两条出路，一是成为少数人专门享受的“奢侈品”；二是无法长期稳定地存在下去。可社会现实是：在我们所能见到的这些特殊事务中，绝大多数是多数人所需要的。尽管某一个具体社会成员有可能不能真切地感受到需要，例如贫困地区的家长有可能不认为有送孩子上学的需要，一个普通市民也可能不认为有研究“1+1=1”的需要，但对于一个社会的正常运转来说，对于一个民族的延续和生存来说，那些投资者没有积极性的事务却往往是不可或缺的，任何一个理智的社会都能真切地感受到这种需要，如作出实行义务教育的强制性规定和努力。很多研究社会发展和经济发展的学者，都倾向于将一个国家非营利性的公益事业的多寡，作为衡量一个国家是否发达，社会经济发展是否有后劲的重要指标。

第三者的介入和政府的作用

许多特殊事务，一方面是投资者缺乏积极性，一方面是受益者有客观的需要。有钱的人不愿办，愿办的人没有钱。如何解决这一难题?历史选择了第三者，即由投资者和受益者之外的第三者来负责筹措钱款，并由第三者支持兴办。在人类社会的早期，这个第三者更多地是由慈善组织(如宗教团体和形形式式的慈善机构)来充当的。人们创造了各种各样的慈善组织，由慈善组织负责募集资金，由慈善组织直接操办或出钱雇人来操办这些非营利性的公益事务。甚至到了二十一世纪的今天，很多国家很多民族的慈善机构还在继续发挥着这种支持兴办社会公益事业的作用。

一个更为重要、更为普遍的第三者是由政府来充当的。特别是工业革命以后，政府的这种第三者作用越来越明显。在当今社会中，那些私人投资者不愿办的公益性事务，主要都是由政府通过向社会征税来募集资金，并由政府直接或间接操办。以至于在相当一部分国家中，尽管没有中国特色的事业单位，但政府机构中却有从事基础科学研究的重点实验室，甚至还有一些国家将公立学校的教员和公立医院的大夫列为公务员。

需要说明的是，即使是剥削阶级的腐朽政权，往往也乐于充当公益事业的举办者和资助者。政府的社会职能与政治统治职能往往是交织和融合在一起的。其实早在一百多年前，马克思、恩格斯就曾深刻地论述过国家机器的这一特殊性。政治统治到处都是以履行某种社会职能为基础的，而且，国家机器只有在履行了社会职能之后才能更好地和更有效地实现其政治统治。

对于很多国家中那些不了解马克思主义的社会公众来说，他们接受政府、需要政府、投票选举政府，正是因为看到了政府给他们带来了种种福利；他们愿意交纳税赋给政府，主要是指望政府能给他们继续带来更多的福利。

政府作用的多种方式

政府在兴办社会公益事业方面可以发挥支持的作用，这几乎成了不容置疑的公理。但世界各国长期以来对这类问题也有着许多争议，主要有两个方面。

一是如何界定政府支持社会公益事业的范围，即某项具体的公益性事务政府“该不该办”。这一方面，人们要感谢公共财政理论。公共财政理论较为系统地分析了哪些事务应由政府财政支持，哪些事务应由社会自身和私人投资者自己去办；哪些事务应由政府财政优先支持，哪些事务应由财政在保证了基本需要之后再量力而行。尽管公共财政理论的某些论述较为抽象，但还是较成功地提出了供专家们分析和解决这些难题的概念框架和价值尺度。如外部性原则、非竞争性原则、普惠原则等。

二是政府在支持社会公益事业时应采取何种方式，各种方式的利弊及适用范围，即面对众多应该支持的公益事业，政府“如何办”。围绕这一问题，从事行政管理理论研究和从事行政管理改革方案制定的人们还在继续争论，大有方兴未艾之势。从实践中看，大体有两种方式：一种是由政府大包大揽，直接兴办。另一种是间接支持。间接支持具体又可以分为多种方式：只出钱不出力，如民办公助、政府采购等；多出力、少出钱，如公办民助，公私合营；不出力，少出钱，如设立政府基金、财政补贴等；不出力、不直接出钱，但给政策，如税收优惠政策等。

围绕着政府如何支持社会公益事业，人们现在还在继续探索。稍加疏理，我们可以看到，在纷纭繁杂的各种探索背后，牵引拉动人们行为的主要有两根绳索：一是效率原则，即谋求财政少花钱多办事。二是合理性原则，即谋求克服同“官办”与生俱来的各种弊端，尽最大可能调动社会自身的积极性。

开篇之小结

尽管事业单位是当代中国的“专利”，但其存在的基本原因却普遍地存在于古今中外的各种社会之中。社会都存在着一些私人投资者缺乏积极性的事务，在这些事务中，又有一些是社会公众和民族生存所不能缺少的。为了解决这二者的矛盾，各国都采用了由第三者向社会募集资金的办法，并由第三者给予直接的或间接的支持。当今社会各国的第三者角色主要由政府来扮演。政府支持的具体方式可以是多种多样的。在当今中国，政府支持的各种方式大都是通过设立各种各样的“事业单位”的途径来实现。 

当然，事业单位现象绝非如此简单，我国事业单位的由来还有很多特殊背景，这是我们后面要讨论的。不过，在讨论特殊性之前，笔者主张先讨论一下—般性。我以为，社会私人投资者的积极性、社会发展的客观需要、政府的特殊作用等问题，是我们分析事业单位现象、研究事业单位究竟存在什么问题以及提出事业单位改革建议时，必须经常关注的根本问题。各种各样的理论分歧和行为争议的存在，主要是因为在这几个根本的问题上人们的看法不一致。我们首先探讨一下事业单位的由来及其在社会生活中的定位，主要目的不是想提出解决分歧和争议的建议，而是想指出分歧和争议的事实真象。

第二篇：事业单位产生的特殊背景 

我国事业单位现象的产生，有着十分复杂的社会背景。深入分析这一背景，探索产生事业单位的特殊原因，对于我们准确地认识事业单位现象的特点，对于分析和预测其未来的发展趋向，是非常有益的。

高度福利社会的政治取向

1949年以后，党和政府领导全国人民开始了建设新社会的实践。正如当年在革命时期所宣传的那样，我们在社会主义建设时期，始终将发展各项社会事业，向最广大人民群众提供尽可能多的福利，作为人民政府的重要任务之一。从1949年到1956年，高校学生从11．6万人增加到38万人，中学生从126．8万人增加到586万人，小学生从2439万人增加到5770多万人，图书出版物由1亿多册增加到16亿册，医院床位由10．6万张增加到33．9万张。国家制定的第二个五年计划要求高校学生再增加一倍左右。1956年，我们还提出要在1 2年内普及小学义务教育，并力争使我国最急需的科学和技术接近世界先进水平。

应当指出，就当时的国力来说，要维持如此庞大的教育、文化、卫生和科技事业是极其困难的。在一个相当多数人还没有解决温饱问题的国度里，要基本普及小学义务教育，这确实是一种高福利的政策。在当时的历史背景下，高福利的政治取向是不容置疑的。全国人民，尤其那些刚刚翻身做主人的劳苦大众是衷心欢迎和坚决拥护这一政治取向的。而共产党人的宗旨也决定了这一政治取向。

古往今来的任何一种高福利政策，几乎都是伴随着政府的主导作用而产生的。投资者发展非营利性社会公益事业的积极性是极其有限的，至少是支持不了高福利的政治取向。于是，人们接受高福利政策，也就意味着接受政府对社会财富分配的高度介入(如高税收)，意味着接受政府对于发展社会事业的更大的支配作用。所以，在一定时期内，“公办”性的公益事业占有绝对比重，也就成了历史的必然。政府不出钱谁来出钱，政府不办谁来办，也就成为了人们的一种共识。

高度集中的计划经济体制

研究新中国政治史和经济史的人们，对于我国在上个世纪五六十年代为什么会采取高度集中的计划经济体制，已经有了很多的分析和论述。在此，我们要说明的是，高度集中的计划经济体制对于我国“事业单位”现象的产生有着巨大的推动作用。

一是在高度集中的计划经济体制下，满足人们基本生活需要之后的财富绝大多数由政府所掌握和支配，政府是全社会最大的和最主要的投资者。也就是说，即使我们不实行高福利的政策，不向社会大众提供普遍享受的教育、文化和医疗产品，那么，社会的低福利和少数人享受的教育、文化、卫生事业也不得不主要依赖政府的投资。高度集中的计划经济体制决定了政府在发展非营利性社会公益事业中居于绝对支配地位。政府在兴办非营利社会公益事业时，不仅仅具有“当仁不让”之义，而且也具有“舍我其谁”之势。

二是要维持一大批国营企业单位的正常运转，必须要有一大批国营事业单位在科学研究、先进技术、高科技人才以及熟练工人等方面的强有力支持。既然绝大多数企业都已经国营了，那么，如何能回避其必需的科学研究部门、技术开发部门、尖端人才培养部门和合格工人的生产部门也相应实行“国营”这一历史的规定性呢?所以，在很多实行市场经济体制国家不可思议的事情，在实行高度集中计划经济体制的中国和前苏联东欧国家就成了天经地义的事情。如绝大多数工学院、应用科学研究所、高等和中等技术学校等都由政府直接举办，并直接听命于政府的指令。所以，在企业生产什么、生产多少都已纳入政府的计划“本子”之内的年代，相应的事业单位提供什么产品，提供多少也就当然地纳入了政府的计划“本子”之内。所以，留在企业单位身上的高度集中计划经济体制的烙印在相当一批事业单位身上也依稀可见。

社会自身组织能力高度缺乏

研究分析中国的事业单位现象，可能不得不研究一下中国的“单位”现象。近二三十年来，中国的“单位”现象已经受到社会学界和政治学界的关注，但公开发表的成果并不多见。“单位”现象的产生和特点是极其复杂的，即使一篇上万字的专门论文可能也难以说清。在此，我们只能从中国社会文化环境中缺乏一种自身组织能力的角度来简要分析，以求管中窥豹之效。 

在长达几千年的历史中，中国社会一直缺乏一种不依赖政府力量的自身组织能力。也许是自给自足自然经济的影响，也许是政府的力量过于强大，人和人之间的紧密联系的形式极其有限。能够和政府力量相媲美的是宗族的力量。其他的形式和力量如帮会、宗教、同乡会、同学会等，都难以进入主流社会。至于同业公会、行业协会、董事会、理事会、基金会等更是如凤毛麟角一般少得可怜。政党现象的出现也只有百年左右的历史。而且，中国的传统文化也不支持人们之间保留除宗族之外的密切交往，如“君子群而不党”一类的观念几乎是社会精英分子的座右铭。

我们可以把社会自身组织能力的缺乏概括为社会自身组织形式的贫乏和社会群体自律能力的匮乏。这种缺乏社会自我组织能力的社会文化环境很难满足社会运转的需要。在这样的环境中，政府的作用就显得至关重要。政府的组织能力如何，政府政策是否妥当，将会直接导致社会经济文化的兴衰。其实，马克思、恩格斯早年在研究帝国主义、资本主义对印度和中国等东方国家侵入时，就对政府作用的这种特殊现象做过分析，后人曾经概括为“亚细亚生产方式”一说，并在理论界引发过不少争议。　 

不管理论界如何争议，有一点或许是不存在争议的，这就是当社会缺乏自我组织能力时，就不得不依赖于政府的组织能力。如果说，这一点在自然经济状态下表现不明显的话，那么，在社会化大生产的年代就越来越凸显出来了。其实，西方学者所津津乐道的社会自身组织能力，仅仅是在西方社会开始进入工业化社会以后才明显表现出来。同样，中国在上个世纪五十年代以后，进入了大规模实现工业化的时代，政府在组织社会化生产，兴办社会公益事业方面所具备的特殊影响力才得到了充分的体现。我们很难想象，如果没有政府的组织作用，中国的工业化进程能达到今天的地步，如果没有政府的组织作用，中国的各项非营利性公益事业能发展到今天的水平。　 

今天的中国人，几乎都高度地认同中国政府所具备的这种组织、控制经济和社会生活的作用。

发挥这种作用要依靠一个复杂的系统，在这个系统的末端就是各种各样的“单位”。政府对社会成员的组织能力，最终是通过各种各样的“单位”的组织能力来实现的，政府对每一个社会成员的影响力，也主要是通过各种各样的“单位”对本单位“职工”的影响力来完成的。我个人认为，这便是中国“单位”现象的主要特点。而产生“单位”现象的原因，重要的一点是社会文化环境中比较缺乏自我组织的能力。

法人制度的不健全

我们国家法人制度的建立只有十几年的历史。在当时的背景下，我们只明确了机关、企业、事业和社团这4种法人。这种法人制度的最大不足，是没有确立公法人和私法人的概念。尤其是没有将利用公共资源追求公共目标的机构单列出来。于是，在实践中，我们只有将各种机构简单地装进上述4种法人的框架之内。

于是，很多原本不该列为事业单位的机构也不得不列入了事业单位的序列。例如，各级政府都设置了一批既不同于行政机关，又不同于从事非营利公益事业的机构，如专门为政府决策提供服务的政策研究和信息机构、承担政府执行性事务的机构、特殊行业的社会监管机构等。这些机构原本都应属于“利用公共资源追求公共目标”的公法人，但我们没有公法人这一概念，而且现行机关法人的几个类型中也没有他们的位置，放入企业和社团就更不合适，不得已之下只有放进事业单位这个大筐之内。

同样，现行法人制度对从事非营利公益事业的机构也没有区分公法人和私法人，于是一些民办的非营利公益机构也找不到位置，不得已之下我们只能用“民办非企业”这一特殊办法做为权宜之计。

在这样的法人制度的制约下，一方面导致了事业单位本身的包罗万象，另一方面也导致了民办非营利公益机构难以发展起来。

小结

事业单位作为一种特殊的现象(其实不是中国的独家“专利”，前苏联东欧国家都有过类似的现象)，它的产生有着特殊的政治、经济、社会和文化的背景。在一个经济相对落后的国家里，要想提供一种社会成员普遍享用的公益事业，就不能回避政府的主导作用。高度集中的计划经济体制，必然会产生高度集中的事业单位管理体制。当社会自身缺乏自我组织和自我控制能力时，必然要依赖政府的组织控制能力，否则各项事业就难以稳定、有秩地发展。

同样，我们要想较为准确和较为全面地分析和预测事业单位现象目前和未来的变化趋势，就必须较为准确和较为全面地分析和预测那些特殊背景和特殊制约因素的变化趋势。比方说，如果判定我们今天和未来不会改变高度福利的政治取向，那么我们就很难得出政府在发展非营利公益事业中的主导作用会有根本改变的推论。如果判定高度集中的计划经济体制已经根本改变，且未来趋势不可逆转，那么我们就有理由相信相应的应用科学研究机构、高等和中等技术学校的管理体制必将发生变革。如果我们有把握判定某些事业单位完全有可能不依赖政府的影响和控制能力就能稳定、有秩地发展，那么，我们就有理由建议逐步放松或放弃政府对这些事业单位的影响和控制。

当然，如果我们没有认真分析研究事业单位产生的特殊背景，如果我们的分析研究与事实相去甚远，那么，我们关于事业单位改革的理论和实践就很难不犯错误。所以，本文的目的不是想提出一整套分析框架和基本推论，而仅仅是想提请各位同仁尽可能较为准确和较为全面地分析研究一下我国事业单位产生的特殊背景。

第三篇：事业单位体制改革的价值取向 

像“事业单位从何而来”这一基本问题一样，围绕着“事业单位向何处去”也存在许多分歧意见。我国事业单位管理体制存在哪些弊端，按照什么原则来改，理想的事业单位管理体制如何构建，这些本来就是仁者见仁、智者见智的价值取向问题，但是，历史的发展既给人们留下了选择余地，也为人们的选择设置了规定性条件。

减少财政支出

事业单位是财政支出的大户，事业单位从业人员也是“吃皇粮”的大头。全国党政机关人员(包括人大、政协、法院、检察院等)约600万，而事业单位人员约3000万，是党政机关的近5倍。考虑到各级财政的收支状况，特别是相当一部分经济相对落后地区和市、县、乡的财政比较紧张的现实，人们提出减少财政支出的价值指标是可以理解的。更何况各级政府所举办的事业单位当中，有一些已经具备了自食其力的条件，还有一些虽然难以自食其力，但其本身所从事的已经不是社会公众普遍享受的公益事业，从建立公共财政的需要考虑，也不应再列入财政供给的范围。

但是，如果我们不作具体分析，简单地将减少财政支出作为事业单位管理体制改革的价值取向，恐怕也不符合历史的规定性条件。

第一，能够自食其力的事业单位毕竟是少数，据估算也就是10％左右。对于大多数事业单位来说，主要的问题不是财政供给过多，而是财政供给不足。目前相当一部分基础科学研究机构、中小学、政策研究机构偏离其宗旨去搞“创收”，就能证明这一点。所以，对于具体的事业单位来说，一部分要减少财政供给，一部分要尽可能增加财政供给。而需要增加的是大头。

第二，从根本上说，建立财政的目的，本来就是要维护国家机器的正常运转和支持兴办社会公众普遍享受的非营利性公益事业。而且，当我们国家完成了由计划经济向市场经济的转轨以后，竞争性、营利性企业的发展主要是依靠市场主体的投入，发展公益事业在财政支出中的份额也越来越大。只要承认有必要通过向社会征税来建立公共财政这一基本前提，那么，主要的问题就不是减少财政支出，而是合理地使用财政资源，使之发挥更大的效益。也就是说，如果我们减少财政支出不是为了减少向社会征收税赋和维持收支平衡，那我们就找不到减少财政支出的理由。

减轻负担、甩掉包袱

过去在高福利政策的长期支配下，事业单位财政支出确实在一定程度上存在着摊子铺得过大和入不敷出的问题。现在随着社会主义市场经济体制的逐步形成，社会收入分配结构也发生了变化，一部分公益事业、特别是可以转为有偿服务的事业，社会私人投资者也有了一定的投资积极性。于是，减轻财政负担，甩掉一部分包袱给社会自己去承担的价值取向也就应运而生了。

可是，减负甩包袱的价值取向也有可商榷之处。

第一，不可过高估计社会私人投资公益事业的积极性，或者说不可高估社会公众购买有偿服务的能力。例如，民办学校近年来有了一定发展，但民办学校总是要实行较高的收费，否则，人们既无办学积极性也难以维持其正常运转。而且，目前真正能够将子女送进高收费民办学校的家庭毕竟还是少数。我们可以大力扶持民办学校并给予较优惠的政策，但在可预见的未来，不能指望中小学教育支出的大头由社会自身来承担。

第二，社会消费刚性增长是满足人们客观需要的必然要求。长期提供的社会福利难以在短期内取消。问题不在于该不该改变高福利的社会政策，而在于能不能改变长期形成的主要由政府提供社会福利产品的格局。如果知其不可而为之，结果就会导致怨声载道和留下社会不稳定的隐患。据了解，东欧剧变以后，虽然在经济上采取了“休克疗法”，但谁也不敢在社会公益事业上搞“休克疗法”。

第三，从根本上讲，社会公众之所以需要政府和接受政府，就是因为人们指望政府能帮助他们解决难题，创造和维持良好的生存环境。这其中理所当然地也包括期待政府能够提供非营利性的公益产品。不该管的事政府可以不管，该管的事即使是再麻烦、再困难，也还是要管。

放权和放松控制

或许在对事业单位进一步下放权力和放松政府有关部门对事业单位的控制上，目前最容易取得共识。支持这一价值取向的理由似乎也最为充分。从政府到事业单位，从管理者到被管理者，几乎都认为我国的事业单位管理体制是在计划经济条件下形成的，像国有企业一样，也存在自主权不够，管得过多过死、不利于调动事业单位自身的积极性和低效率等问题。特别是相当一部分事业单位的负责人和职工认为，事业单位并不是搞不好，只要放权，放手让他们干，就一定能搞好。

尽管人们对放权的认识比较一致，但这种一致还只是表面的。确立这一价值取向时也需要具体问题具体分析。

第一，放权是有限度的。大多数非营利性公益事业单位的资金都来源于财政，财政的钱又来自于纳税人。从基本原则上讲，这些单位都不应回避出资人的监督和控制，再怎么放权，也不能搞成“内部人控制”。否则一旦放到危及出资人权利的地步，就不可能再维持价值取向的一致了。

第二，设立事业单位的本意是要求其提供社会公众普遍享用的公益性产品。不论从理论上，还是从实践中看，对这些单位无论怎么放权，其非营利性和公益性的宗旨都不允许改变。一旦事业单位偏离这一宗旨，利用掌握的公共资源来从事营利性活动，也必然会引发社会争议。所以，世界各国对于这些利用公共资源从事公益活动的机构和享受国家优惠政策的机构，都要加以严密的控制。前者要控制其公共资源使用的效率，后者要控制其从事活动的方向和范围。例如，公立图书馆等文化机构如使用财政资金，其预决算和重大投资方向都要报批。而享受优惠税收政策的民办非营利机构，其收费价格、负责人薪金和工作人员工资总额也要接受政府的严密监控。

第三，即使从政治上考虑，作为社会一分子也必须接受国家的统一管理。比方说文化、出版、广播、电视等机构，国家不仅要控制其提供精神产品的公益性，还要控制其精神产品的健康性和合法性。

第四，事业单位管理上的主要问题是长期以来简单套用对行政机关的管理办法，改革的方向是建立一整套适应各类事业单位自身特点的不同管理办法，而不是简单地放权。破和立是辩证统一的一对矛盾，不破不立，不立也难以真正破。即使强调要发挥事业单位本身的自律性，更多地让他们自我管理，也必须以这些单位本身有自律性，能够实现自己管理自己为前提。比方说，随着改革的进展，相当一部分原来由政府直接支持的事业单位可以改为间接支持，即实行民办公助、政府采购、设立专项基金、税收优惠等办法，不再是直接包办。但所谓的公助、采购、基金制、税收减免等办法也都渗透着政府的管理和控制，只不过是管理办法改变了。同样，如果某一个民办非营利性机构不能自律，偏离了非营利的方向，那么，它就不能再享受税收优惠政策了。

大力裁减人员

从财政资金的使用效益出发，理所当然地要求“少花钱多办事，少养人多办事”。如果考虑到确有一些事业单位管理水平不高，人员结构也不尽合理，客观上也养了一批“闲人”，那就更有理由提出精简的要求了。同样，如果将大力裁减人员作为事业单位管理体制的价值取向，也必须顾及到一些制约因素。

第一，从根本上讲，人浮于事的本质是管理水平不高和效率低下。如果不在提高管理水平和提高效率上下功夫，强行地裁减事业单位的人员，那么减人以后的事业单位也还是不能改变人浮于事的格局。比方说，有一个事业单位有100人，却只干了50人的活，如果只是强行减掉50人，那么剩下来的5 0人很有可能是只干25人的活。相反，如果我们在运行机制、管理体制上下一番功夫，充分调动每一个人的积极性，那么，这100人就可能干出100人的活，甚至更多。

第二，事业单位本身就是一个庞大的就业场所，我国当前和未来就业形势，也不可能允许我们裁减大批人员。

第三，即使我们可以不考虑严峻的就业形势，也不能不考虑社会保障制度不健全的现实。如果没有社会保障，减下来的人又怎么办?我们怎样能保证既减了人又不致于引起社会不稳定?上个世纪五、六十年代那种凭借强大政治动员力量，将被裁减人员送回老家种地或留在城里待业的办法，今天已经不能再用了。事实上，近几年在一些已经大力裁减事业单位人员的地方，主要的办法还是依托财政给被裁减人员以种种“优惠政策”。所以，账算到最后财政的钱还是没有省下多少。转了一圈，又回到了原点，“少花钱多办事、少养人多办事”的目的还是没有达到。

小结

历史的批判和批判的历史并不是一回事。面对种种流行的价值取向，事业单位管理体制改革方案的制定者和实践者必须持一种审慎的态度，必须充分顾及历史给我们设置的种种规定性条件。所以，我们可以充分调动社会各种力量兴办非营利性公益事业的积极性，但不能减少财政对非营利性公益事业的投入。我们可以集中财力物力办好那些社会公众更需要的公益事业，但不可推卸政府支持和促进非营利性公益事业发展的责任。我们需要改变简单套用行政机关管理办法来管理事业单位的格局，但不需要一个事业单位发展失控的格局。我们必须改变事业单位人浮于事，效率不高的状况，但必须更多地从改革事业单位运行机制和管理体制上下功夫，而不是简单地一味地裁员。

第四篇：事业单位选择 

事业单位管理体制改革是一项浩大的工程。不论是从工程设计的总量、工程设计的难度上看，还是从工程实施的协调任务、工程实施中必须克服的矛盾上看，都能和企业单位的管理体制改革一比。事业单位管理体制改革的方法也存在种种理论探索，其中的一些战略选择问题尚待进一步解决。

速决战与持久战

想速战速决是人之常情，但在现实生活中，很多问题不可能“毕其功于一役”，这也是客观现实。抽象地争论这一问题，很容易流于“能速决的就速决，该持久的就持久”一类的文字游戏。要想具体地讨论这一问题，必须充分估计事业单位管理体制改革的任务和可能遇到的困难。

从改革的任务上看，事业单位管理体制改革至少要做三件事：第一，适应建立公共财政体制的需要，改变财政供给上“撒胡椒面”的办法，重新确定财政对社会非营利性公益事业予以扶持的范围、重点和力度。这其中也必须解决“有所为有所不为”的问题。第二，适应事业单位自身发展的需要，改变长期以来简单套用行政机关的管理制度来管理事业单位的做法，建立符合各种事业单位自身特点的一整套管理制度，这其中包括经费渠道、人事管理、社会保障、市场准人、资产管理、社会监督等各个管理环节。第三，适应时代和社会发展的需要，调整原有事业单位的布局和结构，制定一整套行业发展的政策，其中包括各类事业单位发展的规模、速度，以及鼓励和限制发展的领域等等。

从可能遇到的困难看，事业单位管理体制改革必须正确处理改革发展稳定三者间的关系。特别是如何克服社会福利消费“刚性增长”的惯性，如何改变人们长期以来形成的对政府的依赖心理，如何实现一部分事业单位向企业的转换，如何平稳实现每个行业、每个事业单位及其职工利益分配格局的调整，如何面对社会就业的压力等。对改革中遇到的诸多问题，必须审慎对待。

存量的改革与增量的改革

一方面是艰巨的任务、庞大的工程，另一方面是不可低估的阻力和种种制约条件。这是任何一个决策者都难以回避的格局。如果再考虑一下社会各界强烈要求改革的压力，就很容易陷入“欲说还休”和“欲罢不能”的尴尬境地。所以，在总体估量上决策者不得不做持久战的心理准备，在具体设计上不得不慎之又慎，反复掂量。

要想打破这种“千呼万唤难出来”的局面，我们有必要在主攻方向上实行战略转变，不妨由主攻存量的改革转为主攻增量的改革，至少也可以实行存量的改革与增量的改革并重。

所谓存量的改革，就是改革目前已有的事业单位管理体制中的种种弊端。具体说来，一是让现有的事业单位摆脱不理想的管理体制，二是建立一套理想的管理体制，三是让现有的事业单位去适应理想的管理体制。所谓增量的改革，就是将今后新产生的事业单位从一开始就投入到理想的管理体制之中。具体说来，一是建立一套理想的管理体制，二是让新成立的事业单位适应理想的事业单位管理体制（如果我们连单位制度也想改的话，则可以让非营利性公益事业的新增部分去适应理想的事业管理体制）。

很显然，存量的改革面对的是制度创新和改变惯性这两难，而增量的改革只有制度创新这一难。存量的改革与增量的改革在新体制建立的难度上是一样的。但是，在克服阻力、减少社会震动，控制不稳定因素等方面，后者要比前者容易得多。

比方说，要改变财政对某些事业单位的现有扶持力度是很难的。但我们也可以暂不改变财政原先对各种事业的扶持力度，而仅仅改变一下每年新增的财政收入的投放方向。显然，后者要比前者容易得多。

同样，在经费渠道、人事管理、社会保障、市场准入、资产管理、社会监督等各个管理环节上，也可以实行“老单位老办法、新单位新办法”，“老人老办法，新人新办法”，“老事业老办法，新事业新办法”。当然，如果更积极一点，则可以实行“增量新办法，存量视条件逐步向新办法过渡”的战略。这样的战略考虑不仅可以在巨大的阻力面前迈出改革的步伐，而且可以为十几年以后的改革减少相当一部分阻力。

先放水和先挖渠

无庸讳言，存量和增量的战略选择，是以我们能够事先设计出一整套较为理想的新体制为前提的。现有的事业单位管理体制究竟存在什么弊端?其中有哪些是有条件解决的?新的、较为理想的事业单位管理体制究竟是什么?其中又有哪些是现在就有条件建立的?如果我们对这些前提性的问题还需要探讨，如果我们对新体制总体框架及部分内容都还拿不定主意，那么，我们就只有一个选择，这就是存量是老办法、增量也是老办法，然后连存量带增量加在一起去探索，去试验或试点，去“摸着石头过河”。

对于任何一个社会现象变迁的大型工程来说，几乎都不可能毕其功于一役。我们所能谋求的是阶段性成果和各个阶段之间的连续性。或者说，面对种种困难和条件的制约，可供人们选择的是步骤和目标的统一，近期目标和长远目标的统一。但是，对于事业单位管理体制改革的每一个步骤和每一个阶段性目标来说，还存在一个“先放水”还是“先挖渠”的战略选择问题。

具体地说，事业单位管理体制的每一步改革都会连带地产生一些新的问题。我们可以先改革，让新问题暴露出来，然后再去想办法解决新问题。我们也可以事先想好解决新问题的办法(人们习惯称之为“配套措施”)，然后再推行改革的具体步骤。

无论在改革之前还是在改革之后，引发一通关于放水和挖渠关系的哲学讨论，或者“破”和“立”的关系的抽象思辨，也许都没有多少实际意义。但是，我们必须承认，伴随着事业单位管理体制改革每一个实际步骤的出台，都不得不面对一些实际困难和可能引发的矛盾，都不得不事先安排一些配套性的改革措施或事后采取一些应对的措施。这方面，既有思想工作和理论准备，也有种种的制度安排。

从近几年事业单位管理体制改革的实践来看，已经对制度安排提出了很多要求。比方说，要求尽快建立适应事业单位特点和事业单位从业人员承受能力的社会保障制度，要求建立事业单位经费来源的新制度，要求调整事业单位在税收等方面的优惠政策，并对不同的事业单位实行不同的税收制度，要求打破一部分事业单位“公办”与“民办”的界限，建立新的适应大力发展民办事业单位需要的法人制度，要求出台事业单位富余人员“下岗分流”的办法，要求建立适应各种事业单位自身特点的级别管理制度，要求建立较为客观公正的估量事业单位绩效的评价体系，要求建立社会公众，特别是实际受益人对事业单位的行为是否符合公众利益进行监督的制度，要求建立新的适应投资主体、多元化要求的事业单位，国有资产管理制度，等等。对于理论工作者来说，对改革遇到的困难和引发的矛盾，也许可以置之不理，作为学者，能够提出较为理想的目标模式和较为可行的阶段性步骤就已经很不容易了。但是，对于决策者和实际操作者来说，就不得不对改革的困难和引发的矛盾给予充分的重视和估量。而且，如果我们已经预见到了困难的程度会很大、新的矛盾会很尖锐的时候，就不得不事先考虑好配套性措施和应对办法。否则，等大水放出来以后再修泄洪道就来不及了。

小结

我们有必要充分估计事业单位管理体制改革的艰巨性和长期性。如果想将事业单位管理体制改革的困难和可能引发的矛盾控制在最小的范围之内，我们还必须遵循改革本身的规律，审慎地设计改革的步骤和方法。认真地总结2 5年来经济体制改革的经验教训，这对我们做出较为有效的战略选择是极有裨益的。

(中央机构编制委员会办公室四司司长　吴知论)