一场错了再试的改革

今天形成的央企格局，当属这个试错式改革的“遗产”。我们该怎么评价它？其命运将来到底如何？但有一点也许是肯定的，三十年之后，这场国企改革终于卸下了背在政府肩上的沉重负担，而替代它的是整个社会的理解和无数创业家的面孔。这无疑就是一场“光荣革命”。 

日本经济史学家、中国经济学家朱绍文先生在东京大学的昔日同窗小宫龙太郎先生曾经在1985年说过一句后来在中国非常流行的话：“在中国不存在企业，几乎完全不存在。”二十多年前，这句话让小宫的名字响彻中国大地。 

在今天，除了一百五十多家所谓“中央企业”那显赫的规模、地位和在国际上备受关注的投资行为之外，上百万家传统型国有企业大都退出了历史舞台。曾经一再作为中国经济改革重中之重的国企改革，三十年来终于走完了复杂和耗时的脱胎换骨的道路。 

今天我们都不知道该怎么去定义这样的改革，也难以用最简单的方式去评价它。什么是它取得成功或者遭遇失败的标准？这些问题今天我们仍然不容易回答。但有一点也许是肯定的，三十年之后，这场企业改革终于卸下了背在政府肩上的沉重负担，而替代它的是整个社会的理解和无数创业家的面孔。这无疑就是一场“光荣革命”。尤其是，这场改革是从一个错的起点上开始的并被接连不断的试验所延续。无疑，这就是一场“错了再试”（trial and error）的革命。 

“试错”的开始

在1976年“文化大革命”宣告结束之后，国企正处于人心涣散和管理混乱的局面中。至少有三分之一的国企生产是不正常的，国营工业企业每百元工业产值提供的利润比历史最高水平低三分之一；独立核算的国营工业企业亏损面达到24.3%，亏损额达37.5亿元。根据当时大多数计划派经济学家和领导人的认识，这些问题都是企业管理落后造成的。于是，国家计委和经委决定派团出访国外，虚心学习国外企业管理的经验。

据当时国家计委的经济学家房维中先生回忆，1978年6月30日，时任党主席的华国锋在听取谷牧副总理访问欧洲五国汇报后说：“外国企业管理确实有些好经验值得借鉴。”1978年10月底，国家经委又组团访问了日本，回国后考察团的主要成员袁宝华、邓力群、马洪、孙尚清向李先念副总理汇报。经委的赴日考察团向国务院提交了《日本工业企业管理考察报告》。据说，这份报告经余秋里和康世恩的批示印发下去，产生了非常大的影响。

前国家经济体制改革委员会综合规划局局长、国务院经济改革方案研究办公室副主任、中国经济体制改革研究会副会长杨启先教授在2004年9月20日出席“国企产权改革与社会公正”沙龙时，也曾回忆过早期的这段关于反思企业管理的经历。他说：“1979年，中央还专门组织一百多人的一个调查小组，总结过去改革的经验，当时计委、经委必须都是老一点的同志参加。从调查的结果得出一个结论，现在看是一个很大的进展：国企的问题看来不在原来说的中央管得过多，还是地方管得过多；中央管或地方管都只是一种行政的管理，如果要解决企业的问题，搞活企业，必须适当的建立自主权。” 

可是，就在1978年10月，四川却早已率先选择六家地方国营工业企业开始“扩大企业自主权”的试点了。这六家试点企业分别是：宁江机床厂、重庆钢铁厂、成都无缝钢管厂、四川化工厂、新都氮肥厂和南充丝绸厂。试点改革的主要内容是，在年终完成计划指标之外，一是允许企业提留少量利润，二是给职工发放少量奖金。以今天的眼光看来，这一改革的分量实在微不足道，但在当时无疑是一次“破冰之旅”。

1979年初，四川省委批转了省经委党组《关于扩大企业权力，加快生产建设步伐的试点意见》，批准对四川化工厂等一百户企业进行更大范围的扩大自主权试点。四川大型国企改革试点的成功为中央政府开启全局国企改革的决策提供了有力的支持。1979年5月25日，国家经委、财政部、外贸部、中国人民银行、国家物资总局、国家劳动总局六部门联合发出通知，确定在首都钢铁公司、北京内燃机总厂、北京清河毛纺厂、天津自行车厂、天津动力机厂、上海汽轮机厂、上海柴油机厂、上海彭浦机器厂等八家企业进行企业扩权的试点。

1979年7月9日到13日，在成都还召开过全国工交会议。康世恩主持会议，财政部长吴波专程到会听取意见。成都会议的一个重要内容被认为是最后认同了“五个重要的文件”，即扩大企业经营管理自主权、实行利润留成、开征固定资产税、提高折旧率和改进折旧费使用办法、实行流动资金全额信贷等。这五个文件已经在4月中央工作会议原则通过，后又在6月召开的五届人大二次会议上征求过意见。成都会议后，国务院最后于13日发布了《关于扩大国营企业经营管理自主权的若干规定》这五个文件。这些文件的基本精神是，要根据不同行业、不同企业的具体情况，实行不同的利润留成比例。企业用利润留成建立生产发展基金、集体福利基金和职工奖励基金。

我看到的资料显示，成都的工交会议上曾产生过激烈的争论。争论是在财政部与希望进行扩权试点的地方政府之间发生的。当然最后还是那些认为对扩权不损坏财政收入的试点经验占了上风，这使得国务院的那五个扩权文件真正得到了认同。于是，《人民日报》、《光明日报》等主要媒体开始对四川、云南等地扩大企业自主权试点的成效进行集中报道和宣传，让试点得以推广。1979年底，试点企业终于扩大到了四千两百个。当然，这个时期，经济学家也有支持这项改革的。最著名的倡导者可能就是曾担任中国社科院工业经济研究所所长的蒋一苇教授了，他提出了著名的“企业本位论”。

1980年9月2日，国务院批转了国家经委《关于扩大企业自主权试点工作情况和今后意见的报告》，要求从1981年起，把扩大企业自主权的工作在国有工业企业中全面推广。1981年12月26日，财政部、国家经委发布了《关于国营工交企业实行利润留成和盈亏包干办法的若干规定》，提出了利润留成和“包干的”主要形式。之后，国企普遍实行了利润包干。

以最初确定的改善企业管理者和职工的积极性的目标来评价，扩大国企自主权的改革实验无疑是成功的。但是，改革者很快就发现，这样的改革导致了一个事先没有充分想清楚的问题，那就是国企变得越来越追求投资的扩张。我清楚地记得，对这个问题的经典描述和分析很快在几年以后被介绍到中国的匈牙利经济学家科尔内（Janos Kornai）的《短缺经济学》（Economics of Shortage）中找到。根据科尔内的分析，国企出现投资扩张的冲动一点都不奇怪，因为它们面临的财务约束依旧是“软的”。

正因为这样，政府将基建拨款改为银行贷款（也就是著名的“拨改贷”改革）的实验就开始了。根据这个方案，自1985年2月1日起，包括国企的新增流动资金、国企和事业单位在内的所有国有单位的基本建设和更新改造投资全部改为了银行的贷款。这个决定在后来的很长时期里未必真正改变了国企面临的预算约束的性质，但却从此把国有银行与企业捆绑在了一起，演化成几乎二十年后才终于厘清和削弱的“银企关系”和中国企业居高不下的负债率。

扩大国企自主权的改革很快就显现出来的另一个问题是企业与政府之间在收入分配上的利益冲突问题。尽管试点扩大到了更多的企业和部门，但是向企业扩权给国家财政收入上带来的压力还是很快暴露出来了。例如，《中国统计年鉴（1993）》的数据显示，国企提供的财政收入逐年下降，由1978年的973.65亿元，下降到1979年的923.62亿元，到1980年下降为889.58亿元。在1978年到1985年间，国家财政收入和居民储蓄之间的分配格局也发生了显著的变化，国家控制的财政收入相对于民间储蓄也在不断下降中。1978年的时候，居民储蓄占财政收入的比重只有18%，而到了1985年，这个占比已经上升到了86%。

在这里我特别要指出的一个与国民收入分配相关联的问题是，国企利用信息上的优势不断扩大了自己的收入份额，并把大量的盈利转化成了工资奖金的分配。中国的经济学家把这个现象叫做“工资侵蚀利润”。这一时期，不仅国家的财政开始出现了赤字，而且工资收入的增长很快推动了社会零售物价的上涨，使经济在改革开放后首次面临了显性的通货膨胀的威胁，这个由于国企工资收入超常增长引发通货膨胀的现象在1993年之前一直伴随着中国的改革进程，它俨然成了一个与向地方政府的分权和国企的微观行为不得不联系起来的特定的宏观现象。

据发表在《经济研究参考资料》1981年182期上的研究文章透露，这个微观与宏观的严重脱节现象也被1980年第一次来访的联邦德国经济学家古托夫斯基觉察到了。他认为，中国在扩大企业自主权方面取得很大进展，自由市场发展很好，改善了居民的供应。但他忧虑，中国在微观经济方面进行的试验太多，如上缴利润、利润留成方面，企业各自为政，存在着无政府主义状态。在宏观经济上看不到完整的规划，尤其是看不到在微观经济方面的局部试验和宏观经济有什么联系。显然，这是一个方向错误了的思想和实验。但没有它，我们就还不能看到那些正确的东西。

再试再错

经济学家发现，以“放权让利”为思路的国企改革非常容易造成企业的过度扩张，导致国民收入的超分配，频繁引发恶性通货膨胀。如何约束国企多吃多占的行为一直困扰着作为改革者的中央政府。

1981年11月，国务院批转国家经委、国务院体改办《关于实行工业企业经济责任制若干问题的意见》，规定国家对企业实行经济责任制，在分配方面可以采取利润留成、盈亏包干和以税代利自负盈亏三种经济责任制形式。1982年，国务院批准在首钢、二汽等八家大中型国企进行承包经营责任制的试点，同时进一步对三万六千多家国有工业企业实行“定额上缴、超收归己”的改革，这大概可以看作国企的第一轮“承包”高潮。

不过，由于很快出现了经济秩序混乱和物价快速上涨等宏观不稳定的现象，特别是由于国家的财政收入出现了恶化的趋势，中央还是决定停止全面推行利税承包制度，并且从1983年起转入了企业“利改税”的改革。1983年2月28日，国务院提出了《关于国营企业“利改税”试行办法（草案）的报告》，决定国营企业保留原来的工商税，把相当于基数利润的部分改为所得税；凡有盈利的国营大中型企业，按55%的税率计征所得税，所得税后的利润，一部分以递增包干上缴、固定比例上缴、定额包干上缴或缴纳调节税等办法上缴国家，一定三年不变。剩余部分按照国家核定的留利水平留给企业。而对于小型国营企业，则根据实现利润按八级超额累进税率缴纳所得税，税后由企业自负盈亏。

不幸的是，“利改税”政策的出台恰逢国民经济出现过热后的宏观经济整顿和紧缩，此时的国企已经出现了连续二十二个月的利润滑坡，因此，“利改税”的这个方案也就难以真正进一步推进并最终被终止了。这迫使中央去寻找其他的改革方案，而这个方案很快就锁定在“承包经营责任制”上了。

1987年3月，在全国六届人大五次会议通过的《政府工作报告》中提出：“今年改革的重点要放在完善企业经营机制上，根据所有权与经营权适当分离的原则，认真实行多种形式的承包经营责任制。”4月23日至27日，国家经委受国务院委托召开全国承包经营责任制座谈会，在总结吉林、广东等省和首钢、二汽等企业坚持承包经营责任制经验的基础上，决定从当年6月起，在全国范围内普遍推行承包经营责任制。

8月29日，国家经委和体改委发布的《关于深化企业改革、完善承包经营责任制的意见》重申了实施承包经营责任制“包死基数、确保上交、超收多留、歉收自补”的原则，以及兼顾国家、企业、职工三者利益的要求。第二年的2月27日，国务院又发布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，对企业实施承包经营责任制作了进一步规范。于是，承包经营责任制在全国范围内普遍推进。据政府公开的数据说，到1987年底，全国实行各种承包经营责任制的国营大中型工业企业已达到82%，国有大中型商业企业达到60%以上。

在为期三年的首轮承包经营责任制推行期间，即1987-1990年间，中国经济再次在宏观上经历了剧烈的波动，1988-1989年的经济过热暴露出了承包经营责任制固有的弊端。对于这个弊端，经济学家的解释是，政府和企业之间确立的承包经营责任制不可能是一个完全的契约。从理论上说，由于政府与企业之间存在信息不对称，在签订承包合同，确定承包基数时，企业就有了从操纵信息而获得额外利益的讨价还价能力，企业可以利用信息优势来为企业谋求最大的分配利润。1988-1989年发生的宏观过热在很大程度上改变了承包经营责任制在九十年代初进一步推行的政府意愿。

作为在校的研究生，我正是在这个企业承包制推行后的时期（1989-1990年间）有幸在上海参加了一些关于大中型国企的调研活动。其中一个调研活动是作为上海哲学社会科学“七五”重点研究规划项目的一部分，在上海社会科学联合会和上海经济学会的组织下展开的，于1989年初夏开始，持续了一年多的时间。这期间我参与了对上海的数家国有大中型企业（如上海牙膏厂、上海刀片厂、上海电钟厂等）的调查。在上海人民出版社于1990年底出版的研究成果《发展与改革：若干重大经济问题研究》中记录了当时基于这个调查的主报告和分报告。另外，我还参加了对上海国有企业（当时称为国营企业）承包制的调查活动。这个调研活动最后以《上海企业承包制研究》为名结集出版，成为今天我们回顾与评价二十年前的企业承包制经验教训的重要资料。

承包制作为在1987-1992年间国企改革政策中的重要试验内容，今天评价它的历史功过已经没有太大的意义，但是它为什么会成为那个时期的主流方案，确实是很有意思的问题。翻阅那个时期很多经济学家的言论，似乎多少能看出一些当时最能打动改革者的论点，那就是，承包制最大的优点是它的简单性和可操作性，它是社会成本最小的改革，而且它显然具有固定租约那样的激励增进的直接效应。但我们今天都知道，租赁和承包合约其实仅仅适用于特定的行业企业，它的成功需要非常严格的条件，而承包制显然把这些都给一般化了。

1978年之后，承包责任制在农业生产上相对来说取得了成功，但1987年开始全面推行的承包制在工业企业上的实施和执行却复杂得多，不如农业生产那么简单易行。这里面有很多原因的。比如，对农业生产而言，农户的“积极性”至关重要；而对于工业生产而言，个人的积极性虽然也是重要的，但还有比积极性更重要的东西（如企业家精神，技术、竞争、决策与治理模式，资本结构、创新等）决定着企业的前景。一个哪怕写得再详细的承包合约，也不能取代这些更重要的东西。

错出来的方向

1993年总是被经济学家看成是中国经济改革的一个分水岭，标志性的事件是在这一年的11月14日，中共十四届三中全会通过了《中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，一改之前只说商品经济或者有计划的商品经济的口径，改说要建立社会主义市场经济体制。而对国企而言，这更像是一个加速而激进的改革新思维的开端。

当然，《决定》对企业的改制还只是阐述了一个基本原则，需要有更具体的操作办法。实际上，中央政府原本希望在1994年就完成建立现代企业制度的工作，并将此项工作分为酝酿、准备、部署和起步四个阶段。有资料显示，到1994年底，国家体改委向八个省、两个直辖市、一个计划单列市、八个央企主管部门和中国石化总公司下发了《关于国家体改委联系的三十家现代企业制度试点企业和一家国家控股公司试点工作的有关通知》，就试点的工作程序做了规定。

在1993年宏观经济发生恶性通货膨胀之后的两年，经过多方面的讨论，特别是经济学家们的争论，终于产生了国企改革的一个新的突破口。1995年9月28日，十四届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，对国企改革提出了新的思路，即实行“抓大放小”的改革战略。在“抓大”方面，中国显然是模仿了日本的大公司模式。例如1996年，中央政府对一千户重点企业中的三百家明确了所谓的“主办银行”。与“抓大”相比较，“放小”更是驾轻就熟。山东诸城和湖南等地的小企业改革模式为中央提供了制定有关政策的经验参考。1996年，国家体改委和经贸委分别出台了《关于加快国有小企业改革的若干意见》和《关于放开搞活国有小型企业的意见》，对放开国有小型企业加强了政策上的指导。于是，在地方上，小型国有企业的直接民营化进程正式启动了。

可不幸的是，就在中央政府明确国企改革的新的方向的同时，大中型国有企业的基本面却在进一步恶化。有数据显示，1994年在工业三十九个大类中，国有独立核算工业企业发生全行业亏损的为十三个行业，亏损总额为58.58亿元，而到了1997年全行业亏损的行业数增加到二十五个，亏损总额达到258.86亿元。1997年底，全国国有及国有控股的一万六千八百七十四户大中型工业企业，其中亏损者达六千五百九十九户，亏损额为665.9亿元。另外，由于国企改革导致的下岗职工人数激增，1996至1997年间，总量已经达到一千五百万人，其后直到2000年这一数字一直居高不下。从此，“下岗”成为一个前所未有的名词，当然也是众所瞩目的社会问题。我就是在这个时候开始对国企的亏损问题发生兴趣的，并在1997年9月取得英国学术院和皇家学会的王宽诚奖学金赴伦敦经济学院的STICERD研究中心开始了对亏损问题的研究。

鉴于国企亏损和职工下岗的问题已经上升为一个影响政治和社会稳定的重大问题，中央政府立刻出台政策，采取与以往不同的更大力度的方式加速了对国企的改革和重组。1997年7月18日至24日，当时的国务院副总理朱镕基在辽宁考察国企时提出了著名的“三年脱困”改革策略，即用三年左右的时间使大多数国有大中型亏损企业走出困境。

为了实现三年脱困的目标，国家除了要求在国企领域本身进行改革外，还出台了多项配套措施来剥离国企的负担。1998年，政府向四大国有商业银行注入2700亿元人民币作为准备金；1998年先后成立了信达、东方、长城和华融四家资产管理公司，负责收购、管理和处置从四大国有银行剥离的不良资产。

1999年7月30日，国家经贸委、中国人民银行颁发《关于实施债权转股权若干问题的意见》。1998年7月24日，全国养老保险和再就业服务中心建设工作会议把实行基本养老保险行业统筹的十一个部门所属企业的基本养老工作全部移交地方管理，同时加快企业再就业服务中心的建设。8月3日和6日，中央政府先后出台了《关于加强国有企业下岗职工管理和再就业服务中心建设有关问题的通知》和《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》的支持政策。

1999年1月，按照国务院《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，医疗保险制度改革从1999年1月也开始启动。1999年8月，国务院转发劳动和社会保障部等部委《关于做好提高三条社会保障线水平等有关工作的意见》，决定从1997年7月1日起，将国企下岗职工基本生活费水平、失业保险金水平、城镇居民最低生活保障水平提高30%。1999年6月，中央政府决定从增发的国债中，每年专门划出90亿元，用于企业技术改造和产业升级的贷款贴息。

2000年12月11日召开的全国经贸工作会议最终宣布，国企改革与脱困三年目标得到基本实现：到2000年底，重点监测的在1997年亏损的六千五百九十九户国有大中型企业中有四千八百户扭亏；全国国有及国有控股工业企业实现利润2392亿元，是1997年的2.9倍；全国三十一个省（自治区、直辖市）国营工业全部实现了整体扭亏或盈利增加，重点监测的十四个主要行业有十二个实现了整体扭亏或盈利增加。下岗人数在经历了1995年到2002年近七年的峰值期后，终于出现了较大幅度的下降，这一过程可以看成是中国劳动力市场整体格局初步形成的时期。

至此，剩下来的问题自然就只是国有资产的产权问题了。早在1988年，国有资产管理局就已成立，目的是防止国有资产流失。但是由于国家资产管理局是财政部下设的机构，加上出资人观念并不清晰且传统观念时常干扰，企业产权的流转和转让多发生在企业内部，范围相当有限。真正作为改革的政策，一直到了2002年才有了明确的方案。这年11月，中共十六大提出，对于国有资产管理的问题，应实行“国家所有，中央政府和地方分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”的管理模式。该管理模式终止了建国以来一直实行的国有资产“国家统一所有，地方分级管理”。在国家拥有终极所有权的前提下，地方政府将享有完整的出资人权益，可以自行决定这部分资产的拍卖、转让等事宜。

此后，2003年3月，十届人大一次会议成立了新的国有资产管理机构——国有资产监督管理委员会，对十六大决定的国有资产管理模式进行了落实。3月19日，国资委成立，26日正式挂牌。2004年，全国三十一个省份和新疆生产建设兵团国资委全部组建完毕。

当2003年10月14日，十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》时，股份制成为国企改组改制的主要形式就再自然不过了。只是，“股份制”这个非常中国式的语义，既让人感觉别扭，又不得不让人感叹它在中国所具有的独特和微妙的含义。

试错的遗产

2008年3月16日英国的《金融时报》发表了一篇分析中国国有大型企业的长文“China's Champions”，在这篇文章中，作者说，十年前，国企还像随时出现的经济灾难，1997年金融危机之后，国企的利润率下降到了零，而且出现巨额亏损。十年后，一百五十家国企的利润高达一万亿元，而且在快速增长。2007年底，世界最有价值的十家公司榜单上，有四家是中国的企业。

这篇文章选择的题目可能是借用了剑桥耶稣学院的诺兰（Peter Nolan）教授曾经出版的一本书。2002年初我收到诺兰教授的一本英文著作，题目是China and the Global Economy：National Champions, Industrial Policy and the Big Business Revolution（《中国和全球经济：国家的冠军、产业政策和大企业革命》）。在这部书里，他对中国的大型国企给予了很高的评价并寄予厚望。

据说诺兰是邓亚萍的博士生导师。网上有位作者是这样来描述诺兰教授的：一头爱因斯坦式的白发，一张《哈利·波特》邓布利多校长的脸孔，一脸斯皮尔伯格的天真笑容。眼镜架在鼻梁上，可能是用来随时看书的吧，看人的时候，头微低，目光是从眼镜上面跃出去的，显得总是那么专注。我与他多次在国际会议上见面，前不久在伦敦经济学院的会议上，我和他又是同台演讲。我知道，每次他在演讲中总是一如既往地称赞中国的大型企业。这当然会招来不少的反对意见和声音，但他总是提前告辞，眼不见为净了。

我对诺兰教授的“大企业革命”的观点持保留意见，但却愿意高度关注中国政府手上控制着的那些大型国企的改革和未来。这些企业主要分布在资源，能源、重化等所谓战略性部门，并且成为所在行业的领头羊，占据主导和垄断的地位。它们是“抓大放小”战略和现代企业制度改革的产物。特别是进入二十一世纪后，电力、电信、民航、邮政的政企分离步伐开始加快，以拆分为特征的公司重组成为必然选择。2001年，铁路、民航、黄金、稀土行业的政企分开相继破冰；2002年5月16日，电信行业在1999年分拆的基础上重新组建的中国电信集团、中国网通集团正式成立，最近的重组是2008年5月24日推出的“六合三”方案。

2002年，民航业通过联合重组，形成了三大航空集团和三家民航服务保障企业集团，六大集团脱离了与民航总局的隶属关系。对民航总局直属的九家航空公司进行联合重组，按照政企分开的原则，形成三个大型航空集团：以中国国际航空公司为主体，联合中国航空总公司和西南航空公司组建中国航空集团；以南方航空公司为主体，联合北方航空公司和新疆航空公司，组建中国南方航空集团公司；以东方航空公司为主体，兼并西北航空公司，联合云南航空公司，保留东方航空股份有限公司名称并继续使用原标识。三大航空集团组建后，即与民航总局脱钩。按照“厂网分开”的原则重组发电和电网企业，两大电网公司、五大发电集团公司和四家电力辅助集团公司挂牌运营。

此外，还组建了中国黄金集团公司。2004年，央企之间及内部合并重组步伐加快，如中煤建设集团并入中国煤炭工业进出口集团公司。2006年9月4日，全国邮政正式启动政企分开工作，按照“自下而上”的原则，进行省级邮政监管机构的设立工作，同时成立省级邮政公司。2007年1月29日，重组后的国家邮政局和新组建的中国邮政集团公司正式挂牌，标志着邮政业改革第一阶段的完成。

最后，中国铁路系统在2000年剥离中国铁路工程总公司和中国铁道建筑总公司的基础上继续酝酿更彻底的改革，下一阶段可能的措施就是在全国范围内成立几大集团公司，铁道部改制为行业监管部门。甚至还有一些军工或准军工企业的改制也有了罕见的突破。2007年国防科工委发布《关于非公有制经济参与国防科技工业建设的指导意见》，规定：在国家政策允许范围内，非公有制企业在军品市场准入、任务竞争及参与军工企业改组改制等方面与国有军工企业一视同仁，国家对军企的市场化意志异常坚决。

2003年国务院“国资委”的成立把一百九十六家大型国有及国有控股企业划归其管属，这一百多家企业成为中央直属企业（简称央企）的最初样态。几年来，共有八十一家央企进行了四十三次重组，央企数目亦从一百九十六家减少至一百五十家，央企的数目稳步下降。这个目标在2006年12月5日国资委出台的《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》文件中得到进一步明确，文件中提出了央企由2006年一百五十九家调整和重组至2010年八十至一百家的目标。

政府在这场改革过程中始终维持着控股的地位。这些年来，随着宏观经济的繁荣，特别是2003年以后由于房地产市场的繁荣拉动重化工业的超常增长，这些企业的赢利逐年提升，利润额逐年增加，政府从这些大型垄断性国企中得到了巨额的利润收入。但是，这些大型企业的体制问题依然存在。传统国企的几个重要的体貌特征继续保留了下来，除了国有资产的管理体制之外，它们的掌门人在很大程度上还严格地由中央政府和国资委控制着，治理结构的问题显而易见，而且它们在市场上拥有着不可挑战的垄断地位。这些也使得它们在市场上常常备受非议。

今天形成的央企格局，当属这个试错式改革的“遗产”。我们该怎么评价它？其命运将来到底如何？这些企业绝大部分似乎都以冲击世界五百强为目标，不断做大企业的资产规模。这是1995年前后中央政府提出的国有经济战略性调整后的“阶段成果”，但是不是最后的归宿就难说了。这是更大层面上的问题，至于该用什么概念范畴来对待，是政治？是战略？是外交？是历史还是经济学？现在就不可轻易下结论了。

2009年3月1日于纽约