对我国资源税费制度的基本分析和探讨

资源税是合理开发、配置自然资源，促进我国可持续发展的重要手段。但我国现有的资源管理体制、政策和法规还存在资源税征收范围窄、计税依据不合理、税费并存等问题，难以对资源合理利用和环境保护起到调节控制的作用，现行的资源税己越来越不适应我国经济社会可持续发展的需要。为了确保我国资源的合理开采和充分利用资源，实现资源的永续利用以及我国经济社会又好又快的发展，应当推进改革和完善现行的资源税制度。

一、我国资源税制度的现状

矿产资源税费制度是由矿产资源法、税法、附属法规和国家资源政策等组成的系统性法规体系。它是调整矿产资源勘查、开发过程中诸多经济关系的管理制度的总和。

（一）我国资源税费制度的沿革

1、无偿开采制度

从1949 年起，我国在很长一段时间内对矿产资源实行的是无偿开采制度。1986年《矿产资源法》颁布后，我国无偿开采在制度上宣告结束。1994国家发布的《矿产资源补偿费征收管理规定》实施后，彻底结束了无偿开采制度。

2、“税费并存”制度的形成和发展

1982年1月，国务院发布了《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》。《条例》第九条规定，“参与合作开采海洋石油资源的中国企业、外国企业都应当依法纳税，缴纳矿区使用费。”这个《条例》的颁布，可以看作是有偿开采的萌芽。

1984年10月，国务院发布了《中华人民共和国资源税条例》，决定先对开采石油、天然气和煤炭的企业开征资源税，征收基数是销售利润率超过12 %的利润部分。比征收“矿区使用费”制度，增加了煤炭。从征收范围上讲，从海洋扩大到了陆上，纳税人从中外合作企业扩大到所有企业，但仍然存在有偿开采原则和无偿性具体制度的矛盾。

3、“税费并存”制度的确立

1986年3月19日，第六届全国人大常委会十五次会议通过并颁布了《中华人民共和国矿产资源法》，同年10月1日起施行。《矿产资源法》第五条规定，“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”，从此，税费并存制度以法律形式确立。虽然，《矿产资源法》确立了有偿开采的原则，但有偿开采的具体实现形式还不够完备，其中采矿权有偿取得本应是有偿开采制度的组成部分，但法律却没有做出规定，且探矿权有偿取得的问题没有得到解决。1996年修改的《矿产资源法》，完善了这些内容。

4、第二代资源税

1994年2月，国务院发布了《矿产资源补偿费征收管理规定》，同年4月1日起施行。《规定》具体明确了《矿产资源法》中有偿开采的原则，在《附录》中列出了我国173种矿产资源的补偿费费率，覆盖了当时也发现的全部矿种。

与此同时，为了充分体现国有资源有偿使用原则，进一步发挥资源税的调节作用，促进资源有效配置和合理使用， 1993年全国财税体制改革时，对第一代资源税制度作了重大修改，形成了第二代资源税制度，于1994年1月1日起实施。这次税制的核心是，按矿产品销售量征税，不再按超额利润征税，并且为每一个课税矿区规定了适用税率，考虑了资源条件优劣的差别，对级差收益进行了有效的调节。

在第二代资源税制实施中，也存在一些新矛盾和新问题，随着我国经济社会发展和不断深化改革，国家不断对资源税制度进行了调整和改革。1998年，国务院出台了《探矿权和采矿权转让管理办法》，逐步停止了矿业权的无偿授予，矿产资源的有偿使用和市场化配置进入了有法可依的阶段。随后，国家财政部和国土资源部又发布了《关于探矿权采矿权使用费和价款管理办法的补充通知》，调整了各种资源税额，规范了“两权”使用费的管理。

（二）我国现行资源税费制度的特点

1、实行资源的有偿使用

我国规定，凡在我国境内开采或者生产应税资源产品的单位和个人都要依法缴纳资源税。对开采原油、天然气的中外合作油(气)田企业暂不征收资源税，另按规定征收矿区使用费。

2、只对特定的资源征收

我国现行的资源税制是从多种资源中，选择了级差收入差异比较大、资源较为普遍的矿产品及盐等资源列为征税范围，对没有列入征收范围的其他自然资源暂不征收资源税。矿产资源补偿费征收包含了173矿矿产资源。

3、资源税具有级差收入税的性质

资源税主要对因不同地域、不同资源贮存条件的差异而产生的资源级差收入进行调节。对资源条件、开采条件好和收入多的多征税，反之少征税。

4、实行从量定额的计税方式

资源税采用从量定额征收方法，实行差别税率。不同的纳税人由于开采同一应税产品的资源条件(如资源品位、储量及开采难易等因素)存在差异，因而会存在级差收益现象。为了调节这种级差收入，资源税是根据纳税人开采资源条件的优劣及资源级差收入的大小来实行分等分档差别征税制。

5、兼有收益性和强制性的特点

矿产资源补偿费是国家凭借其对矿产资源的所有权征收的，是国有资源性资产合法收益，体现了所有者的收益权。资源税是国家凭借其行政权利征收的，具有强制性、无偿性、固定性的特征，体现国家公共管理职能。

二、我国现行资源税费制度存在的问题

1、资源税费设计不符合可持续发展的要求

我国现行资源税采取“普遍征收，调节级差”的原则，主要体现国有资源有偿使用和调节资源开采企业因资源条件差异形成的级差收入，使各资源开采企业在同等条件下公平竞争。单纯的级差性质的资源税没有考虑资源开采对环境和后代人资源基础造成的破坏，及其对可持续发展的影响，纳税人具体适用的税额主要取决于资源的开采条件，而与该资源开采造成的环境影响无关。这样，不但不能体现资源本身的内在价值和不同资源在经济中的不同作用，而且不能将资源开采的社会成本内在化，无助于企业经济增长方式的转变，更不能将资源开采的可持续成本内在化，不能达到促进合理开发利用自然资源的目的，因而不符合可持续发展的要求。

就矿产资源补偿费而言，一是补偿费费率偏低，我国矿产资源补偿费平均费率为1.18%。而国外与我国矿产资源补偿费性质基本相似的权利金费率一般为销售收入的2%-8%。这样抬高了矿业投资的实际收益率，致使矿产资源产业成为继房地产行业后新的投资热点，刺激各种投资主体纷纷涌入矿业领域，加剧了矿业市场的无序竞争，导致开发秩序的混乱、滥采乱挖现象严重和安全事故频发。二是费率固定不变，资源补偿费费率没有与资源利用水平相结合。十多年来，我国矿产品价格水平已经发生了很大变化，而矿产资源补偿费率始终未作调整。客观上造成补偿费的征收与资源储量消耗水平、资源利用率水平脱钩，导致企业缺乏珍惜资源的压力和动力，“采富弃贫”、“采易弃难”现象普遍存在，造成了资源浪费，加剧了资源紧张的局面。

2、现行资源税费应税范围过窄

994年税制改革后，资源税的应税产品大部分属于矿藏资源，而其他具有生态环境价值的多数自然资源则不在征收范围。随着经济的发展，只对这几类征税的范围明显偏窄。课税范围的窄小，使非税资源价格更低，以非税资源为原料生产产品的比价不合理，进而刺激对非税资源的掠夺性开采和使用。

资源税征收范围过窄带来的问题：一是难以遏制对自然资源的过度开采，致使大量非税资源遭到掠夺和破坏。二是不能体现税收的公平原则。被开采的自然资源一部分征收资源税，另一部分不征收，这与税收调节经济和营造公平的市场经济环境功能是相悖的。

3、资源税费分配不尽合理

矿产资源属国家所有，但在资源税的收入分配上基本留给地方，并作为地方财政的一般收入，一方面容易造成地方政府为了自身利益，产生短期行为，对矿产资源进行过度开发，加剧了生态、环境的破坏；另一方面，国家也难以通过税收调节地方经济发展，不利于资源的宏观管理、合理开采、节约使用以及矿业经济的可持续协调发展。例如，矿产资源补偿费中央和地方按5：5分成，但在地方分配过程中，没有制定市、县补助具体比例，只是每年安排一定的部门补助经费，矿产资源所在地收益得不到保障，导致资源所在地政府、老百姓不仅没有享受资源开发的实惠，相反还要承受资源开采造成的环境和生态破坏之苦，这也是地方“小矿”屡禁不止、矿业秩序未能根本好转的原因，也是造成矿产资源丰富地区老百姓抱着“金娃娃”讨饭吃的重要的原因之一。

4、税费关系不协调

我国在出台资源税的同时又出台了矿产资源补偿费，实行从价计征，由地矿部门代表政府收取并上缴中央财政。这种税费并存所造成的负面影响：一是政出多门，各种税费之间调节作用和效力不协调；二是收费单位各自为政，为追求部门利益最大化，随意立项收费，加大了企业的负担；三是各类收费混杂，冲击了矿产资源补偿费的征收地位；四是收费部门和项目繁多，不利于管理，而且容易发生腐败问题。

三、完善我国资源税费制度的建议与对策

1、明确资源税费的立法宗旨，不断完善法制体系建设

在西方一些国家，资源税已成为日益完善的环境税收体系的一个重要环节。资源开采必然会对环境和生态造成破坏，因此，在一些经济发达国家中，在资源税收制度的制定和完善方面，都比较好地考虑到了环境问题。一方面，对于资源开采者所发生的任何环境保护或恢复支出在计税时给予相当有利的扣减；另一方面政府通过环境税及矿地恢复保证金等制度，征税治理矿业对环境的破坏。这样不仅协调人与资源的关系，保护和改善环境，而且也能保护人类健康和保障经济社会可持续发展。

我国资源税的立法，应在坚持《宪法》这个根本大法的原则和基础上，进一步明确树立保护和合理开发利用资源，保持生态平衡，实现可持续发展的思路，不能单纯从调节资源的级差收入而立法。同时，严格以法律形式规范资源税的征收范围、税负水平与税率幅度、征管方式、税款归属及优惠政策等问题，从而使资源税在实施中的确定更加公平合理。

2、促进资源合理开发和节约利用，逐步扩大资源税费的征收范围

为了全面保护自然资源，我国资源税的征收范围应包括所有不可再生的和部分存量已处于临界水平的资源。如矿产资源、水资源、森林资源、海洋资源、动植物资源等。我国是比较明显的缺乏水资源或者说水资源分布极不平衡的国家，对水资源的保护刻不容缓，应当将水资源纳入资源税的征收范围。另外，我国耕地已成为国家重要的战略资源，目前开征的耕地占用税也具有明显的资源税性质，我认为也可以将其纳入资源税中，实现对耕地的保护。

3、改革资源税分配方式，促进西部欠发达地区经济发展

改革资源税的分配方式，将一部分资源税收入划归中央所有，有利于加强国家对资源开发的调控，避免一些地方政府为了地方利益，对矿产资源进行过度开发，加剧生态环境破坏。同时，将矿产资源补偿费一定比例分配给矿产资源所在地，让资源所在地政府和群众共享资源开发的实惠，从而调动其珍惜和保护资源的积极性。

4、适当归并有关资源保护的税费

从我国现实情况看，要加大清理不合理收费的力度。一是我国矿产资源补偿费费率远低于国外，减少其它不合理收费，将会给矿产资源补偿费留出空间。二是要减少不合理的收费项目，避免政出多门，降低行政管理成本，减少腐败问题的发生。三是为矿产企业减少不合理的负担，促进企业健康发展。

我国正处于全面建设小康社会、加速实现工业化和城市化的关键时期，经济社会快速发展，资源“瓶颈”凸显，环境问题日益突出，要落实科学发展观，继续推进我国工业化和城市化的进程，促进经济增长方式的转变，走新型工业化的道路，实现经济社会又好又快的发展，必须改革和完善现行资源税费制度。