社会环保的改革与变迁 推动环境立法

国家环保机构沿革的亲历者曲格平访谈录

2008年2月，在国务院进行的改革开放以来第六次重大行政管理体制改革中，国家将环保局组建环境保护部。从“局”到“部”这一字之差，对中国的环境保护事业发展意味着什么？就此问题，记者采访了我国环境保护事业的开创者之一，国家环保局原局长、全国人大环资委原主任委员曲格平。

更有利于环保工作进入政府决策层面

“这是环保事业的需要，是经济社会发展的需要。”曲格平感触颇深，“国家环保总局成为环境保护部，虽然只是一字之差，却是中国环保事业多年的期盼。这说明了党中央、国务院对环境保护的高度重视。”

曲格平说：“环保总局‘变部’后，无疑会有利于环保工作进入政府的综合决策层面。同时，在国际上也会产生很好的影响，有利于我国在国际上开展环保交流与合作。”

回顾我国环境保护事业35年的发展历史，曲格平感慨地说：“环保机构的不断变化与升格，反映了政府以及全社会对环境保护的认识不断深化，对环境问题的严重性认识不断加深。”

亲历改革开放以来国家环保机构沿革

作为30多年来国家环保机构沿革的亲历者，曲格平作了一番回顾。“1973年，国务院召开了第一次全国环境保护会议，审议通过了中国第一个环境保护文件——《关于保护和改善环境的若干规定》，成立了国务院环境保护领导小组及其办公室。这是中国一个不上编制的临时性的第一个环保机构。”

“1982年机构改革，撤销了国务院环境保护领导小组及其办公室，变为城乡建设环境保护部下属的一个环境保护局。这是国务院加强环境保护管理的一项措施，但是在工作实践中我们很快就发现，与各部门和地方的工作联系中断了。通过新组建的‘城环部’进行环境保护工作的组织协调不仅程序繁复，而且受职权所限，几乎难以进行。”曲格平说，“为了冲破这种封闭状态，当时我想，如果在国务院设立一个不上编制的环境保护委员会，以组织和协调各个方面的环境保护工作，无疑是个办法。这一想法得到了当时分管环保工作的李鹏副总理和分管机构改革的田纪云副总理的重视。当时国务院正在大力清理撤销非常设机构，但还是作为一个‘特例’，决定成立国务院环境保护委员会。委员会由李鹏副总理任主任，30多个部委领导人作委员，办公室就是设在国家环保局。”

曲格平说：“从1984年到1997年期间，国务院环委会共召开37次工作会议，研究审议80多项涉及国家和地方重大环境问题的规划、政策、规定、条例、决定，等等。国家环保局凭借国务院环委会这个平台，冲破机构局限，把环境保护工作做得有声有色，说明组织协调机构的重要。”

“1988年国务院再次机构改革，国家环境保护局脱离建设部，成为直属国务院管理的副部级单位。这是一次具有质变的调整。”

曲格平还谈起环保局升为环保总局的一个鲜为人知的细节。他说：“1997年国务院进行机构改革，在听到国家环保局的规格没变化时，当时的国家环保局局长解振华找到我，希望我能向朱镕基总理再争取一下，把国家环保局升格为环境保护部。第二天，我与林宗棠同志（时任全国人大环资委副主任委员）向朱镕基总理汇报了环保局改为环保部的必要性，但朱总理说，国务院机构调整方案中央已经定了，现在再增加一个部已经不可能了。我说，能不能改为国家环保总局？总理说这个意见可以考虑，以后在公布的机构中，环保局果然变为总局了。”

1998年，在国务院撤销了多个部委的情况下，国家环保局升格为国家环保总局，成为国务院直属的正部级单位，完成了一次重要的历史性转变。

曲格平说：“30多年来，中国的环境管理机构差不多10年就变化一次，变化一次，规格就提升一次，环保工作的面貌也随之发生着变化。”

任何机构设置都不是万能的

组建环境保护部后，是否意味着现存一些严重的环境问题就能够得到顺利解决，形势就有一个根本性转变？

对此，曲格平深思后说：“任何机构设置都不是万能的。环保机构的不断升级从一个侧面反映了中国环境形势的严峻，解决环境问题的难度和复杂程度超出一般的社会和经济问题。这次国务院机构改革对于改善宏观调控，推进科学发展，促进经济社会又好又快发展无疑将起到积极的作用。但是，改变中国严峻的环境形势，不是通过一次机构的升格就能轻易做到的，也不是一个部门所能解决的。”

曲格平认为，要使中国的环境形势有比较大的改变，需要的第一个条件就是需要从经济增长方式上实行根本性转变，切实转变高投入、高消耗、高污染、低效率的经济增长方式。如果仍然沿袭这种传统发展模式，什么样的环保机构都是无能为力的。第二个条件是国家必须采取有利于环境保护的经济政策，如对高能耗、高污染的企业进行限制，实行有利于环境保护和资源有偿使用的财税政策，提高市场准入门槛，等等，这些都不是环保部门一家的事，需要其他相关部门的主动配合。第三个条件是环保部门要切实履行自己的职责，把环保事业管起来。每个工作人员都要成为懂业务、会管理的合格人才，要真正做到严格执法、依法监管。

曲格平建议：“环保部门的能力建设也还需要加强。目前我国环保部门机构偏小，人员偏少，现在环保总局机关只有200多人，加上所属事业单位也只有2600人，而美国环保局有18000人，相差很远；德国、日本、荷兰等国的环保部，人员也很多。因此，我认为，从中央到地方各级环境管理部门都要较大幅度地增加编制，以适应所承担的职责。”

环保“第一案”：尘封29年的大运河往事纪实

先进工作者的疏忽

1979年9月12日。张长林记得，那天晚上本来有场电影，他有张票。但他去不了，因为要加班。

时年38岁的他，是苏州市人民化工厂储运组工人，参加工作已23年。在同组的3个工人中，他是老师傅。在厂里，他也是先进工作者。加班对他而言是常事。

下午3点50分，张长林请假回家——妻子正好去上海参观，两个年幼的女儿无人照顾，他得临时回家安排家务。

苏州市中级人民法院后来查证：张长林走之前，把存放浓度30%液体氰化钠的150吨贮槽通向8吨计量槽的阀门打开，离开时并未向任何人讲明。

“很多事一搅，就把阀门忘了。”张长林回忆，晚8点多，他下班离厂。

这或许是一个黑色的巧合——事发次日，即1979年9月13日，《中华人民共和国环境保护法（试行）》获得原则通过，这是中国第一部环境保护的大法。

人民化工厂的工人并不知道这些大事正在发生。当天早上，他们照样提前到厂，在正式开工前，用自带的饭盒淘米做饭。

储运组的江济舟最先发现了那个要命的阀门。同组工人梅金荣后来提供给法院的证言说，大约7点15分，他和江济舟看到，液体氰化钠从贮槽的放空管喷到围墙上，再顺着防护堤的沟流向东面一个洞，流到堤外的排水阴沟。阴沟通向的，正是数万郊区农民每天洗菜、灌溉、饮牲畜的京杭大运河。

江济舟马上去找张长林。他说：“长林啊，你闯祸了！”张长林骤然想起了那个阀门，手里的饭盒“哐当”掉在了地上。此时，距离阀门打开已有15个小时。

“危害公共安全”被捕

氰化钠，剧毒，可经皮肤、消化道吸收，人口服致死量仅为1～2mg/kg。从人民化工厂溢出的液体氰化钠，后来确认为浓度30%，共28吨。

苏州市环境保护办公室、市防疫站，于9月13日在工厂排放口300米范围内测定，水中氰化钠含量高达47mg/L，超过地面水标准含量940倍。在人民桥、下津桥、渡僧桥、横塘大庆桥测定，一般都超标几十倍。

七八十米宽的运河上，两岸的水草丛内，随处可见翻着白肚的鱼和张开壳的死蚌。

苏州市环境保护办副主任高建国时年39岁，他一听说这件事，立即意识到形势严峻。

下午3点，市环保办仅有的3名工作人员全部出动了。从人民化工厂排放口上游1公里起，向南到三四十公里外的车坊，高建国3人坐船沿途一路宣传，发动村干部，号召民兵出动。告诉附近居民不能在河里洗菜，牛羊家畜不要饮用河水，不要用河水灌溉。

同时，发动上百艘船，让1000多名工人提着50公斤重一袋的硫代硫酸钠，沿河撒入，以中和氰化钠，总共撒了10.8吨。

9月18日深夜，测定显示，运河水中的氰化钠含量基本恢复原状。除了鱼、蚌，污染没有造成人员死亡。

出事后那几天，张长林都待在厂里写检查。他明白事情很严重，但没人想到，还会有重得多的惩罚。

1979年9月18日，苏州市公安局拘留张长林。3天后，他被逮捕，案由为“危害公共安全”。

定罪名遇到了难题

10月27日，苏州市中级人民法院对此案进行公开审理。参照当时已经颁发但尚未开始施行的《刑法》第115条，按照违反危险物品管理规定肇事罪，判处张长林有期徒刑2年。

张长林被捕后，替他求情的人很多。先进工作者，又是加班时出的疏忽，最重要的是没有人伤亡。

这样的压力，加之恰当定罪名十分困难，据了解，市中院内部人士在当年也有很大的意见分歧。高建国记得，法官邓建熙，事发后一度把环保办当成办公室，天天找人研究这个事。 而最终，环境污染案件的刑事制裁，成为了中国第一例。

业已泛黄的卷宗，记录着苏州市中院1979年这份刑字第26号判决书：（此次污染）造成市水产养殖场和吴县部分公社水域、鱼塘的鱼、蚌大批死亡。由于违章操作，厂方损失34800余元，人民身体健康受到危害，构成重大责任事故。但是，当时对类似环保案件又没有专门的条款处置，因此只好按《刑法》量刑。

案件推动环境立法

“这个案子暴露出我国环境立法的一个空白，向司法机关提出了新课题。”中国政法大学教授、环保法专家王灿发至今仍记得，29年前这起案件在当时引起了很大影响。

1981年2月24日，国务院作出《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》，指出我国环境的污染和自然资源、生态平衡的破坏已相当严重，已影响人民生活、妨碍生产建设，成为国民经济发展中的突出问题。为此，要求贯彻执行试行的《环境保护法》。 同时，在这个决定中，国务院特别提到“杭州、苏州和桂林是我国著名的风景游览城市，一定要很好保护”。

1984年，《水污染防治法》诞生，在各类环境污染类型中成为我国第一个拥有专项法律的领域，作为该法的起草专家之一，王灿发认为，“张长林事件”对此不无影响。

此后，在20多年间，国务院又下发过4个类似的环保《决定》，从1984年的第二个决定提出“环保是基本国策”，应“实施可持续发展战略” 。5年后，《环境保护法》正式实施。 在这个过程中，国务院的决定，也由防止工业污染转变为控制面源等新污染，并实行总量控制和行政官员的责任制。

2005年，国务院则指出用科学发展观统领环保工作，强调需以“促进人与自然和谐”为重点，强化生态保护，我国的环境保护工作再上一台阶。