中国财政改革30年的路径与脉络

新中国成立以来，我国通过社会主义改造逐步确立了计划经济体制。这种制度可以避免资本主义制度下因生产资料私有制、生产无政府状态和市场竟争所造成的浪费和“两极分化”，使社会生产力和社会公平都达到前所米有的高度。但是，一旦计划经济建立起来．人们就发现，要实现原来预期的计划经济优越性是非常困难的。首先，过分依赖计划手段，排斥甚至否定市场的作用，致使宏观调控缺乏足够的信息和灵活性，容易造成国民经济比例失调．形成“一放就乱、一统就死”的大起大落局而；其次，高度集中的管理方式严重束缚了微观经济活力，阻碍了社二会经济的发展和人民生活水平的有效提高。这成为触发我国经济体制改革的主要动因。

1978年12月，党的十一届三中全会正式启动了我国经济体制改革。财政体制改革既是我国经济体制改革的重要组成部分．也成为我国经济体制改革的重要突破口从1978年到2008年的30年间，随着国民经济的迅速发展和各项经济改革的深入进行，财政体制改不也取得显著成效，逐步构建起了适应社会主义市场经济体制的财政管理模式，也有力地支持了经济发展和各项社会事业的进步。

一、我国财政改革在经济体制改革中的地位

财政改革在我国经济体制改革中扮演着十分重要的地位。这不仅体现在通过财政改革有力地支持了各项改革的顺利进行和社会经济的稳步发展，而且以“放权让利”式的改革“解锁”了高度集中的计划经济体制．使财政改革成为经挤体制改革的突破口。

我国具有制度变迁意义的财政改革肇始于20世纪80年代初的“分灶吃饭”体制变革。财政体制改革在国民经济调整、改革的大背景下先行一步，于改革启动初期扮演了为推进整体改革“铺路搭桥”的角色。这是因为，只有先从财力分配格局人手，向地方政府放权，才能使传统的计划经济体制有所松动，为以后计划、物价、工资、企业等方面的改革提供空间。可见，当时把“分灶吃饭”式财政分权体制的实施，作为宏观层面中国市场化改革的突破口，是中央决策层出于战略考虑主动向地方放权让利，以缩小国家干预范围、逐步增强市场的调节作用。如果中央政府总是高度集中经济分配权力，那么地方和企业就缺乏经济活力与创新动力，也无法打开市场发育的空间。因此，我国经济改革的第一阶段，以微观层面的农村联产承包责任制（“包产到户”的推行和少数局部“经济特区”的建立为突破口的同时，宏观层面上需要通过财政体制的调整，率先打破“大一统”的传统计划经济体制、释放旧体制所压抑的活力、酝酿新机制的渐进形成。从实践来看，其效果可分为三个方面：一是促进经济增长和分配结构的变化。改革首先在农村启动，主要的政策是增加投入，提高农产品收购价格，以联产承包责任制调整生产关系和分配结构，增加农民的积极性和收人；企业改革方面，主要是财政试验对国有企业的放权让利和推出对非国有中小企业的税收优惠政策。在这些改革中，国民收入分配结构发生着深刻变化，增强了企业自主发展能力，也提高了居民收人水平。二是引致经济运行和资本积累模式的变化。在改革价格机制、建立商品交换关系方面，财政采取了供给方、需求方双向补贴的方式来努力抵消通货膨胀的影响，实现平稳过渡。为此，曾经一度造成财政补贴支出的迅速增长。例如，1978年财政用于支持价格改革的补贴支出为11.14亿元人民币，到1992年已增加到321.61亿元。在资本积累模式方面，国民收入分配结构的调整带来了家庭部门收入比重的上升和社会资金的增加，进而促进了相应的“储蓄投资”动员机制的形成，金融逐步替代财政成为社会资本积累的主要渠道。三是发生了财政自身地位与状况的变化。在放权让利过程中，国家财政收人占国内生产总值的比重从1978年的31.2%连续下滑，最低到1995年的10.7%；中央财政收人占全国财政收人的比重由1979年的46.8%最低下降到1996年的27.1%。财政在减收增支的压力下，连年赤字，当时只能通过大量增加举债来维持运转。

在改革初始阶段，财政体制先行改革的制度激励效果是明显的：一方面，通过体制上分配方面的率先分权打破了“大一统”的高度集权格局，放权让利的实质是扩大了地方配置资源的权利，形成了各地在其隶属关系内以及在体制边界外开展创新的空间和积极性；另一方面，国民收入分配格局的重大变化促进了多元化市场主体的形成和有力配合了后续的计划、价格、物资、人事等方面的渐进改革以及市场化价格机制（包括各种生产要素的价格）的渐进形成。

二、财政改革的基本路径

综观30年来的则政改革，突破传统财政模式的主要路径有：

（一）以“分灶吃饭”方式开启政府间财政关系改革。

选择财政制度改革作为中国经济休制改革的突破口，是由于高度集中的财政体制“统收统支”了大部分资源，并且主要集中在中央政府，因此，改革的初始路径就应该是通过分配的权力下放来调动地方和微观主体的积极性，以促进经济的发展和财政收入的增长。

有基于此，财政改革首先采取了以“分灶吃饭”的分权方式改革政府间财政关系，以扩大地方政府的经济资源支配能力。其主要内容和主要推进步骤是：

1.1980年，中国的经济体制改革在宏观层面以财政体制改革作为突破口率先进行。改变过去中央政府的高度集中财政管理体制，在中央和省级为代表的地方间的财政分配关系方面，实行“划分收支、分级包干”的预算管理体制。

2.1985年在两步利改税完成后，“分灶吃饭”休制在表述上调整为“划分税种，核定收支、分级包干”的预算管理体制。

3.1988年，为了配合国有企业普遍推行的承包经营责任制，开始实行多种形式的地方财政包干办法，包括“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”和“定额补助”等。

4.1994年，为了进一步规范政府与企业及政府间的收入分配制度，打破对企业的行政隶属关系控制体系，促进公平竞争和解决中央政府收入占财政收入比重过低的问题，从而与社会主义市场经济的改革目标模式相配套，实行了分税制财政改革并延续到今。

如果考察改革开放初始十余年中央和地方财力的变化，我们可以发现：地方财政收入占全部预算内收入的比重，从1979年的79.8%演变到1993年的78.0%,中间有所下调，但大体居于高位，而地方预算内指出占全部预算支出的比重，则从1979年的48.9%，经小幅下降后自20世纪80年代前期起一路上升，1992-1993年已高达70%左右，说明地方对中央的净上解大幅减少，地方预算内可支配财力明显增加。如果考虑到同期地方财政预算外财力的猛增，地方实际可支配财力的扩大就更为可观了。不仅如此，在中央政府可支配财力中，债务构成比重越来越大，最高年份的1994年，用于弥补赤字额的债务占中央财政本级支出的32%，而且用于债务还本付息的支出还未包括在中央政府的经常性支出之内，只能借新债还旧债来维持。显然，地方政府掌握财力的大幅度提高，主要是财政分权化的逻辑结果。

值得注意的是：我国改革开放的进程同时也是市场化取向逐渐明朗与市场化程度逐渐提高的进程。在这一大背景下，财政体制的改革有其鲜明的阶段特征。简要地说，改革开放前的“统收统支”和“总额分成，一年一定”财政体制属于集权模式。改革开放以来，“分灶吃饭”（“分级包干”）、“分税分级”财政体制属于分权模式，其中“分级包干”的形式属于行政分权模式，“分税分级”的形式则基本上转为经济性分权模式。从这种演变考察，我国财政体制的变迁大体上经历了集权模式———行政分权模式——经济性分权模式的一条轨迹。

以“分灶吃饭”的“分级包干”为基本形式的财政体制改革，虽然还受内在的行政性分权逻辑的制约，但其分权以带来不同于以往的运行特点：第一。地方政府的地位上升并为了促进本地经济发展和财政收入的提高而积极地为当地企业提供较宽松的环境。第二，地方政府出于追求政绩和当地繁荣局面的考虑，扶植乡镇企业、私营企业、外资企业等非国有经济成分或非公有制经济成分的发展，使“体制外经济”比重上升，造成了市场主体多元化格局。第三，地方政府“先斩后奏”等形式的自主实践在取得正面效果之后，往往要求中央政府以“推广成功经验”等形式“追认”其“合法性”，于是由模棱两可的“擦边球”、自发组织的“局部试验”而导致的修改与重新认定，从而以较低的成本实现了制度变迁。然而，作为一种行政性分权模式，“分灶吃饭”、“分级包干”形式的财政体制改革与经济市场化也存在着内在的冲突，表现于以下几个方面：第一，不能根本改造按照“条块分割”的行政隶属关系控制企业和组织财政收入的体制弊病，难以真正使企业公平竞争。第二，不能构造长期稳定的体制环境，引发短期行为。各种形式的“几年不变”的改革方案频繁交替，降低了经济活动的可预期性，诱发地方政府的行为短期化。第三，倾向于市场分割，降低经济效率。地方政府一方面从中央政府那里争夺各种体制性资源和各种优惠政策，另一方面在本地区追求局部利益最大化，各地的滥行减免税、低水平重复建设、市场分割和地方保护主义措施纷纷出台，演化成“诸侯经济”，割裂了统一市场、防碍了竞争机制的发育，也劣化了产业结构。

1994年全面推行的“分税制”财政体制改革虽还保留了按照隶属关系划分企业说得税的旧体制“尾巴”但基本上已属于经济性分权模式，可以称得上是渐进式改革中突破。经济性分权模式的优点是：首先，有利于使各类企业公平竞争，建立和完善社会主义统一市场体系，消除行政隶属关系控制带来的市场分割与封锁，使各地区、各类型、各层次的市场相互衔接，构成有机整体，改变混乱的市场秩序，建立规范得市场规则。其次，有利于形成规范、稳定的中央、地方关系，加强宏观调控，在中央财政实力增强的基础上，综合使用财政政策、货币政策等调控工具，达到经济总量和结构平衡。最后，有利于企业改革与国有经济重组。以不再按企业隶属关系组织财政收入为切入点，打破“条块分割”，促进了现代企业制度的建立和国有经济的重组，为解决经济体制改革的深层矛盾提供了条件。至今为止，尽管“分税制”财政体制还有许多方面有待于逐步完善和变革，但多年来的实践说明，其基本方向是值得充分肯定和坚持的。

（二）逐步以“利润留成”、“利改税”、“税利分流”和企业“产权明晰”方式，建立国有企业在市场经济中的微观市场主体地位。

1978年以来我国财政改革的一个重要特征就是在走向市场化的过程中实行分权化。而且，从行政性分权过渡到经济性分权的背景就是市场的发育，其中伴随着国有企业管理制度的改革。改革伊始，财政就通过放权让利、逐步松动国有企业的经济束缚来努力搞活企业，逐步塑造市场化的微观主体。其大致历程是：

第一，从1978年底至1984年9月，企业改革的基本思路是：改革高度集中的计划经济管理体制，通过扩大企业的经营管理自主权来增强企业活力。在这一阶段，在计划制定、产品销售、利润留成等方面，政府给企业下放了一些权力，特别是实行了企业留利制度和两步“利改税”，使国有企业在发展生产、奖励职工和改善职工集体福利等方面有了一定的财力，增强了企业活力。

第二，1984年l0月党的十二届三中全会通过了《中共加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争中央关于经济体制改革的决定》，拉开了城市经济体制全到20世纪末，使大多数国有大中型骨干企业初步建立起面改革的序幕，国有企业改革的基本思路为：强调政企分现代企业制度。在对国有大中型企业进行现代企业制度开、所有权和经营权分开，实行多种经营方式。一些小企改革的同时，对国有小型企业采取了改组、联合、兼并、租业实行了租赁经营；一些企业采取承包经营方式；少数企赁、承包经营和股份合作制、出售、破产等形式的改革，加业进行了股份制改造的试点，企业的自主权进一步扩大。

第三，从1987年到1993年底，是强调转换企业经营机制的阶段。在具体做法上，注重推行多种方式的承包经营责任制，国务院颁布了（全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》、《企业法》实施条例，制定了《全民所有制工业企业转换机制条例》，进一步明确了赋予企业14项经营自主权。其后，随着承包制的一些缺陷表现得日趋明显，开始探索“税利分流”的企业改革路径，在部分地区进行了税利分流改革试点。随着指令性计划的减少和价格的不断放开，国有企业被逐步推人市场。

第四，从1994年开始，中国企业改革进入了建立现代企业制度的新阶段。1993年11月，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出，中国国有企业改革的方向是建立适应市场经济要求的“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度；并指出，国有企业实行公司制，是建立现代企业制度的有益探索，具备条件的国有大中型企业，要根据自己的不同情况，改组成有限责任公司和股份有限公司。即要以理顺产权关系、实行政企分开、明确责权、加强企业管理为核心，深化企业产权制度及相关体制的配套改革，逐步建立与社会化大生产和市场经济发展相适应的现代企业制度，使国有企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体，为建立社会主义市场经济新体制构造基础。与此同时，全国人大颁布了《公司法》，标志着我国国有企业改革进人了新阶段，即建立现代企业制度、进行企业制度创新的新阶段。随着1994年的财税配套改革；企业承包制基本让位于较规范的“依法纳税、公平竞争”模式。

1994年Il月，国务院决定，在百户国有大中型企业中进行建立现代企业制度的试点，经过一年多的准备，1996年试点开始，截止到1997年底，在百户试点企业中，已有98户企业的试点方案得到批复，主要按公司形式改制，包括股份有限公司和有限责任公司。总体上看，试点工作为全面的国有企业制度创新探索了办法，积累了一些经验，起到了一定的示范作用。此后，更广泛的股份制试点工作迅速推开。一方面，原有的股份公司按照《公司法》进行规范，重新登记；另一方面，积极扩大国有企业份制试点的范围，促进国有企业向现代企业制度转变。1997年9月，中共十五大对深化国有企亚改革作出部署，主要目标是，用3年左右的时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到20世纪末，使大多数国有大中型骨千企业初步建立起现代企业制度。在对国有大中型企业进行现代企业制度改革的同时，对国有小型企业采取了改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售、破产等形式的改革，加快搞活国有小型企业的步伐。

企业的制度变迁与财税体制的变革密切相连，特别是通过两步“利改税”的实施，完成了从国营企业利润上缴到依法缴纳所得税的转变。1994年建立了以增值税为核心的新的流转税制，将国有、集体、私营企业所得税统一合并为内资企业所得税，并用税法规范企业税前列支项目和扣除标准。统一税率、公平税负，基本上理顺了国家与企业的分配关系并构建了企业问的公平竞争关系。与此同时，财政在促进企业制度变迁的过程中也逐步形成了以税收为主的规范的公共收入制度，同时财政支出结构日益向公共化领域倾斜。

在改革开放以前，国家财政收入主要山企业上缴收入（包括利润上缴和折旧基金上缴）和各项税收构成。此外还有其他种类的规费、资源管理收入、公产收入、罚没收入和接受援助收人等（见表2）。随着经济改革的深化，国有企业自主权的扩大，在国家预算内收入中税收收入的比重日渐上升（见表3）。而“企业收入”项目则迅速萎缩，这和国有企业独立财权的扩一大是相应的。税收份额扩大的另一个重要原因则是源于改革开放后个体、私营和外商经济的迅速发展。非国有经济和政府没有资产及其收益上缴联系，因此只能以税收的形式与国家发生缴纳关系。税收收入作为规范稳定的公共收入来源，是市场经济国家公共收入的主导形式，税收收入日益成为我国的财政收入绝对主体的同时，也在一定程度上意味着国有企业日益成为独立的市场主体以及其他所有制企业的长足发展。

财政对国有企业的放权让利，同时也造成了预算收入占国民生产总值比重的下降。表4反映了改革开放以来我国预算内财政收入的绝对规模、相对规模及其变化情况。

三、我国财政改革的阶段划分和主要脉络

（一）我国财政改革的阶段划分。

从1979年到20世纪90年代初，是我国在尚未确立市场经济目标模式的情况下于渐进改革的探索中向市场经济转变的时期。1978年以后，随着改革开放的推进，在农村，政社合一的人民公社解体，农民及乡镇企业摆脱了政府的直接管理，获得了生产经营自主权而焕发活力；在城市，随着国有企业的“简政放权”，以及个体经济、私营经济和“三资”企业的迅速发展，政府缩小指令性计划范围，放松对市场的控制，使越来越多的企业经营活动脱离了政府的直接干预，市场调节的范围越来越大。1992年中共十四大正式提出市场经济改革目标模式、强调市场调节的基础作用以后，市场取向的改革进人了新的改革阶段。与此相呼应，财政体制也进人了实行经济性分权建立分税分级体制的新时期。1998年，我国正式提出了构建公共财政模式的改革方向。2003年以来，随着我国经济体制改革进人完善社会主义市场经济阶段，民生财政日益突出，公共财政改革愈益深化。

简而言之，1978年以后的我国财政体制变动过程可以划分为三大阶段：一是党的十一届三中全会以后放权让利、建立财政“分灶吃饭”的分级包干体制；二是20世纪90年代前期构建中央与地方之间以划分税种为基础的适应社会主义市场经济体制的分级财政体制；三是1998年以后，尤其是自2003年突出民生财政以来，进人以建立公共财政框架为取向的全面创新时期。

（二）我国财政改革的主要脉络。

我国财政改革的主要脉络是顺应我国走向社会主义市场经济体制的改革历程而逐步展开的。市场经济，从狭义上讲，是对经济运行的一种调节手段，是社会资源配置的一种方式；从广义上讲，市场经济是一种使市场供求能够自由调节产需的制度安排。塑造市场经济，首先需要构建其赖以存在的微观主体，即现代企业制度；其次，需要政府提供公开、公正和透明的，能够相对自由竞争的市场秩序；最后，市场和社会需要的公共产品和公共服务能否便利和有效率地提供。这不仅涉及合理确定政府和市场的边界，而且涉及按照公共产品和公共服务的受益层次与受益范围在政府间合理分配职责等方面的问题。

改革开放以来，不断深化的财政改革正是按照构建社会主义市场经济体系的客观要求而形成改革的纵向脉络的。其主要有：

1.逐步构建社会主义市场经济的微观主体。从1979年开始，财政逐步以“利润留成”、“利改税”、“税利分流”等“放权让利改革”方式，合理化了国家与国有企业的分配关系；通过财务会计制度改革，尤其是1993年实施的“两则两制”及其后的完善，明确了政府与企业的分配界限，进一步使企业“产权明晰”，确立国有企业在市场经济中的微观市场主体地位。与此同时，通过1985年的全面工商税制改革和1994年及其以后的现代税制建设，逐步统一了国有企业和非国有企业、内外资企业的税收制度，形成了适应多种经济成分共同存在的客观、公平的税收制度，为其他经济成分的发展壮大提供了较为宽松的税收环境。

2.通过转变政府职能，实施公共财政，加强预算管理，依照市场化进程，正确处理政府与市场的关系，引发政府职责的公共化和透明化改革，逐步解决了“企业办社会”问题，突兀民生财政，使政府和市场的分工日益合理。

3.通过财政体制的变革，逐步构建与市场经济配套的政府“财政理财、以财行政”的分配体系和事权与财力相匹配的政府间财政关系，以便利和有效率地提供公共产品与公共服务，实现基本公共服务的均等化。其改革历程起始于1980年的“分灶吃饭”，逐步从“行政性分权”过渡到1994年以后的“经济性分权”，较为充分地调动了各级政府的积极性，为发展和壮大财政，保障公共需求作出了应有的贡献。当然，这一历程远未结束，改革仍然在深化之中。