改革开放三十年科技政策的历史走向与科协事业发展时代定位

今年是改革开放三十年和中国科协成立五十年。回眸历史，审势未来，在深入学习实践科学发展观的时代总背景下，从三个部分沿着发展与责任双重轨迹纵向回顾思考科技政策三十年的历史沿革与科协事业的时代定位具有深刻的历史价值和深远的现实意义。

第一部分：科技政策的四个里程碑

自1978年以来的30年间，科技政策出现了四个里程碑，分别是1978年的全国科学大会、1985年中共中央《关于科学技术体制改革的决定》，1995年中共中央、国务院《加速科学技术进步的决定》，2006年中共中央、国务院《关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》。

一、 从1975年《汇报提纲》到1978年科学大会：从政策革命被延误到重新启动

“文化大革命”给经济、科技和文教等工作造成了严重的混乱。1975年1月，邓小平受命于危难之际，开始主持国务院工作和中央日常工作，对经济工作和科技工作等各项工作进行全面的整顿。1975年7月，中共中央批准了国务院关于中国科学院要整顿、要加强领导的报告。在胡耀邦的主持下，写出了《中国科学院工作汇报提纲》（以下简称《汇报提纲》）。邓小平对《汇报提纲》予以了高度的评价，并充分肯定了据说是毛主席的一个命题即“科学技术是生产力”。但是，当邓小平就《汇报提纲》向毛泽东主席汇报时，毛泽东说他不记得自己说过“科学技术是生产力”这样的话。后来，毛泽东发动了“批邓、反击右倾翻案风”运动，致使邓小平针对科技工作以及经济工作所作的整顿被迫中断。当时，《汇报提纲》被列为“三株大毒草”而受到严厉的批判。

1978年3月，邓小平在全国科学大会开幕式上发表讲话，论证了“科学技术是生产力”观点；并以此为理论根据，作出了“知识分子是工人阶级的一部分”的判断。从此，中国迎来了“科学的春天”，一场被延误了的政策革命开始重新启动：科技界开始平反冤假错案，落实知识分子政策；科技人员归队，科技机构重组、科研工作秩序开始恢复；颁布实施《1978—1985年全国科技发展规划纲要（草案）》。

二、 1985年《决定》：“面向依靠”—新的政策范式

我国的科技体制，是按照“苏联模式”建立起来的，跟经济体制一样，实行中央计划管理。这一体制在50年代到70年代这三十年的实际运行中，取得了一些重大的成就，尤其在核武器、空间技术和某些基础科学领域中表现不凡，为世界各国瞩目。该体制最大的一个优点是，能够将有限的资源向战略目标领域动员和集中，解决重大科技课题，如牛胰岛素的人工合成、“两弹一星”的研制成功。

但是，20世纪70年代末以来，随着我国经济体制改革的启动和不断深化，科技体制的结构性缺陷逐渐暴露出来，主要表现在：科技与生产分离；工业研发力量薄弱；缺乏科技成果有偿转让的机制；科技与教育脱节；条块分割，缺乏协调。因此，科技体制改革势在必行。

1981年，国家科委研究并拟定了新时期发展科学技术的发展方针即《关于我国科学技术发展方针的汇报提纲》（1981年2月23日）。1981年3月16日，国家科委党组向中央书记处作了汇报，汇报后进行了讨论。会议一致认为《汇报提纲》很好。同年4月16日中共中央、国务院转发了这个《汇报提纲》。转发《汇报提纲》的通知说：“坚定不移地贯彻执行科技工作为经济服务的方针。”

新时期的科技发展方针，概括为以下五点：1. 科技要与经济、社会协调发展，把促进经济发展作为首要任务；2. 着重加强生产技术研究，正确选择技术，形成合理技术结构；3.加强厂矿企业的技术开发和推广工作；4. 保证基础研究在稳定基础上逐步有所发展；5. 把学习、消化、吸收国外科技成就作为发展我国科技的重要途径。

这五个方面，构成了1982年提出的“经济建设必须依靠科学技术，科学技术工作必须面向经济建设”战略指导思想的具体内容。这标志着以经济为导向的科技战略的确立。

1984年中共中央制订并发布《中共中央关于经济体制改革的决定》。邓小平说：“中央还要作科技体制的决定”，“进一步解决科技和经济结合的问题。……解决体制问题。”

1985年3月2-7日国务院召开全国科学技术工作会议，其中一个议程是讨论“中共中央关于科学技术体制改革的决定”（草案）。邓小平同志在会上发表了“改革科技体制是为了解放生产力”的重要讲话，其中说：“这个决定草案，我看是个好文件”。是月13日，中共中央发布了《关于科学技术体制改革的决定》，提出了“依靠、面向”的科技方针。

科技体制改革正式启动，其中最重要的是改革运行机制。《决定》同时采取“推动”策略和“拉引”策略，双管齐下。在“推动”方面，《决定》提出对科研机构的拨款制度进行改革，对不同类型工作的研究机构实行不同的拨款办法和管理方法。逐步减少事业费拨款，从而“推动”研究机构从别的来源获取资金。在“拉引”方面，《决定》提出了“开源”：竞争资助和技术市场。《决定》提出，对基础研究，实行基金制，采取同行评议的方法择优支持。对高技术开发，设立创业投资风险。中央和地方的重大课题、重点实验室等，由中央和地方财政拨款，面向社会公开招标。对公益研究机构，实行经费包干制。《决定》还提出，开拓技术市场，支持和鼓励民营科技企业发展；建立高新技术产业开发试验区。

为落实科技体制的改革，政府在《决定》的基础上，制定了一系列的配套性政策和文件。

1985年《决定》确立了中国科技政策的新范式，即“面向依靠”范式，从国防导向的科技政策转向经济导向的科技政策；从计划经济体制的范式转向市场经济体制的范式。在这个范式下，中国科技体制从高度计划性体制向引入更多的市场机制的方向转型。

三、 1995年《决定》：科教兴国战略

以邓小平同志1992年初重要谈话和党的十四大为标志，我国改革开放事业进入新的历史时期。党的十四届三中全会发布的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对深化经济体制改革做出了全面部署。科技体制改革作为经济体制改革的配套工程，相应地将走向全面推进、配套实施的新阶段。为此，国家科委和国家体改委根据中央《科学技术体制改革的决定》确定的科技体制改革目标，结合十多年科技体制改革的实践经验，1994年2月27日，联合制定了《适应社会主义市场经济发展，深化科技体制改革实施要点》，目的是在科技体制中更多地引入市场机制。

这个要点在总结近10年来科技体制改革实践的基础上，明确提出了在“稳住一头，放开一片”方针指导下我国新型科技体制的总体框架，即在组织结构、运行机制、微观基础、宏观管理四个方面全面改革，力争在2000年前逐步建立起新型的科技体制。

“稳住一头”，是指稳定支持基础性研究、高技术研究、事关经济建设、社会发展和国防事业长远发展的重大研究开发，形成优势力量，力争重大突破，提高我国整体科技实力、科技水平和发展后劲。“放开一片”，是指放开放活各类直接为经济建设和社会发展服务的研究、开发、创新机构，放开放活科技成果商品化、产业化活动，使之以市场为导向运行，对经济建设和社会发展作出新贡献。

1995年，中共中央、国务院再一次对科技体制改革和科技政策进行了顶层设计，颁布了《关于加速科学技术进步的决定》。

该文件在充分肯定“面向、依靠”科技方针以及过去10年科技体制改革实践的基础上，提出了我国科技工作的基本方针，即在“面向、依靠”的基础上，加了一个“攀高峰”。从这个意义上讲，这个决定是对“面向依靠”政策范式的延续。

该文件的大一个重要贡献是，提出了“科教兴国”战略：要把变粗放式的经济增长转变为集约式的经济增长，走上依靠科学技术进步和劳动者素质提高而实现经济增长的轨道。

1995年《决定》之后的中国科技政策，表现出资源向重大项目集中的趋势。这些项目包括：中国科学院知识创新工程、教育部21世纪教育振兴计划以及世界一流大学计划（985计划）、科技部国家重点基础研究计划（973计划）、国家自然科学基金杰出青年基金项目。

在政策制定者认识到必须依靠科技进步和劳动者素质提高来实现经济集约式增长的同时，他们亦认识到，必须加强技术创新和高科技发展。1999年中共中央国务院颁布了《关于加强技术创新、发展高科技、实现产业化的决定》。该《决定》包括四个部分：1）加强技术创新，发展高科技，实现产业化，实现社会生产力的跨越式发展；2）深化科技体制改革，促进技术创新，促进高技术研究成果的商业化和产业化；3）采取有效措施，建立有利于技术创新、发展高科技，实现产业化的政策环境；4）加强党的领导。

1995年之后，实施科教兴国战略、加强国家创新体系的建设，成为中国科技政策的主要走向。1999年出台的文件是一个过渡性的政策，承科教兴国战略之前，启自主创新战略之后。

四、2006年《决定》：自主创新战略

改革开放以来，中国经济保持每年近10％的高速增长。这是成功实施追赶战略的结果，但是，这种追赶出现了“增长的极限”问题。从国内方面讲，出现了无新增就业的增长（jobless growth） ：虽然经济出现高速增长，但是在20世纪80年代就业增长率趋缓，90年代几乎停滞，当前我国就业压力巨大。收入差距拉大甚至两极分化的现象十分突出；环境污染和生态失衡十分严峻；制造业锁定在价值链的低端，核心技术和产业标准主要掌握在外国人手里；我国的社会发展滞后于经济发展，2003年“非典”的爆发暴露出我国在公共卫生和健康领域存在着严重的缺陷。从国际方面讲，2001年我国加入了世界贸易组织（WTO）；我国经济增长在很大程度上依赖于出口，与一些发达国家的国际贸易顺差巨大，我们面临着贸易配额和贸易报复的巨大压力。

在这些背景下，以胡锦涛同志为总书记的党中央提出了以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，提出了建设和谐社会的目标。我国正在探索以自主创新以及和谐发展为重点的发展战略。

党的“十六大”正式提出了制定科技规划的政策议程。在制定规划的战略研究阶段，参与20个专题的研究队伍超过2000人，其中研究骨干1000多名，院士147位；在战略研究过程中，被咨询的专家有好几万人。在战略研究完成之后，组成《规划纲要》起草组。起草组完成的《纲要》过程稿特别是征求意见稿，会在一些部委和专家中征求意见。最后由国务院讨论通过。这次中长期科技规划纲要的制定，是科学化决策和民主化决策的一个典范。

2006年我国政府颁布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006－2020年）》（下称《纲要》），同时，党中央和国务院做出了“关于实施科技规划纲要、增强自主创新能力的决定”的决定，明确提出今后15年科技工作的指导方针，即“自主创新，重点跨越，支撑发展，引领未来。” 自主创新，就是从增强国家创新能力出发，加强原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新。重点跨越，就是坚持有所为、有所不为，选择具有一定基础和优势、关系国计民生和国家安全的关键领域，集中力量、重点突破，实现跨越式发展。支撑发展，就是从现实的紧迫需求出发，着力突破重大关键、共性技术，支撑经济社会的持续协调发展。引领未来，就是着眼长远，超前部署前沿技术和基础研究，创造新的市场需求，培育新兴产业，引领未来经济社会的发展。

《中共中央国务院关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》提出，从2006年起到2020年，我国科学和技术发展要以提升国家竞争力为核心，实现以下重要目标：一是掌握一批事关国家竞争力的装备制造业和信息产业核心技术,使制造业和信息产业技术水平进入世界先进行列。二是农业科技整体实力进入世界前列,促进农业综合生产能力的提高,有效保障国家食物安全。三是能源开发、节能技术和清洁能源技术取得突破,促进能源结构优化，主要工业产品单位能耗指标达到或接近世界先进水平。四是在重点行业和重点城市建立循环经济的技术发展模式，节约资源、保护环境,为建设资源节约型、环境友好型社会提供科技支持。五是重大疾病防治水平显著提高,新药创制和关键医疗器械研制取得突破，全面提升产业发展的技术能力。六是国防科技基本满足现代武器装备自主研制和信息化建设的需要，为维护国家安全提供保障。七是涌现出一批具有世界水平的科学家和研究团队，在科学发展的主流方向上取得一批具有重大影响的创新成果，信息、生物、材料和航天等领域的前沿技术达到世界先进水平。八是建成若干世界一流的科研院所和大学以及具有国际竞争力的企业研究开发机构，形成比较完善的中国特色国家创新体系。

五、结语

改革开放30年来的中国科技政策，经历了从计划经济体制下的追赶战略到市场经济体制下的创新战略；中国共产党和政府的政策学习能力不断上升；政策制定的科学化和民主化，也在不断提高。中国在新的历史时期实施自主创新战略，任重而道远。

第二部分 人的全面发展是人才政策新的价值取向

科技人才政策是指国家机关、政党及相关机构在一定时期内采取的涉及科技人才队伍培养、引进、使用和管理等活动的一系列法令、措施、办法、条例的总称，既包括如《关于加强选拔优秀青年科技人员聘任高级专业技术职务工作的若干意见》等专门针对科技人才的政策，也包括科技体制改革、高等教育等政策中涉及科技人才的政策。建国后，中国共产党人开始探索科研工作以及科技人才的管理方法，有识之士逐渐认识到科学研究不同于其它行政工作乃至经济工作，1956年提出了 “百花齐放，百家争鸣”的“双百方针”，1961年提出了“关于自然科学研究机构当前工作的十四条意见（草稿）”，即著名的“科学十四条”，等等。但是，和国家许多事业一样，我国科技人才工作受到了接连不断政治运动的严重干扰。1957年反右错误地打压了一大批科学家的积极性，1958年“大跃进”的浮夸风玷污了科学研究的精神，1966－1976年灾难深重的10年“文化大革命”更是极大地破坏了科学研究的秩序，大批科技工作者受到打击和批斗，从事科研活动的环境和条件遭到极大的破坏。

1978年3月，第一次全国科学大会在北京召开，邓小平明确指出“知识分子是工人阶级的一部分”，重申了“科学技术是第一生产力”的观点，标志着我国科技人才政策进入了新的发展阶段。改革30年来，我国的科技人才政策在这个过程中不断调整、发展和完善，逐步确定了与我国市场经济及国家总体发展战略基本一致的科技人才政策。

总体看来，我国改革开放30年来我国的科技人才政策可分为初步反正与恢复、体系初步确立以及完善发展三个阶段。

1 1978—1984年：拨乱反正与恢复阶段

这一阶段以拨乱反正为重点，并努力恢复遭受文革破坏的各项政策。

（1）知识分子地位的“拨乱反正”。1978年，中组部下发《关于落实党的知识分子政策

的几点意见》，明确提出对知识分子要“充分信任，放手使用，做到有职有权有责”，并要求逐步改善科技人才的工作和生活条件。这从国家文件高度正式肯定了知识分子的地位和作用，解决了束缚人才政策的重大理论是非问题。

(2）恢复高考和研究生招生。1977年，国务院转批了《关于1977年高等学校招生工作意见》和《关于高等院校招收研究生的意见》，并于1977年底和1978年开始正式招生。1978年，国务院批准创办了我国第一所研究生院——中国科学院研究生院。1981年，《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》出台，我国开始实施学位制。由此，拉开了人才大规模培养的序幕。

(3）留学政策启动。1978年8月4日，教育部发布了《关于增选出国留学学生的通知》；1979年，教育部、国家科委、外交部联合发出通知，试行《出国留学人员管理教育工作的暂行规定》和《出国留学人员守则》；1982年，国务院批转教育部、公安部、外交部、劳动人事部《关于自费出国留学的规定》。由此，留学政策启动，不仅公费留学名额大幅上升，而且自费留学也得到政策指导、规范、支持，掀起了较大规模的出国留学热潮。

(4）科研管理制度恢复与探索。1978年，我国出台了《1978-1985年全国科学技术发展规划纲要》，全面提出了科研机构实行党委领导下的所长分工负责制，提出了恢复科学技术人员的职称、建立技术岗位责任制等举措，恢复了“文革”前的科研管理政策。1982年10月24日，全国科学技术奖励大会召开，会上确立了“经济建设要依靠科学技术，科学技术工作要面向经济建设”的战略指导方针，国务院成立科技领导小组负责宏观指导，会议并对科技人员的具体管理制度进行了探索，一些科技人才开始走出科研院所，民营科技企业出现雏形。

这一阶段的政策重在纠正“文革”关于科技人才的错误观念，解决长期困扰中国的“是非”问题，力图恢复和发展遭受“文革”破坏的各项制度，并对科技工作如何与经济联系进行了初步探索。但是，科技制度僵化、成果难以转化、人才激励不足等现象依然存在，全面、系统的科技人才政策体系尚未建立。

2 1985—1997年：体系初步确立阶段

1985年，国务院颁布《中共中央关于科学技术体制改革的决定》（以下简称《决定》），我国科技体制改革正式启动，在此背景下，科技人才政策进行了改革。

( 1）科研经费配置制度改革。《决定》颁布后，国家颁布了《关于科学技术拨款管理的暂行规定》、《关于办理科研事业费指标划转工作的通知》、《关于科学事业费管理的暂行规定》等政策文件，开始进行拨款制度改革。基本思路是对科研机构的事业费实行分类管理，将技术开发类科研机构推向市场（逐渐减少直至停拨科研事业费），以基金项目形式择优支持基础类科研机构，公益类研究机构仍由国家拨款支持[4]。改革的一项重要措施就是成立国家自然科学基金。1986年２月，在中国科学院科学基金的基础上正式成立国家自然科学基金委员会，由国家拨款和集中管理。此外，国家还相继建立了包括重点基础研究发展计划（即973计划）、高技术研究发展计划（即863计划）、科技支撑计划、科技基础条件平台建设计划等四大主体计划。国家自然科学基金、重点科技计划设置等从根本上改变了我国的科研经费配置模式，由国家统一配置到科研单位改为直接下拨到课题组的项目竞争模式，增加了竞争和激励，大大提高了科技人才的积极性。

（2）实行专业技术职务聘任制，鼓励人才流动。1986年2月，国务院颁布了《关于实行专业技术职务聘任制度的规定》，要求对专业技术职务实行聘任制，聘任或任命都应有一定的任期，打破了职务终身制，为人才流动和分流创造了条件。1986年，国务院发布了《关于促进科技人员合理流动的通知》，要求“为人才合理流动创造条件，鼓励科研院所进入企业实现人才流动，鼓励科研人员业余兼职。鼓励科技人员调动借调、兼职等多种形式，调剂技术力量余缺”；1992年邓小平发表南方谈话，同年10月，“十四大”确立了社会主义市场经济体制的改革目标，在这种形势下，科技体制改革政策提出了“稳住一头、放开一片”的要求，进一步分流科技人才，调整科研结构；1995年《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》确立了科教兴国战略，指出 “调整结构、分流人才是深化科技体制改革的关键步骤”，要“建立固定与流动岗位相结合，专职与兼职相结合的人事制度”。这些政策推动了聘任制度的建立，促进了人才分流，搞活了科技人才，有利于科技人才资源的优化配置。

（3）工资制度改革。1985年以前，我国实行职务等级工资制，水平低、差异小、不能体现绩效差异。1985年6月，党中央、国务院颁发了《关于国家机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》，实行以职务工资为主要内容的结构工资制，并允许有经济创收收入的单位用一定比例用于福利。1993年，国务院制定了《事业单位工作人员工资制度改革方案》，对工资制度进行改革。此次改革，引入了竞争、激励机制，加大了工资中活的部分，使报酬与实际贡献紧密结合。1995年以来各地先后出台发放地方性补贴政策。1997年、1999年、2001年国家先后又对工资制度进行几次调整，总体方向依然是鼓励绩效优先的分配政策，同时，进一步提高了职务工资标准。

（4）大力引进、培养青年科技人才，设立重大人才专项。1993年，“支持留学、鼓励回国、来去自由”的方针写入了中共十四届三中全会。同年，设立了国家留学基金委员会，专门负责留学工作。从此，来华与出国留学的招生、选拔和管理工作走上了机构化、法制化的轨道。对青年人才的培养和支持进一步加强。1985年，国务院批准了国家科委、教育部等报送的《关于试办博士后科研流动站的报告》，并于7月17日成立了博士后科研流动站管理协调委员会，批准在全国73个单位建102个博士后科研流动站，这标志着博士后制度在我国正式确立。同时，为解决当时比较突出的人才断层问题，相继颁布了《关于加强选拔优秀青年科技人员聘任高级专业技术职务工作的若干意见》、《关于有突出贡献的中青年科学、技术、管理专家奖励晋升工资有关问题的通知》等，政策向中青年人才倾斜。

在此期间，人才专项成为人才引进、培养的重要平台。1993年，中科院提出了“百人计划”；1994年，党中央国务院批准设立了“国家杰出青年科学基金”； 自1995年起， 人事部等七部门联合制定实施了“百千万人才工程”；1998年，教育部启动了“长江学者计划”。这些计划旨在造就年轻的学术技术带头人。截至2007年，国家杰出青年基金累计资助1819人；截至2007年，“百人计划”入选者共计1417人，其中引进国外杰出人才987人；截至2007年，“长江学者”共聘请1030名，直接从海外聘请233名。这些专项已经成为人才引进、培养的重要平台，培养了一批学术带头人和领军人才。

在这一阶段，建立了以项目制为主导的资源配置体制，建立了体现绩效的工资制度，开始实行职务聘任制度，支持和鼓励人才流动，同时，人才引进、人才培养工作进一步制度化、机构化，人才专项成为培养、吸引人才的重要手段。这些重大人才政策和专项出台，标志着我国科技人才政策体系已经基本确立。

3 1998年至今：完善发展阶段

1998年，我国启动了知识创新工程。2002年，我国发布了第一个综合性人才队伍建设规划《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》。2003年，《中共中央 国务院关于进一步加强人才工作的决定》颁布，提出了“人才强国”战略，“人才资源是第一资源”的观念得到确立。2006年，《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006━2020年）》及《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）〉的若干配套政策》发布。“建设创新型国家”成为人才政策的宗旨和根本导向。

（1）加大对高层次人才、人才团队的培养和引进。《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》明确指出“信息技术、生物技术、新材料技术、先进制造技术、航空航天技术等方面具有世界一流水平的专家，以及金融、法律、国际贸易和科技管理方面的高级专门人才是目前国家紧缺，急需引进的人才”。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006━2020年）》进一步强调加快培养造就一批具有世界前沿水平的高级专家，并细化为学科带头人、创新团队、战略科学家和科技管理专家；《关于培养跨世纪学术和技术带头人的意见》、《关于进一步加强国家重点领域紧缺人才培养工作的意见》、《关于在重大项目实施中加强创新人才培养的暂行办法》等对高层次人才培养和使用提出了具体措施，标志着高层次人才成为政策关注的重点。

高水平科研团队建设提上日程。2000年，国家自然科学基金委首次面向全国遴选活跃在学科前沿，最具创新潜力的研究群体，对每个群体给予重点科研资助，2000年至今，共支持169个创新团队。2001年，“百人计划”进行了适当调整，增加以创新团队方式吸引“海外知名学者”的内容；教育部新一轮“长江学者奖励计划”积极探索“学科带头人+创新团队”的人才组织新模式。2006年，教育部启动项目、人才、基地三位一体的“高等学校学科创新引智计划”（又称111计划），力图以建设学科创新引智基地为手段，加大成建制引进海外人才的力度，在高等学校汇聚一批世界一流人才。

（2）全面实行岗位聘任制度，进一步加强人才流动。1999年开始，科研机构转制全面展开，人才分流进一步加强。2002年，国务院转办公厅转发了人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》，要求在事业单位“全面推行公开招聘制度”、“建立和完善考核制度”、“规范解聘辞聘制度”，明确规定对于考核不合格的、不能适应岗位要求的人员要实行解聘；2006年，人事部相继发布了《事业单位岗位设置管理试行办法》、《〈事业单位岗位设置管理试行办法〉实施意见》，对事业单位岗位设置和聘任提供具体的操作指导。岗位聘任制度为人才分流和结构调整进一步创造了条件。《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》指出，“国家要建立人才统计指标体系，定期发布人才需求预测白皮书，强调要打破人才身份、所有制等限制，探索多种人才流动形式，鼓励科技人才向企业转移，鼓励科研院所人才向本行业内人才相对匮乏的单位流动”；《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）〉的若干配套政策》对科研院所与企业之间人才的双向流动提出了更高要求。

(3）人才评价、奖励等政策进一步完善和规范。在人才评价方面，《中共中央 国务院关于进一步加强人才工作的决定》强调科学的人才评价和使用机制，要求以能力和业绩为导向，进行各要素综合的人才评价；2003年6月，科技部、教育部、中科院等联合制定了《关于改进科学技术评价工作的决定》。2003年9月，科技部颁发《科学技术评价方法》，对评价的指导原则、方法等做了详细规定。《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）〉的若干配套政策》提出了建立符合科技人才规律的多元化考核评价体系，建立不同领域、不同类型人才的评价体系，明确评价的指标和要素的要求。总体的政策走向是加强对评价方法的指导和规范，充分发挥评价的“指挥棒”作用，并力争避免负面影响，使评价工作进一步制度化、规范化。在人才奖励制度上，1999年国务院颁发了旨在规范科技奖励制度的《国家科学技术奖励条例》，随后，科技部相继颁发颁布了《国家科学技术奖励条例实施细则》、《省、部级科学技术奖励管理办法》、《社会力量设立科学技术奖管理办法》，扭转了前一阶段奖励混乱的情况，我国科技奖励体系基本确立。此外，激励制度进一步发展。1999年出台了《关于促进科技成果转化的若干规定》，要求依法对研究开发该项科技成果的人员给予奖励，并给出了具体的实施标准，并允许高新技术企业对科技人才实施期权等激励政策。

总体而言，这一阶段政策结合经济发展需求，培养目标逐渐向高层次人才聚集，注重科研团队建设；强调高校、科研机构与企业的联合；进一步规范和提升评价、激励等科技人才管理办法。

4 未来发展展望

改革30年来，我国科技人才队伍建设取得了巨大成绩：一是建立了完整的、包括研究生和博士后的人才培养体系；二是形成了一支规模庞大的科技人才队伍，科技人力资源、研究开发全时人员当量等指标已经位居世界前列；三是拥有了一批领军人才，保证了诸如“神七”等大项目的进行；四是人才在科研机构、企业等得到较为合理的配置，企业科技人才成为主体，市场在人才配置中开始起主导作用；五是基本建立了我国科技人才的管理体系。30年的科技人才政策实践，取得了不少宝贵经验。

然而，科技人才政策是一个涵盖多层面、多部门的政策体系，是一个需要不断发现问题、发展完善的过程。总体看来，经过30年发展，我国科技人才政策体系已经确立，但面对新的形势、新的需求依然需要不断深化发展。十七大报告高瞻远瞩地指出，要“深化科技管理体制改革，优化科技资源配置，完善鼓励技术创新和科技成果产业化的法制保障、政策体系、激励机制、市场环境。进一步营造鼓励创新的环境，培养造就世界一流科学家和科技领军人才，使创新智慧竞相迸发、创新人才大量涌现”，这为未来的人才政策提出了要求，指明了方向。具体而言，未来的政策走向的重点可能在以下几个方面。

（1）进一步推动人才流动，形成人才市场。经过30年改革，我国在相当范围内消除了阻止科技人才流动的因素，实现了一定程度的流动和分流，但远未建立一个人才流动的正常环境。在实际操作中，岗位聘任制很少有聘期到期不续签的情况，聘任的绝大部分仍然是内部人员，甚至出现流动只针对编制外人员，或内部轮岗的“假流动”现象。为此，进一步推动人才流动，形成人才市场，依然是未来我国科技人才政策面临的重要挑战。

（2）加大对青年人才的培养力度，重点支持35岁以下人才。目前我们基本解决了文革期间造成了科技人才断代的矛盾，代际转移基本顺利完成。但是，我国科技队伍 “后代际”问题开始显现，41-45岁的人才峰值明显，占据学术职级、经费配置等有利位置。如何打破“天花板”效应，使得35岁以下青年科学家有更多的机会脱颖而出，仍然将是未来相当长一段时间内我国科技人才队伍建设的重要课题。

（ 3）确立引进大批外籍人才的战略目标，充分利用全球人力资源 。改革开放30年来，我国在引进人才方面积累了许多经验，但主要局限于引进本国的留学人才。当今人才的竞争是全球人才的竞争，而非局限于一国一地，要想成为人才强国，仅仅依赖本国的人力资源远远不够。因此，引进外籍人才将成为政策下一阶段必须面对和重视的内容。

（ 4）加大对企业科技人才的支持，鼓励科技人才进入企业和创业。1985年科技体制改革以来，国家一直重视科技对国家经济的作用与贡献。目前，在建设创新型国家中，企业科技人才必然成为国家政策关注的重点；同时，也将进一步关注对现有激励和保障政策的完善，以鼓励科研院所现有科技人才进入企业工作和自主创业。

第三部分 科协事业时代的定位、定性和定量分析

（一）关于科协组织定位的思考

中国科协成立于1958年，如果按其前身中华全国自然科学专门学会联合会（以下简称“全国科联”）和中华全国科学技术普及协会（以下简称“全国科普”）成立时考虑，则可以从1949年夏召开中华全国自然科学工作者代表会议（以下简称“科代会”）筹备会议开始计算科协的历史。半年多世纪以来，中国科协经历了长期的奋斗，其社会地位有一个曲折的变化过程，可以从以下几个方面做一分析。

1、党对科协作用、地位的要求和把握

1949年夏天，为了迎接新中国的诞生，对党在处于执政地位的新形势下的群众工作作出部署，党中央在北京召开了青年、妇女等各界人民群众的全国代表大会，在全国妇女代表会议上成立了妇女界的人民团体“全国妇联”。同年7月，召开了“科代会”的筹备会议，推选了17名代表出席中国人民政治协商会议，共商新中国建国大计，因此科协的前身是全国政协的发起和组织单位。1950年8月“科代会”正式召开，但会议并未成立与全国妇联相对应的全国性科技工作者群众组织，而是成立了两个与科学技术提高和普及相关的全国性团体，即“全国科联”和“全国科普”。1958年9月，在“大跃进”的形势下，“全国科联”和“全国科普”合并，成立了中华人民共和国科学技术协会，简称中国科协。在两大团体合并建立中国科协的决议中，将中国科协定性为党动员广大科技工作者和广大人民群众进行技术革命和文化革命、建设社会主义和共产主义的一个有力的工具和助手，可以看到当时“左”的痕迹，与人民团体的性质相去甚远。1961年贯彻“调整、充实、巩固、提高”八字方针后，情况虽有改善，但科协工作仍限于学术交流、科学普及、民间对外交往等具有团体特色的科技工作领域。经历了“文化大革命”的浩劫，科协于1977年恢复活动。1979年12月31日，党中央对中国科协关于召开“二大”的请示作出批示，指出“科协是科技工作者的纽带，是党领导科技工作的助手”。这一批示具有划时代意义，首次实现了科协是科技工作者团体（人民团体）而不是科技工作团体的转变。在1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中，提出党要“保证工会、共青团、妇联、科协、文联等群众组织主动负责地进行工作”，在党的历史性文件中肯定了科协的人民团体地位。

党的十三届四中全会以来，中央政治局全体常委出席了中国科协“四大”、“五大”、“六大”的开幕式，江泽民同志发表了重要讲话，要求各级科协以团结广大科技工作者献身于科教兴国的伟大事业作为根本任务，努力把科协建设成为“科技工作者之家”。在九届和十届全国人大期间进行的两次机构改革中，均明确中国科协由中央书记处领导。

2、国家和公众对科协在科普工作中的作用、地位的要求和把握

我国科技团体早在20世纪上半叶就有面向公众开展科普的光荣传统。新中国成立后，国家曾在20世纪50年代初期撤销文化部科普局，将主管科普的职责交给刚成立的“全国科普”。2002年6月，九届全国人大常委会通过了《中华人民共和国科学技术普及法》，规定“科学技术协会是科普工作的主要社会力量”，确立了政府领导、推动，科协为主要社会力量，全社会共同参与的科普工作格局。多年来，科协在科普方面开展了大量卓有成效的工作，也使广大公众普遍认同了科协在科普工作中的作用和地位。

3、国家对科协的国家创新体系中的地位的要求和把握

科协除开展科普工作外，还依据科技团体的传统和优势，开展了大量的学术交流活动，促进了学科发展、人才成长和决策科学化、民主化。这是一种具有团体特色和社会公益性质的科技工作，是国家发展科技事业不可或缺的组成部分。1996年中国科协“五大”修改章程时，在科协性质的表述上，除了从党的群众工作的要求出发，提出中国科协“是中国科学技术工作者的群众组织，是中国共产党领导下的人民团体，是党和政府联系科学技术工作者的桥梁和纽带”外，还从国家科技工作的要求出发，提出科协“是国家发展科学技术事业的重要社会力量”。2001年中国科协“六大”又进一步修改为“是国家推动科学技术事业发展的重要力量”。党的十六大提出，“推进国家创新体系建设”。但有关方面在阐述国家创新体系的组成时，仅限于科研机构、高等学校、企业、中介机构和政府部门。而在许多发达国家，都将科技类社会团体纳入了国家创新体系。科协及所属团体应努力发挥自身优势，为建设国家创新体系多作贡献，在这一体系中取得应有的地位。

4、国家对科协的民间外交中的作用、地位的认识和把握

国家对中国科协及所属全国性学会在国际及对我国港、澳、台地区民间科技交往中的地位是肯定和支持的，突出表现为支持中国科协及所属全国性学会作为国家的代表参加240多个国际科技组织。在官方渠道尚未建立或暂时受阻的情况下，科协在民间外交中更显示出了不可替代的地位和作用，如1964年的北京科学讨论会，1966年的暑期物理讨论会，“文化大革命”中以全国性学会的名义组团出访，以及1989年政治风波的一段时期。近些年来，中国科协在组织中国科学家参与重要国际科技组织活动，积极争取重要国际科技会议在中国召开，以及广泛开展了对我国港、澳台、地区的民间科技交流，都较好体现了这种不可替代的作用。

5、科技工作者对科协作用、地位的认识和评价

科协是科技工作者的群众组织，是党和政府联系科技工作者的桥梁和纽带，从1986年以来，一直为将自己建设成“科技工作者之家”而努力。在20世纪80年代前期，各级科协协助党落实知识分子政策做了大量工作，得到科技工作者的好评，许多科协机关出现过科技人员“群贤毕至”的盛况。1994年，中国科协及有关全国性学会坚决支持汪诚信等5位因宣传科学灭鼠而被判败诉的科技专家上诉，有力地维护了科学尊严和科技工作者的合法权益，在科技界、司法界引起了强烈反响，在科技工作者中传为美谈。近些年来，中国科协不断加深对履行党和政府联系科技工作者的桥梁和纽带职责、建设“科技工作者之家”方面的理解，在这方面的认识达到了前所未有的高度，并以此指导工作实践，取得了较大进展。但总的来看，科协在履行桥梁、纽带职责，建设“科技工作者之家”方面仍有许多不尽如人意之处，仍是科协工作全局的薄弱环节之一。比如，在联系科技工作者方面，“少”（青年科技工作者）不如“老”（老科技专家），“现代”（在高技术企业从业）不如“公有制”。在为科技工作者服务的意识、能力、手段等方面，也存在许多问题和不足，这是分析科协的定位和确立发展战略目标时必须十分重视的问题。

综合以上5个方面，我们在分析科协的历史方位时既要抓住机遇，图谋发展，也要审时度势，迎接挑战；既要对未来发展充满信心，也要对存在的问题具有忧患意识。令人高兴和振奋的是，科协确立了在做科技工作者的工作、科普工作和民间外交工作中的地位；令人担心和不安的是，科协在国家创新体系中尚未确立地位，在科技工作者心目中也未充分确立“家”的地位。同时，这喜和忧两个方面并非截然无关，固定不变，在一定条件下还可以相互转化。党赋予科协做好科技工作者工作的职责，并不意味科协会自动地增强对科技工作者的凝聚力，如果我们没有强烈的忧患意识和紧迫感，不能切实加强与科技工作者的联系，就会从根本上影响科协在大局中的地位；《科普法》确立了科协在科普工作中的法律地位，也意味着我们要承担相应的法律责任，我们不能满足于开展了多少次活动、有多少人次参加，而是以弘扬科学精神、普及科学知识、传播科学思想和科学方法的成效——公民科学素质的提高来作答。

根据上述分析，与本小节第一点关于思考科协定性定位的四相角度相对应，可以得出分析科协历史方位和确立发展战略目标的四个维度：（1）科协在社会主义民主政治（政治文明）建设中的地位和发展目标；（2）科协在科技工作者心目中的地位和发展目标；（3）科协在社会主义精神文明建设（尤其是提高全民族科学素质）中的地位和发展目标；（4）科协在发展科技事业、建设国家创新体系中的地位和发展目标。

（二）科协组织定性问题的思考

科协在全党全国工作大局中是一个子系统。科协子系统内部又形成了一个系统结构，各系统分支均与全党全国大系统（包含经济、政治、文化诸方面）有众多的联系和交叉，这是科协比一般党政部门、人民团体在性质和职能上显得复杂的重要原因。

县以上各级科协，是科技工作者的群众组织、党领导的人民团体，列于同级党委的党群口序列。作为一类特殊的社会团体，各人民团体由国家规定职能，核定机构和编制，拨给经费，其工作人员参照国家公务员管理。

各级科协所属学会，是科技工作者自愿组成的非营利性社会组织，属于民间组织的社会团体范畴。

各级科协所属的事业单位，按照国家对事业单位的改革部署，将会进一步分化和改组。以社会公益性为主的单位，应继续作为事业单位存在，并得到国家财政的支持。其余事业单位有的具有中介服务性质，有的是科协组建的非营利性社会组织，都应列入民间组织的民办慧企业单位范畴。

归纳上述各点，科协具有以下特性：

（1）群众性。科协是科技工作者的群众组织，应建设成为名副其实的“科技工作者之家”。

（2）政治性。科协是党领导的人民团体，应努力履行党联系科技工作者的桥梁和纽带职责。

（3）学术性。科协所属学会荟萃自然科学、技术科学、工程技术各学科跨部门、跨行业、跨地区的人才，科协由此具有跨学科乃至与社会科学交叉、联盟的巨大优势，这使科协及所属学会在开展国内外学术交流，促进学科发展、人才成长和决策科学化民主化等方面具有权威地位。

（4）公益性。科协及所属学会始终将向面社会开展科学技术普及、提高全民族科学素质视作基本职责，赢得党、政府和社会各界对科协作为科普工作主要社会力量和具有社会公益性的认同。

（5）非营利性。科协及所属学会属于社会团体范围，大部分所属事业单位将逐步改制，属于我国非营利性社会组织的范畴。即使对少量保留为事业单位的机构而言，其公益性质也决定了这些单位的非营利性。

（6）非政府性。科协是党领导的人民团体，同时科协作为一种社会组织形态，从本质上和整体分类上应归属于非政府组织范畴，不从属、依附于政府。特别是在国际及对我国港、澳、台地区的民间科技交流与合作中，中国科协及所属全国性学会作为国家的代表，参加了众多的国际科技组织，发展着日益扩大的双边、多边关系，在民间外交中具有不可替代的地位和作用。因此，科协及所属团体具有非政府性，与政府是合作、补充、相互支持的关系。（省科协党组成员、秘书长 冯芊）