改革之后的农村社会管理体制：沿袭与创新

中央农村工作领导小组办公室主任 陈锡文

“包干到户”激活农村改革

中国的改革发轫于农村，发轫于“双包到户”。因此回顾与总结30年的改革，不能不从“双包到户”（即“包产到户”与“包干到户”）开始。

这两个“包”的相同之处，在于都将农业的生产过程承包到了农户，不同之处则在于农户承包的内容。一字之差，使两者有了本质上的变化。

所谓包产到户，即将集体的土地承包到户，农户将农产品(5.90,0.10,1.72%)如数上缴给集体组织，再根据产量获得报酬。不难看出，包产到户比以往的统一劳动、评工计分更能体现按劳付酬的原则，但没有改变集体组织仍作为统一经营、统一分配的经营主体地位。包产到户的学名是“集体土地承包到户后实行联系产量计付报酬的生产责任制”，简称“联产承包”责任制。

包干到户则不同，用农民的话讲，包干到户就是土地承包到户、生产的农产品实行“缴够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。因此，在包干到户中，集体组织不再承担统一经营、统一分配的职能。于是，农户就成了在整个农业生产过程中自主经营、自负盈亏的经营主体。

如果农村改革始终坚持以包产到户为限，那么人民公社的体制也许还会延续很多年。所幸的是，农村真正实行包产到户的时间并不长，相当多的地区实际上还未及实行包产到户，便实行了包干到户。当时对它们的异同曾有过激烈的争论，一种观点认为，包产到户是集体经济组织内部的生产责任制，而包干到户则不是。邓小平在1980年5月31日对农村政策问题作了重要谈话，对“双包到户”都充分肯定。因此，在农民执着地选择比包产到户更简单明了的“包干到户”时，未遇到太大阻力。

包干到户不仅仅在操作上比包产到户更为简单明了，而且，它促成了三个方面的转变。第一，包干到户使承包农户成为独立的经营主体，生产队退出农业生产的直接经营，人民公社体制也随之被废除。第二，在承包农户成为独立经营主体之后，农户在满足生活消费之后逐步积累起自有的生产性资产；农村的改革也就从最初定义的集体经济组织内部的经营管理体制改革，拓展到农村财产关系变革。第三，农村劳动力不再由生产队统一安排，由此获得了自由。

于是，一场涉及所有制结构、产业结构、就业结构和收入结构深刻变革的活剧就开始有声有色地在农村上演。在农产品供给迅速增加的同时，乡镇企业异军突起，个体户和私营经济如雨后春笋，外出进城务工经商的人流如潮起云涌。这就是包干到户激发农村微观经营主体活力后所形成的生动局面。

村民委员会复归政社合一

但是，在农村普遍实行家庭承包经营之后，对农村经济社会管理体制的继续创新却陷入了徘徊的局面。

我国农户的土地经营规模小，适应市场和抵御风险的能力弱。这种状况只有通过发展农民合作组织、提高农业社会化服务水平才能逐步改变。这个问题在刚实行家庭承包经营时就引起了中央的注意。1984年中共中央1号文件提出，农村“一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织”，“可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子”；同时明确规定，“农民还可以不受地区限制，自愿参加或组成不同形式、不同规模的各种专业合作经济组织”。但此后的演进却是，村民委员会逐步取代了村合作经济组织，实际上又成为乡镇政府直接领导的政社合一的农村基层组织。

村委会在演进过程中全盘继承了原农村生产大队对集体资产的掌控权，掌握了诸如耕地承包和调整、宅基地审批、耕地以外集体资产的发包以及税费改革前确定向村民提留、摊派的数额等权力。于是，重新形成了村民对村委会（过去是社员对生产队或大队）在经济上的依附关系。这不仅抑制了农民自愿发展专业合作组织的机会和条件，也抑制了农村经济和社会管理体制的进一步创新。

村民委员会向政社合一的性质复归，这在农村社会管理和公共服务缺乏财政支持的条件下具有必然性。农村教育、计划生育、民兵训练、优抚、交通等公共事业在当时的性质是“民办公助”，即农村的事情主要由农民办，财政只能给予适当补助。有学者研究分析认为：1990年到1997年，我国农村公共品制度内供给仅占总供给量的20%左右。因此，改革后的农村，在社会管理和公共服务等方面仍长期缺乏财政的必要支持。这是导致其体制复归的重要原因。

近年来，这方面的情况开始有所改观，各级财政对农村社会管理和公共事业的支出有明显增加。这当然有多方面的原因，但最主要的还是财政实力的增强。全国的财政收入，在农村开始改革的1978年为1132亿元，撤社建乡的1984年为1643亿元，进行农村税费改革试点的2000年为13395亿元，农业税被取消的2006年为38760亿元，而在全国农村建立起最低生活保障制度的2007年则达到了51304亿元。

随着国家财政实力的增强和公共财政向农村覆盖力度的加大，深化农村经济社会管理体制改革的条件正趋成熟。要下决心把该由政府提供的公共品纳入财政预算，使村委会加快向城镇居委会那样的性质转变，以解脱村民对村委会的经济依附。在此基础上，积极扶持农民自愿建立的合作经济组织，以真正发挥农民在农村经济社会建设中的主体性作用。

农民变市民究竟难在何处？

农村实行家庭承包经营后，劳动力大量富余的现象就迅速凸显。中央在改革初期就注意到了这一基本事实，1984年的中央1号文件就已明确提出推进工业化和城镇化，并指出“乡镇企业已成为国民经济的一支重要力量”，要“给予必要的扶持”。

乡镇企业吸纳了超过1亿农村劳动力的转移就业。但是，当国有企业开始改革，当外资企业大量进入，当城镇也开始鼓励发展多种所有制经济，乡镇企业的外部环境就发生了巨大的变化。自20世纪90年代中期开始，乡镇企业就开始“改制”（改成个体、私营或股份制企业）和转移（向沿海发达地区、大中城市郊区等集中），农业富余劳动力的就近转移也让位给了背井离乡的民工潮。乡镇企业的发展历程表明，试图在不改变二元结构体制的背景下，走出一条独立于城市的农村工业化道路，大概是不可实现的。

在鼓励发展乡镇企业的同时，中央还提出了鼓励农民外出务工经商的政策。随着农产品供给的逐渐丰富，农村人口不断增加，也因为城市经济社会发展的需要，外出进城务工经商的农民逐步增加。但在很长时间内，农民进入大中城市就业仍困难重重，他们被称作“盲流”，需要办理各种繁杂的手续和证件，还经常会因各种原因被清理返乡。

但进城打工的农民数量越来越多。面对经久不衰、日益壮大的民工潮，2002年中央2号文件提出：“对农民进城务工要公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务。”2004年中央1号文件进一步明确：“城市政府要切实把对进城农民工的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费，纳入正常的财政预算。”到了2006年初，国务院发出了《关于解决农民工问题的若干意见》。此后，农民工的状况确有所好转。到2007年底，离开本乡镇外出务工经商半年以上的农民工（不计家属）已超过1.3亿人，约占农村全部劳动力数量的26%。

允许农民外出务工经商的政策已出台25年，但农民与城市仍只是打工的关系，可见农民变市民之难。究竟难在何处？改革初期，由于主要农产品的供给尚不充裕，还实行着统购统销的体制，大量农民进城后难以解决吃饭等基本问题。自20世纪80年代中后期开始，农民进城吃饭难的问题开始缓解，但就业问题很突出。当时，国有企业正处于经营困难阶段，而城市中其他所有制经济的企业还只是凤毛麟角，城市提供不了更多的就业机会。到了20世纪90年代中后期，不仅吃饭已不是问题，而且农民进城的就业矛盾也趋于缓解，但恰逢住房、社保等城市福利制度进入改革的实质性推进阶段。要解决好城市已有人口的住房和社保等问题尚且有待时日，因此就只能把改革城市户籍制度、允许已进城农民转为市民的设想再度放下。

迄今为止，我国的城镇化仍然走着一条畸形的道路：人口在快速集聚，但进入城镇的农民却始终未能转变为市民。据统计公报，2007年底，农村人口72750万人，占总人口的55.1%；但按户籍统计，2005年我国农业户籍人口达94908万人，占当年总人口的72.6%。也就是说，我国的城镇化水平，按居住地与按户籍统计的结果，差距竟高达17个百分点以上。在我国，城乡户籍的差别就是享受社会福利的差别。由此可见，不改变维护二元结构体制的城镇化推进方式，就不可能形成使包括农民在内的全体人民共享发展成果的局面。

（本文原载于中国经济出版社出版的《中国经济50人看三十年》，本报发表时有删改。）