海南省人民政府关于在全省开展农村综合改革的通知

琼府〔2008〕79号

各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：

根据国务院《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》（国发〔2006〕34号）精神，为巩固农村税费改革成果，促进农村经济社会全面进步，推进社会主义新农村建设，在认真总结琼海市农村综合改革试点经验的基础上，省政府决定在全省推行农村综合改革。现将有关事项通知如下：

一、农村综合改革的重大意义

农村税费改革经过7年的改革实践，取得了历史性重大成效。全面取消了农业税等专门面向农民的各种税费，初步规范了农村税费制度，农民负担大幅度减轻，公共财政覆盖农村步伐明显加快，统筹城乡发展取得实质性进展。推进农村综合改革，是推进农村改革发展的重要举措，是巩固农村税费改革成果的迫切需要，是建设社会主义新农村的重要内容，涉及农村政治、经济、文化、社会等诸多领域，关系农村生产关系和上层建筑的深刻变革，具有重大意义。通过农村综合改革，切实解决农村税费改革的一些遗留问题，消除加重农民负担的体制性因素，从制度上防止农民负担反弹；通过农村综合改革，调整完善农村生产关系和上层建筑，进一步解放和发展农村生产力，为新农村建设提供体制保障；通过农村综合改革，调整国民收入分配结构，扩大公共财政覆盖农村范围，促进城乡资源的合理配置，为新农村建设提供必要的财力支持；通过农村综合改革，转变基层政府职能，加强农村社会管理，搞好农村公共服务，健全乡村治理结构，建立农村工作新机制，为新农村建设提供动力源泉和体制保障。

二、农村综合改革的指导思想、目标和总体要求

（一）改革的指导思想。

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻十七大和十七届三中全会精神，全面落实科学发展观，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，按照我省第五次党代会关于“突出经济特区的‘特’字，努力构建具有海南特色的经济结构和更具活力的体制机制”的要求，着力推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革，进一步解放和发展生产力，巩固农村税费改革成果，扎实推进社会主义新农村建设。

（二）改革的目标。

按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求，力争用两年左右时间基本完成乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革任务，建立精干高效的农村行政管理体制和服务广泛的社会公益服务体系、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，促进农民减负增收和农村社会事业发展，全面推进社会主义新农村建设。同时建立制止新债化解旧债的乡村债务管理机制，用3年左右时间完成全省农村义务教育债务的化解工作。

（三）改革的总体要求。

农村综合改革的总体要求是：统一思想认识，加强组织领导；解决遗留问题，扎实稳步推进；加强调研总结，完善政策措施；积极探索实践，实行重点突破。推进农村综合改革，既要与时俱进，开拓创新，冲破一切妨碍发展的思想观念，革除一切阻碍城乡协调发展的体制弊端，又要兼顾各方面的利益和对改革的承受力，用改革促进发展与稳定，确保农村综合改革顺利平稳推进。各市、县政府和有关部门要把农村综合改革工作与推进新农村建设紧密结合起来，统筹兼顾，协调推进，并做好农村综合改革与其他各项改革之间的配套衔接工作。

三、农村综合改革的主要内容

农村综合改革的重点是推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制三项改革，以此带动农村的各项改革。

（一）乡镇机构改革。

乡镇机构改革的总要求是：坚持因地制宜、精简效能、权责一致的原则，转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。乡镇政府要重点强化以下职能：稳定农村基本经营制度，维护农民的主体地位和权益，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系；加快农村社会事业发展，为农民提供更多的公共服务；加强社会管理，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定；推动农村民主政治建设和村民自治，提高农民的民主法制意识。要合理调整乡镇政府机构，严格控制领导职数，改革和整合乡镇事业站所，创新农技推广机制，创新服务方式。全面推行乡镇人员编制实名制管理，建立编制、人事、财政等部门协调机制，确保5年内乡镇机构编制和财政供养人数只减不增。按照国家规定做好乡镇事业单位人员社会保障工作，妥善安置分流人员。上级部门要大力支持基层改革，不得以机构“上下对口”，或用项目安排、资金分配、年终考核等手段干预乡镇机构设置和人员配备。

（二）农村义务教育管理体制改革。

农村义务教育管理体制改革的总要求是：建立和完善政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制，推进农村义务教育综合改革，提高教育质量，促进教育公平；切实管好用好上级财政对农村义务教育有关专项经费，不折不扣地落实各级政府的经费分担责任，建立健全农村中小学预算编制制度，对农村中小学经费实行“校财局管”；进一步规范农村中小学收费管理；深化教育人事制度改革，依法全面实施教师资格准入制度，创新教师补充机制，建立教育教学质量监测考评制度，提高农村教师素质；加强农村中小学教职工编制管理，坚决清退不合格和超编教职工；合理配置城乡教育资源，建立健全鼓励城镇教师、大学毕业生到农村支教制度和特设教师岗位制度，建设农村中小学现代远程教育体系；合理调整农村教育布局，严禁超标准建设和搞不切实际的各种达标升级活动，提高教育资源利用效率。加强城乡教育资源统筹，推进义务教育均衡发展。

（三）县乡财政管理体制改革。

县乡财政管理体制改革的总要求是：按照社会主义市场经济条件下公共财政的原则要求，建立健全与事权相匹配的县乡财政管理体制，切实提高乡镇政府经费保障能力。改善乡镇财政困难状况，落实和完善财政对村级的补助政策，确保乡镇机构和乡村组织正常运转。调整财政支出结构，不断增加对农业和农村的投入，财政新增教育、卫生、文化等经费主要用于农村，财政基本建设资金增量主要用于农村，政府土地收益用于农村的比例要有明显增加。进一步加大支农资金整合力度。有条件的市、县要推进“乡财县管乡用”财政管理方式改革。建立和完善农村“一事一议”公益事业财政奖补政策，逐步形成以政府投入为引导、农民积极筹资投劳、社会力量广泛参与的多元化投入体系。积极探索农村公益事业产权制度改革，确保农村基础设施和公益事业健康发展。

四、坚决制止发生新的乡村债务，做好乡村债务的核实和化解工作，优先清理化解农村义务教育债务

要采取切实措施，坚决制止发生新的乡村债务。乡镇政府一律不得举债搞建设，从源头上防止新的债务发生。要把制止新债、化解旧债作为考核乡镇干部和村干部任期目标和工作实绩的重要内容，建立健全乡村新债责任追究和领导干部离任债务审计制度。

对历史上形成的乡村债务，市、县政府要在2007年清查核实的基础上，加强审计，明确责任，分类登记造册，制定偿债计划，并着手开展化解债务试点工作，逐步全面铺开债务化解工作。县乡财政要安排一定的资金用于偿债。

要在认真清理核实的基础上，按债务的来源和用途，逐笔登记造册，建立债务台帐和债权债务数据库，实行动态管理。建立县、乡、村三级债务动态监控机制。实行定期报告制度，掌握债务变化情况和原因，及时采取有效的控制措施。

要按照国务院关于“制止新债、摸清旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的总体要求，在严格制止农村义务教育新债的基础上，从2008年起，用3年左右时间，基本完成农村义务教育债务化解工作。

五、建立健全农民负担监督管理机制

各地要继续坚持减轻农民负担工作政府主要领导负责制和“谁主管、谁负责”的部门责任制，完善农民负担监督工作联席会议制度，严格执行减轻农民负担“五项制度”，坚持标本兼治，强化约束机制，深化改革，创新制度，不断推进基层民主。不断健全法制保障，做到预防与查处相结合。要严格规范涉及农民负担的行政事业性收费、罚款等管理，加强对涉及农民负担文件出台、项目公示的审核。深入开展对农村义务教育和农民建房、殡葬、计划生育等方面乱收费、乱罚款、乱集资的专项治理，重点加强对农业灌溉水费电费、排涝排渍收费等经营性收费和农业生产资料价格等生产性收费的监管。加强对村级组织收费的监管，进一步规范村级组织开支范围和标准。严禁有关部门或单位委托村极组织向农民收取税费，严禁将部门或单位经费缺口转嫁给村级组织，严禁村级组织擅自设立项目向农民收费，或采用押金、违约金、罚款等不合法方式约束村民、管理村务。加强村级财务管理，规范村级会计代理制等管理办法，促进村级财务监管工作经常化、规范化和制度化。按照《海南省村民一事一议筹资筹劳管理办法》的规定，推行和完善“一事一议”制度。强化对村民“一事一议”筹资筹劳的监管，防止和纠正违背农民意愿超范围超标准向农民筹资筹劳的行为。加强对农民专业合作经济组织收费的监管，保护农民专业合作经济组织及其成员的合法权益。做好财政对农民补贴补偿和对村级补助资金的监管。

六、实施步骤

准备和发动阶段（2008年12月）。这一阶段的主要任务是制定和印发改革方案及有关配套政策，加强领导力量、充实工作机构以及进行会议动员和必要的培训工作。

实施阶段（2009年1月—12月）。把各项改革落到实处。

验收阶段（2010年1月—3月）。由省农村综合改革领导小组办公室（以下简称省综改办）组织有关单位对各市、县的改革情况进行检查评估。

七、职责分工和有关要求

我省农村综合改革工作，在省委、省政府的领导下，由省农村综合改革领导小组组织实施。省综改办负责改革的协调、联络和综合指导工作；省编办负责指导各市、县的乡镇机构改革工作；省财政厅负责指导各市、县的财政管理体制改革和农村义务教育化债工作；省教育厅负责指导各市、县的农村义务教育管理体制改革工作；省农业厅负责指导各市、县建立健全农民负担监督机制工作和村级一事一议筹资筹劳管理工作。

省政府有关部门要按照职责分工，各负其责，相互配合，及时研究新情况新问题，提出解决问题的对策和建议，帮助各市、县解决工作中的实际困难。要注意总结经验，推动各项工作顺利进行。

各市、县要坚持政府主要领导亲自抓、负总责，层层落实责任制；依托农村综合改革工作机构，进一步完善职能，充实人员，落实必要的工作经费，健全工作制度，明确目标和任务。要加强工作的主动性和创造性，稳步推进改革工作。

推进农村综合改革，是党中央、国务院推进农村改革发展、统筹解决“三农”问题的重大举措，涉及到农村各个领域。各市、县政府必须充分认识这项工作的艰巨性、复杂性和长期性，做好打攻坚战、持久战的充分准备，本着对广大农民负责、对国家负责、对历史负责的态度，严格按本通知及相关工作方案（详见附件）的要求，组织领导好这一重大改革。

附件：1.海南省乡镇机构改革工作方案

2.海南省农村义务教育管理体制改革工作方案

3.海南省县乡财政管理体制改革工作方案

4.海南省健全农民负担监督管理机制工作方案

5.海南省村级一事一议筹资筹劳管理办法

二○○八年十一月二十八日

附件1：

海南省乡镇机构改革工作方案

为认真贯彻落实国务院《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》（国发〔2006〕34号）精神，努力构建更具活力的体制机制，巩固农村税费改革成果，促进农村经济社会事业全面发展，推进社会主义新农村建设，结合我省乡镇实际情况制定本方案。

一、指导思想与基本原则

（一）指导思想。

以“三个代表”重要思想和党的十七大精神为指导，以促进社会主义新农村建设、构建社会主义和谐社会为目标，认真贯彻落实科学发展观要求，通过体制和机制创新，加快建立行为规范、运转协调、廉洁高效的行政管理体制和运行机制,建立公益目标明确、投入机制合理、监管制度完善、治理结构规范、微观运行高效的事业单位管理体制和运行机制，全面推进全省乡镇机构改革，为促进农村经济社会事业全面发展、加快社会主义新农村建设提供体制保障。

（二）基本原则。

1.坚持精简、统一、效能的原则；

2.坚持责权一致的原则；

3.坚持因地制宜的原则；

4.坚持政事分开、事企分开，实行统一综合管理和分类改革的原则。

二、主要内容

改革的主要目标是明确乡镇政府促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护农村稳定等主要职能，建立服务型和法治型政府。改革的主要内容是转变政府职能、理顺关系，整合事业站所，精简人员编制。

（一）转变职能。

1.调整乡镇政府的经济管理职能，切实把工作重点从直接抓生产经营、催种催收等具体事务，转到为农户和各类经济实体进行示范引导、提供政策服务以及营造发展环境上来。引领农村富余劳动力转移，促进农民增收；引导和促进农民专业合作经济组织发展，提高农民进入市场的组织化程度。乡镇政府不得包办企业投资决策，不得代替企业招商引资，不得直接干预企业、农民的生产经营活动，不得为企业提供担保。乡镇党政机关工作人员不得在企业中兼职。同时将事业站所中生产经营、市场化程度高的职能实行市场化运作。

2.加强乡镇政府的社会管理职能，宣传落实好党和国家的法律法规和方针政策。按依法行政的原则，事业站所要把原承担的行政管理、执法职能划归市、县职能部门或乡镇政府。加强社会治安综合治理，及时化解农村社会矛盾，切实维护公民合法权益，确保社会稳定。扩大和健全农村基层民主，引导农民运用“一事一议”等办法有序参与村级事务管理，推进社会主义新农村建设。

3.提高乡镇政府的公共服务水平。围绕发展农村经济，着力抓好农田水利基本建设和改善农民公共生活设施；将科研、技术推广指导、文化传媒和服务等职能由新组建和保留的事业单位承担，健全农业社会服务体系；积极开展社会保障服务，通过建立农村新型合作医疗制度、开展农村低保等扶贫解困工作，加快农村社会保障体系建设；大力发展农村文化教育和群众体育活动。同时，乡镇党委要进一步支持乡镇人大的工作，明确乡镇人大行使权力的具体范围和程序，强化乡镇人大及其主席团对乡镇政府的监督。加强和改善对共青团、妇联等群众团体的领导，充分发挥其桥梁纽带作用。

（二）理顺关系。

1.理顺市、县政府与乡镇政府的关系。由市、县级政府部门承担的责任，不能转给乡镇政府承担。乡镇政府应配合上级有关部门做好安全生产、土地管理、环境保护和市场监管等工作，上级有关部门需要乡镇党委、政府配合工作的，要提供必要的财力保障，并赋予相应的办事权限。市、县级机关要转变领导方式和工作方式，严格控制对乡镇党政领导的“一票否决”事项，清理、取消形式主义的达标评比活动。对乡镇的考核工作由市、县党委、政府组织实施。不能把不属于乡镇职能范围的事项列入工作考核内容。

2.理顺乡镇党委、政府及内设机构之间的关系。乡镇党委、政府内设机构不搞党政分开，提倡乡镇党政干部交叉任职。在乡镇行政机构设置上实行综合设置，人员实行动态管理。

3.理顺市、县级部门派驻机构与乡镇的关系。市、县级部门派驻乡镇机构的党组织关系按照规定实行属地化管理，其主要领导的调动、任免要事先征求乡镇党委的意见。乡镇党委、政府要切实加强对市、县级部门派驻机构的协调和监督。

（1）涉农和直接为农村服务的机构，以乡镇政府管理为主，市、县机关有关部门负责业务指导。

（2）教育卫生医疗机构，行政、业务上接受市、县主管部门领导，乡镇政府要协助做好农村义务教育工作和公共卫生管理工作。

（3）具有监督检查和执法（执行）职能的机构，实行市、县级主管部门的垂直管理。单位领导人的任免事先征求乡镇党委、政府的意见。

4.理顺乡镇与村（居）民委员会、农村经济组织的关系。加强和改进对村级党组织的领导，健全村党组织领导下的充满活力的村民自治机制，指导、帮助村（居）民委员会依法开展村民自治活动。协调好各服务中心、农村经济合作与社会中介组织的关系，加强农户与市场的联系；协调村（居）民委员会、农户与信用社等农村金融组织的关系，为农业生产提供资金保障；协调村（居）民委员会与各种经济组织的关系，严格制止损害农民利益的行为，防止农民负担反弹。

（三）机构设置和职能配备。

乡镇机构设置，按照精简、统一、效能、适用的原则，不搞上下对口、不搞一事一职。

1.行政机构设置和职能配备。乡镇机关设党政综合办公室（加挂“社会治安综合治理办公室”牌子），经济发展办公室、社会事务办公室（加挂“计划生育办公室”牌子）3个内设机构。

（1）党政综合办公室（加挂“社会治安综合治理办公室”牌子）主要承担乡镇党委、政府的日常事务；负责社会治安综合治理、社会稳定、工青妇及各部门各方面的综合协调工作；负责村镇规划建设和城市环境卫生、路政设施等镇容镇貌管理工作。督促检查有关工作的落实和做好各种统计报表工作。

（2）经济发展办公室主要负责本乡镇经济建设、农业发展规划与技术推广、农田水利建设与基本农田保护、第三产业发展规划、环境与自然资源保护，公有资产管理、农村集体土地管理、投资发展环境的营造等指导工作；负责协调财税、工商、金融等部门关系及其他与经济发展相关的工作。

（3）社会事务办公室（加挂“计划生育办公室”牌子）主要承担科教文卫事务，农村新型合作医疗、民政优抚、民族宗教、农村低保、劳动和社会保障等事务的管理和监督工作，协调与社会事务相关的其他工作；主管全乡镇人口与计划生育工作；负责计划生育法律法规政策和人口理论的宣传、贯彻和执行；做好人口计划的编制和统计上报工作。

（4）人大、纪委、人民武装部、工会、团委、妇联等机构按有关法律、章程规定设置。

2.事业单位机构设置和职能配备。要有利于服务职能发挥、有利于创新服务方式进行优化综合设置。对涉农服务单位要积极发挥为农业服务功能，根据实际情况，稳定农业技术服务单位，将涉农技术服务单位综合设置为农业服务中心，将涉及社会公共事务服务单位综合设置为社会事务服务中心；保留卫生院（加挂“乡镇计划生育技术服务中心”牌子）。另外，市、县政府所在地的镇增设市政服务中心。原事业站所（中心）全部予以撤销。

（1）农业服务中心负责对农业技术服务管理。主要承担本乡镇农业、林业、水利、畜牧业生产技术的推广、指导和服务，动植物防疫、检疫，水土保持监测等涉农服务职能。

（2）社会事务服务中心承担本乡镇文化、体育、广播、劳动保障、就业指导、人才开发、社区建设和机关后勤等公共服务职能。

（3）市政服务中心主要承担所在市、县城市环境卫生、路灯等市政事务的管理和服务职能。

（4）卫生院主要承担本乡镇公共医疗、公共卫生防疫和计划生育技术指导和服务等公益服务职能。

（四）编制调整。

1.各市、县乡镇行政编制精简10%。

2.合理配备财政预算管理事业编制。为确保基本工作力量，同时考虑财政承受能力，乡镇非教育卫生事业单位的财政预算管理事业编制总量平均核定30名（其中农业服务中心平均为16名），各市、县可根据乡镇土地面积、人口、经济规模和财政收入等因素具体核定每个乡镇的事业编制。乡镇事业站所（中心）整合后，现有人员只出不进，实行自然减员逐步消化。其他条件成熟的服务性机构可改制为经济实体或中介服务组织，由乡镇政府通过项目招标、签订合同、政府采购等方式向其购买服务，将财政拨款逐步由“养人”为主向“养事”为主转变。

3.严格控制乡镇财政供养人员。乡镇行政编制和事业编制一律由省一级实行总量控制管理，市、县级在总量内调剂使用，确保5年内乡镇财政供养人员只减不增。逐步推行“实名制管理”和“进人控编通知单”等管理办法。乡镇一律不得超编进人，坚持凡进必考的原则招录新进人员。上级业务部门不得以任何形式干预乡镇的机构设置、编制和领导职数的核定，不得对乡镇的机构编制做出规定。部门下发文件和召开会议擅自涉及镇机构编制事项的，一律不得作为依据。

（五）党政领导职数配置。

1.乡镇党委领导职数。每个乡镇党委设党委委员5—7名，其中：党委书记1名（兼人大主席），副书记1-2名（1名副书记兼镇长）。兼任副镇长的党委委员1—2名；兼任其他职务的党委委员2—3名。

2.乡镇政府领导职数。镇长1名，副镇长2名（规模较大的镇可多配备1名副镇长）。

人大、纪委、人武部、工会、团委、妇联等领导的配备按有关规定执行。

三、妥善做好人员分流安置工作

根据国家和本省有关规定，妥善做好人员分流安置工作。对乡镇现有人员进行身份认定，清退没有正式组织人事录用手续和劳动用工手续的人员。在此基础上，根据新的机构、编制和领导职数，实行全员竞争上岗。对没有上岗的人员，要妥善做好人员的分流安置工作，不得混编混岗。人员分流安置具体实施方案由省委组织部、省人事劳动保障厅、省机构编制委员会办公室制定。

四、组织领导与实施步骤

全省乡镇机构改革工作力争在2010年3月底前完成，共分三个阶段实施。

（一）调查摸底阶段（2008年12月）。

各市、县要摸清情况，将乡镇的机构和人员编制情况进行汇总并报省编办备案，市、县编办要制订本市、县的乡镇机构改革工作实施方案，报市、县党委、政府审定后组织实施，并报省编办备案。

（二）组织实施阶段（2009年1月－12月）。

各市、县要按照本市、县的乡镇机构改革实施方案的要求，认真组织本市、县的乡镇党政机构改革，按程序按要求对本市、县乡镇党政机构“三定”方案和事业单位“六定”方案进行审批；按照方案的规定设置机构、核定编制和领导职数、调整配备人员；认真组织好竞争上岗工作，妥善做好人员分流安置工作。

（三）检查验收阶段（2010年1月-3月）。

省编办会同省综改办有关部门，对各市、县乡镇党政机构改革工作进行检查验收，并将情况报省委、省政府。

五、工作要求

（一）高度重视，严密组织。

各市、县及乡镇党委和政府要提高对乡镇机构改革重要性和必要性的认识，统一思想，加强领导，严密组织。

（二）严格措施，严肃纪律。

纪检、财政、人事劳动保障、国有资产管理、档案等有关部门要制定相应的配套措施，保持改革过程正常的工作秩序，要严肃纪律，防止违规违纪等现象的发生。

（三）思想工作到位，确保社会稳定。

要加强思想政治工作，保证改革工作按要求、有计划、分步骤有序进行；全体人员要顾全大局，服从组织安排；要认真听取群众意见，及时做好解释工作，把工作做深做细，保持社会稳定；对不服从组织安排、经批评教育仍不改正的，应按有关规定予以处理。

附件2：

海南省农村义务教育管理体制改革工作方案

为贯彻落实全国农村税费改革试点工作会议精神，进一步完善我省农村义务教育管理体制，促进农村义务教育持续健康发展，根据省农村税费改革领导小组的工作部署，制定本工作方案。

一、指导思想

以科学发展观为指导，按照全国农村税费改革试点工作会议、《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》（国办发〔2002〕28号）和《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发〔2005〕43号）的有关精神，贯彻落实《中共海南省委、海南省人民政府关于优先发展教育的决定》（琼发〔2004〕11号）、《海南省农村教育十年发展规划》（琼府〔2004〕37号）、《海南省农村义务教育经费保障机制改革实施方案》（琼府办〔2007〕8号）的有关要求，并借鉴琼海市农村义务教育管理体制改革试点工作的成功经验，坚持“巩固成果、深化改革、提高质量、持续发展”的方针，建立和完善各级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定增长、管理以县为主的农村义务教育管理体制，加快我省农村教育的改革与发展。

二、主要内容

（一）进一步完善农村义务教育“以县为主”的管理体制，完善对各级政府义务教育工作的考核机制。

1.农村义务教育实行国务院领导，省级人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主的管理体制。县级人民政府应充分发挥管理职责，组织实施农村义务教育，切实解决好农村义务教育管理的权责结合、人财事相对统一管理问题。进一步划分并明确市县（区）、乡镇及村委会的教育管理职责,调整理顺和具体细化教育、财政、人事、编制等有关部门之间的教育管理职责。

2.进一步完善乡镇中心学校管理机制。乡镇有关教育工作由乡（镇）长直接负责，在核定的行政编制内确定1—2名助理和干事管理具体教育事务，并接受县级教育行政部门指导。乡镇教育教学业务工作由乡镇中心学校校长负责，形成乡镇中心学校直接管理完全小学、完全小学直接管理教学点的乡镇教育管理体制。乡镇中心学校校长的任命应在充分征求乡镇党委、政府意见的基础上，由市、县（区）教育行政部门任命，并逐步实行公开选拔，竞争上岗。目前，乡镇中心学校管理机制主要从以下几个方面予以完善：一是编制到位。要根据中心学校工作职能相应增加人员编制，保证有一定的人员专职负责中心校的行政和业务工作，适当兼职教学一线。二是职责到位。明确中心学校校长和中心学校专职管理人员的角色定位和工作职责，配套并规范相应的管理制度，使中心学校的行政和业务工作有章可循。三是功能到位。要强化乡（镇）中心学校对辖区完全小学和教学点的教育教学管理，充分发挥乡镇中心学校的教育示范、教科研中心、教师进修培训基地等主要作用。四是监管到位。要按照“收支两条线”的要求，对乡镇中心学校及其管辖的完全小学的财务收支进行有效监管，切实提高教育经费的使用效益。

3.切实加强教育督查工作。省人民政府教育督导室要认真组织开展对市、县人民政府教育工作的督导评估，并把农村义务教育作为督导的重点。县级人民政府教育督导机构要建立对乡镇教育工作和农村中小学校的督导评估机制，促进农村义务教育学校提高质量，提高水平。

（二）进一步完善并落实以政府投入为主的农村义务教育投入机制，全面推进农村义务教育经费保障机制改革。

4.完善公用经费保障机制。各市、县应贯彻落实中央和省的有关规定，按照确定的资金分担比例，将公用经费补助资金等纳入年度财政预算，确保及时足额拨付到每一所学校。

5.建立健全中小学校舍维修改造长效机制。各市、县应做好农村中小学校舍维修年度规划与实施工作，将应分担的年度中小学校舍维修改造资金纳入年度财政预算，建立定期危房勘查、鉴定制度，实现危房改造目标监管。

6.完善资助家庭经济困难学生就学制度。各市、县要足额安排落实按比例应负担的贫困寄宿生生活补助资金，做好每学年度资金的安排与发放工作；设立扶持家庭经济困难学生就学专项资金，完善经费筹措、管理、使用和监督办法。各市、县要落实对公办学校学生免费提供教科书的政策，做好免费教科书的发放与管理工作；加强国家规定课程教材、省定地方课程教材和教辅资料的管理；提倡教科书循环使用，鼓励各地积极探索建立循环使用教科书制度，努力提高教科书的使用效益。

7.巩固并完善现行教师工资保障机制。各地要进一步完善教师工资发放体系，严格执行工资专户管理和财政直发制度，确保农村中小学教师工资按照国家和省规定的标准及时足额发放；市、县政府出台的辖区内统一执行的津补贴政策，市、县政府人事劳动、财政和教育部门要密切配合、负责落实。

根据《海南省提高义务教育中小学教师岗位绩效津贴暂行办法》（琼府〔2007〕64号）的要求，各市、县要坚持区别对待、明确导向、多劳多得、优劳优酬的原则，制定本市、县提高中小学教师岗位绩效津贴校内指导性分配方案，将岗位绩效津贴纳入市、县级财政统一发放；建立并不断完善绩效考核制度，充分发挥岗位绩效津贴对中小学教师的激励作用；加强对各学校实行提高岗位绩效津贴分配工作的监督、检查。

8.各市、县要按照省规定的农村税费改革转移支付资金用于教育的比例足额落实教育资金，足额纳入财政预算。

（三）进一步加强对农村义务教育经费与资产使用的监督管理。

9.依法做好教育经费预算与管理。市、县政府要每年将教育部门预算和决算执行情况，向市、县人民代表大会做出报告，接受监督；要确保农村义务教育保障机制改革资金在各级预算中单列，专款专用，不得挪作发放教师工资、津补贴和偿还债务等。

10.农村中小学经费全面实行“校财局管”，建立健全农村中小学校预算编制制度。全县范围内中小学的各项收支统一编入县级财政预算，教育行政部门要会同财政部门研究制定本地区农村中小学预算管理办法，以中小学校为基本预算单位，建立财政局－教育局－中小学校三级预算编制与管理体系；严格按照统一性、完整性、公平性的原则和规范的程序，按部门预算的要求细编预算，并由县级财政部门按照财政国库制度的规定办理资金拨付。

11.坚决制止学校乱收费。从2009年春季学期起免除农村义务教育阶段公办学校的住宿费、取消义务教育借读费，义务教育阶段公办学校只能按规定收取作业本费。严禁统一征订和使用教辅资料。各市、县要加强监督检查，严肃查处违规收费行为。

12.加大教育经费使用的监督和审计力度。各级人民政府要加强监督检查，严禁任何部门和单位以任何理由截留、挤占、挪用教育经费。

13.各中小学校要严格按规定范围和标准安排使用公用经费，定期公布收支情况，严禁挪作他用。

14.清理化解义务教育债务。从2008年开始，我省将用两年时间基本完成农村义务教育债务化解工作。各市、县要按照省农村综改办的要求切实做好清理核实、资金筹措、债务偿还等工作。要建立健全农村义务教育债务监控体系和新债责任追究制度，坚决制止发生新的债务。

（四）科学配置教育资源，进一步推进中小学布局结构调整，建立推进义务教育均衡发展的工作机制。

15.进一步搞好农村中小学布局结构调整，合理配置教育资源，提高教育投资效益和教育质量，推动义务教育的均衡发展。结合乡镇机构改革，城镇化建设和寄宿制学校建设、薄弱学校改造、农村初中改造、新农村卫生新校园建设、教育扶贫（移民）等工程一并进行。（1）小学阶段：要集中力量做大做强乡镇中心小学和规模较大、人口较集中的完全小学，增加这些学校的寄宿能力，整合规模小的农村小学。要尽快撤并教学点，通过补助生活费、交通费等形式，把教学点的学生就近安排到有寄宿能力的学校就读。（2）初中阶段：要选择乡镇规模较大，交通方便，有一定基础的乡镇初中进行改、扩建，增加寄宿能力，把邻近较小规模的乡镇初中进行撤并。同时，要增加对县城普通初中的投入，尽快扩大优质资源，满足群众对优质教育的需求。

（五）加强校长和教师队伍建设，大力推进人事和分配制度改革。

16.推进农村学校管理体制改革。一是加强编制管理。根据农村学校布局调整及时核编定编到校，足额配备农村中小学教师。二是贯彻落实人事部、教育部《关于义务教育学校岗位设置管理的指导意见》（国人部发〔2007〕59号）和省教育厅、省人事劳动保障厅印发的《海南省中小学校岗位设置管理实施意见》（琼教师〔2008〕23号）等教育人事制度改革文件精神，规范岗位设置和岗位聘用管理。建立健全岗位考核和绩效工资考评制度，引入岗位能上能下、待遇能升能降的激励竞争，建立充满生机和活力的用人新机制。三是建立和规范校长的聘任制和任期制度。严格执行校长的聘任条件；理顺校长的任用管理体制，高级中学和完全中学校长由教育行政部门推荐、参与考察，按干部管理权限任命，其他中小学校长由所属教育行政部门选拔任用并归口管理；强化校长任期目标责任制，实行校长定期交流轮换制度试点。

17.加强教师队伍建设。一是严格执行教师资格准入制度。对新任教师全部公开招聘、凡进必考；报考人员应先取得相应教师资格；适当提高准入门槛，如小学新进教师应具备专科学历；继续实施农村学校教师特设岗位计划。二是切实加强教师培养培训工作。加大师资培训力度，建立教师培训经费保障机制，加强培训机构建设，构建覆盖全省的中小学教师继续教育远程培训网络。三是建立城镇支援农村教育制度。建立和完善城镇教师到农村任教服务期制度，实施城乡学校“对口帮扶”策略，继续实施师范生顶岗实习支教计划。四是努力提高农村中小学教师待遇，改善农村教师的工作生活条件。进一步完善农村教师工资和津补贴制度，统筹实施农村学校教师工作间工程。设立边远贫困地区学校教师岗位津贴，实行骨干教师到农村学校任职的特殊津贴制度。

（六）加大农村中小学基础设施投入力度，实施中小学校标准化建设工程。

18.加大投入，贯彻落实教育部发布的《农村普通中小学校建设标准》和《“中小学理科实验室装备规范”等四个教育行业标准》的精神，按照省委、省政府的部署，继续实施农村薄弱学校改造、“新农村卫生新校园”建设、农村初中改造等工程，不断提升农村中小学基础设施水平，实现中小学办学条件基本达标。

（七）切实做好教育扶贫（移民）工程实施工作，强化保障措施，确保工程发挥成效。

19.我省计划在2008—2010年总投入3.7亿元，新增2.7万个优质学位，把自然条件差、基础设施薄弱，至今没有通路、通电、通广播电视等的贫困自然村和处于生态核心保护区的边远村庄的小学生转移到附近条件较好的乡镇中心学校或县城九年一贯制学校就读，初中生集中到人口较多、经济文化条件较好的乡镇中学或县城中学就读。2008年，教育扶贫（移民）工程在10个国定贫困市、县和省定贫困市、县试点实施，共建设10所主要用于接收教育扶贫（移民）学生的九年一贯制学校。各市、县要强化保障措施，抓好项目工程建设，促进教育扶贫（移民）工作的持续协调发展。一是要学校配备强有力的领导班子和高素质的师资；二是要建立教育扶贫（移民）学生的长效助学机制；三是要做好教育扶贫（移民）与职业教育的对接，确保教育扶贫（移民）工程发挥成效。

（八）充分发挥农村中小学现代远程教育工程的教育教学作用。

20.至2007年底，全省已完成农村中小学远程教育工程建设，基本实现教育网络三种模式覆盖所有的中小学校。为了提高项目配备的设备及资源使用效率，充分发挥信息技术和技能水平，各市、县要采取措施，进一步推进现代远程教育工程在教育教学中的应用工作，提升农村中小学教育教学水平。一是要加快中小学教育教学信息资源建设，确保信息资源质量和涵盖面；二是要建立农村中小学现代远程教育工程运行保障长效机制，切实做好工程设备的维护、维修、补充更新工作，保证设备的正常运行和使用效率；三是充分运用现代远程教育手段开展教师培训,定期组织远程教育教学应用交流和研讨活动，组织好现代远程教育技术环境下的教育教学方法的研究；四是加强教师、技术及管理人员队伍建设；五是要定期组织检查评估，发现问题，及时纠正。

（九）推进基础教育新课程改革。

21.建立健全市、县课改领导机制，及时调整课改指导专家小组。健全政府主导课改、保障课改机制，发挥专家指导课改、引领课改的作用。

22.持续抓好中小学教师新课程培训。各市、县教师继续教育中心要以基础教育课程改革为核心内容，整合培训力量和资源，采取多种培训方式，确保教师培训工作与新一轮课程改革的深化推进同步，指导学校建立健全以校为本的教学研究和培训制度。

23.加强与新课程相适应的课程资源的开发与整合，为教师教学提供丰富多样的课程资源；进一步推进电化教育和计算机辅助教学，切实用好课程资源。

24.深化推进新课程，组织实施以提高教学质量为核心内容的课题研究；改革评价方法，探索建立与课程改革相适应的评价体系。

三、组织领导和职责

为加强对农村义务教育管理体制改革工作的指导，省教育厅组成专门工作小组，在省农村综合改革领导小组的领导下，具体协助与指导各市、县农村义务教育管理体制改革工作。

附件3：

海南省县乡财政管理体制改革工作方案

为适应农村综合改革新形势的需要，理顺县乡财政分配关系，提高县乡财政保障能力，增强基层财政提供公共产品和公共服务的能力，促进农村经济和社会事业又好又快发展，根据国务院《关于批转〈财政部关于完善省直以下财政管理体制的意见〉的通知》（国发〔2002〕26号）、《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》（国发〔2006〕34号）有关规定，制定本方案。

一、指导思想和基本原则

（一）指导思想。

按照农村综合改革和社会主义市场经济条件下公共财政的基本要求以及财力和事权相匹配的原则，深入贯彻党的十七大关于健全公共财政体系的精神，合理划分县乡政府事权范围和支出责任，调整完善县乡财政管理体制，理顺县乡财政分配关系，健全财政分配的激励与约束机制，增强乡镇财政公共服务能力，充分调动和发挥县乡政府发展经济、增收节支的积极性，促进经济社会持续快速协调发展。

（二）基本原则。

1.明确责任，健全机制。明确县乡财政管理职责，健全财政发展与财政管理激励约束机制，做到权责结合，财力与事权相匹配。

2.因地制宜，分类指导。在全省统一政策指导下，允许各市、县从实际出发，积极探索适应本地区完善县乡财政管理体制的有效途径和管理方式，不搞一刀切。

3.公平合理，规范简明。在确保实现财政管理体制各项目标的前提下，方案设计和实施办法要力求科学公正、公平合理、简单透明、统一规范，便于操作。

二、主要内容

（一）合理划分市、县和乡镇事权范围，适当选择乡镇财政管理体制形式。

要按照公共财政的要求，结合乡镇机构改革的需要，依法界定县乡政府的事权范围，明确各自财政支出责任。在此基础上，根据农村税费改革后乡镇财政收支变化的新形势和新要求，合理确定乡镇财政管理体制形式，建立乡镇财力稳定增长机制，切实提高乡镇政府公共服务能力。要研究制定乡镇基本支出标准，对财力确实难以保障基本支出需求的乡镇，上级财政对缺口部分要从体制上予以补助。对经济欠发达、财政收入规模较小的乡镇，要采取相对集中的体制，保障其合理的支出需要，做到原则性与灵活性相结合。对经济较为发达、财政收入规模较大的乡镇，可实行相对规范的分税制财政管理体制，以调动其发展经济和增加收入的积极性。市、县财政要确保乡镇财政供养人员工资的正常发放和政权的正常运转以及教育、“三农”、医疗卫生、社会保障以及历史遗留问题等重点支出需要，维护社会稳定。

（二）规范财政供养范围，强化机构、编制和财政供养人员管理。

要按照公共财政的要求，收缩规范财政供养范围，调整优化财政支出结构，财政逐步退出一般竞争性、经营性领域。要建立健全“人事编制”与“财政预算”紧密结合的双控机制，财政部门要把机构编制和人事部门核定的人员作为拟定财政预算和核拨经费的主要依据，严格按编制、按财力核定经费，充分调动单位“节编减人、节约支出”的积极性。要抓紧完善财政供养人员信息库，把编制细化到单位、工资落实到人头，实行动态管理。要合理配置村干部职数，严格控制村干部工资和补贴标准。

（三）建立鼓励县乡精简机构和人员的激励机制。

建立节编奖励制度，鼓励机关事业单位减少用人数量，不断优化人员结构。对县乡积极推行的撤并机构、精简人员，参照《关于琼海市农村综合改革人员分流补助问题的通知》（琼财预〔2006〕1660号）的有关规定，市、县每分流一个符合条件的人员，省财政给予市、县财政一次性补助资金3万元。

（四）继续推行“乡财县管乡用”财政管理方式改革。

在坚持乡镇预算管理权、资金所有权、财务审批权“三权”不变的前提下，继续推行“乡财县管乡用”改革。同时积极创造条件，试行村级财务会计委托代理制，实行“村财民理乡监管”，使村级财务管理规范化、制度化。

（五）优化财政支出结构，加大对农村义务教育、“三农”、医疗卫生、社会保障等民生事业的投入。

要进一步优化财政支出结构，确保财政新增教育、卫生、文化和基本建设等支出主要用于农村，政府土地收益用于农村的比例要有明显增加，进一步加大支农资金的整合力度。加大农村教育基础设施建设，彻底解决中小学危房问题，认真贯彻落实“两免一补”政策，促进义务教育发展；引导和支持乡村道路、供水、供电项目建设，逐步改善农民生产生活条件；加大农村基层卫生院建设，逐步建立和完善农村公共卫生体系；多渠道筹措资金，加强文明生态村建设；结合实际，积极稳妥地推进新型农村合作医疗改革，建立健全农村医疗救助制度；结合乡镇机构改革，大胆尝试农村医疗机构和医保人员制度改革，理顺医疗管理体制；关注农村弱势群体利益，努力探索建立农村社会保障制度。

（六）加大财政对村级的补助力度，建立和健全农村“一事一议”公益事业财政奖补政策。

要落实和完善财政对村级的补助政策，加大补助力度，确保村级组织正常运转和村干部报酬正常增长。要建立和健全农村“一事一议”公益事业财政奖补政策，逐步形成以政府投入为引导、农民积极筹资投劳、社会力量广泛参与的多元化投入体系。积极探索和推行农村公益事业产权制度改革，确保农村基础设施和公益事业健康发展。

（七）加强对转移支付资金的管理使用。

对财政支出未由市、县财政统筹安排的乡镇，所在市、县要参照省里分配办法，结合本地实际，制定和完善对乡镇转移支付办法，并认真组织实施。要简化资金划拨手续，合理调度资金，确保各项转移支付资金及时、足额拨付到位，充分及时发挥资金使用效益。县乡财政要确保上级转移支付资金按规定用途使用，不得挪作他用，不得用于“形象工程”、“政绩工程”建设，严禁违规购买、更新小汽车及新建办公楼、培训中心等。

（八）严格控制和化解乡镇政府债务。

各市、县要认真清理乡镇政府债务，摸清债务来源，锁定债务规模。要建立健全控制和化解乡镇政府债务的激励和约束机制，坚决制止发生新的债务。要积极采取有效措施，大力化解乡镇政府历史债务，切实防范乡镇政府债务风险。市、县财政部门要建立偿债准备金，采取以奖代补的办法，对乡镇政府债务化解工作给予支持。市、县财政要从每年新增财力中安排部分资金，用于消化乡镇政府债务。从2008年起，力争用3年左右时间基本完成农村义务教育“普九”债务化解工作，争取3—5年内解决政府性历史债务问题。省财政将视各市、县化解政府历史债务情况，给予适当奖励或补助。

（九）合理确定县乡财政部门职责，完善乡镇财政所管理体制。

要适应农村综合改革后乡镇财政收支变化的要求，适当调整县乡财政部门的职责，完善乡镇财政所管理体制，进一步理顺工作关系。乡镇财政职能调整工作要与完善县乡财政体制、加强乡镇财政队伍建设等工作有机结合起来，实行同步推进。要明确县乡财政部门的职责范围和岗位设置，规范收入解缴、支出领拨、收支对账、年终结算等业务操作程序，健全财政、税务、国库以及乡镇所属部门、单位间的收支管理工作流程。

三、工作要求

（一）加强组织领导。

调整与完善县乡财政管理体制，是实施农村综合改革的重要内容，直接关系到基层政权建设和农村经济社会事业的发展，责任重大，政策性强，牵涉面广。各市、县要加强领导，财政部门要具体负责县乡财政管理体制改革方案的组织实施。

（二）周密制定方案。

各市、县要在广泛调研的基础上，结合本地实际，认真研究制定改革方案，并报省财政厅备案。

（三）认真组织实施。

各市、县要认真完成宣传发动、方案制定和债务的清理清查工作，按照规定时间开始改革方案的实施工作。

（四）加强监督指导。

省财政厅将加强对各市、县的指导，密切跟踪改革情况，及时研究解决改革中出现的新情况、新问题，认真总结经验，不断完善措施，积极推动全省改革顺利进行。

附件4：

海南省健全农民负担监督管理机制工作方案

减轻农民负担是党在农村的一项基本政策，是关系到保护和调动农民积极性，促进农村经济发展和社会稳定，推进全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的一项政治任务。为巩固农村税费改革成果，适应农村综合改革的新形势，确保全省农民负担减轻后保持长期稳定、不反弹，切实维护农民的物质利益和民主权利，根据省委、省政府的部署，现就建立健全我省农民负担监督管理机制制定本方案。

一、严格落实党政领导负责制和部门责任制

要严格执行中央规定的坚持和完善减轻农民负担党政一把手亲自抓，负总责，一级管一级的工作制度，切实加强领导，采取有力措施，不折不扣地落实中央和本省关于减轻农民负担的各项政策措施，确保减轻农民负担不反弹，不发生因农民负担引发的严重事件和恶性案件。要进一步强化减轻农民负担工作谁主管、谁负责的专项治理部门责任制。对有关涉农部门，如果发生涉及本系统内违规加重农民负担行为，要追究直接责任人和部门主要领导的责任。为进一步落实减轻农民负担工作党政一把手负责制和部门责任制，要层层签订责任状。乡镇党政一把手和市、县直有关涉农收费部门要签订由市县党委、政府联合制发的《严防涉及农民负担案（事）件责任状》（以下简称《责任状》）。拒不签订《责任状》的，上级应责令有关当事人提出辞呈；凡是签订后没有认真履行职责造成严重后果的，要追究其党纪政纪责任和给予组织处理；新上任的乡镇党政和有关涉农部门一把手必须签订《责任状》，以此作为上岗的必备条件。

各市、县要建立并形成农民负担监督管理工作由党政一把手负总责，分管领导具体负责，纪检、监察机关（纠风办）组织协调，农业部门牵头，财政（综改办）和其他涉农工作部门分工协作的工作领导体系。各市、县成立农民负担监督管理工作领导小组，由市、县政府主要领导任组长，成员由农业局、纪委（监察局）、组织部、宣传部、财政局、发改（物价）局、教育局、文化广电出版体育局、人事劳动保障局、法制办等相关部门组成，并在农业局设立农民负担监督管理办公室。乡镇相应成立农民负担监督管理工作领导小组，由乡镇政府主要领导担任组长，成员由相关部门组成，并在经管站设立办公室。市县、乡镇本级人民政府要保证农民负担监督工作经费。农民负担监督管理工作领导小组及成员单位在党委、政府领导下，对贯彻落实中央和本省各项减轻农民负担政策，确保税费改革后农民负担不反弹负有监督管理的执法责任。有关部门的具体职责是：农业部门要切实发挥牵头和监督管理作用；纪检、监察纠风部门要严肃查处涉及农民负担的案（事）件；组织人事部门要依据减轻农民负担工作考核和任用领导干部；财政、发展和改革部门要严格管理涉及农民负担的收费项目；物价部门要强化农村价格管理；法制部门要加强涉及农民负担法规的健全完善工作；宣传新闻出版部门要整顿和规范面向农村的报刊发行活动；教育部门要做好农村中小学收费管理工作；其他有关部门在各自的职能范围内做好减轻农民负担工作。

农民负担监督管理领导及办事机构要上下联动，定期召开会议，研究分析形势，针对存在的问题，及时制定措施。各成员单位要正确履行职责，相互协调，分工监管，共同抓好减轻农民负担工作。

二、实行农民负担重点监督管理制度

明确农民负担监督管理工作的重点。减轻农民负担工作要坚持以维护农民合法权益为中心，适时调整监督管理工作的范围。重点做好五个方面的监督管理工作：一是加强对农业生产性费用和村集体收费的监管。对农民反应强烈的农业灌溉水费电费、排涝排渍收费、农业生产资料价格等实行重点监管。同时，要将与农民负担有关的承包土地、“册外地”，开荒地等方面的不合理收费纳入监管范围。二是强化对村民“一事一议”筹资筹劳的监管。要纠正违背农民意愿、超范围超标准向农民筹资筹劳和强行以资代劳等问题，防止将“一事一议”筹资筹劳变成加重农民负担的新口子。三是加强对筹资筹劳的资金、劳务和专项补助资金的管理，提高使用效率。四是开展对向农民专业合作经济组织乱收费、摊派等问题的监管，保护农民专业合作经济组织及其成员的合法权益。五是把对农民补贴补偿等涉及农民权益的问题纳入监管范围。

发生下列事件的乡镇和部门，列为市、县农民负担重点监督单位：一是严重违反法律、法规和政策规定向农民收取税费的；二是严重违反法律、法规和政策规定，擅自设立涉农收费项目或变相恢复中央和省明令取消的涉农收费项目的；三是严重违反法律、法规和政策规定，向农民乱收费、乱罚款、乱集资和各种摊派，造成恶劣影响的。农民负担重点监督单位，由市、县农民负担监督管理、纪检、监察纠风部门进行认定和监督，限期整改。

对在规定期限内没有纠正违法违规行为的重点监督单位，要按照有关规定和程序，取消其在一定时间评选先进集体的资格。实行农民负担违纪记录制度，违纪行为超过一定次数的，取消其负有责任的党政领导在一定时间内晋职、晋级的资格，并给予党纪、政纪处分。

三、严格执行减轻农民负担“五项制度”

（一）实行涉及农民负担收费文件“审核制”。加强涉农收费项目的管理，梳理和规范向农民的收费项目、范围、标准等。所有涉农收费项目，必须由省政府审核批准设立，其他任何机关和单位不得擅自立项。

（二）进一步落实涉农税收、收费、价格“公示制”。继续完善提高涉农收费公示牌和公示栏的质量和水平，公示内容要全面、准确、合法，公示形式要贴近群众，切实做到经常化、规范化，有效地维护农民利益，制止农村乱收费的发生。

（三）实行农村订阅报刊费用“限额制”。农村的报刊征订要严格执行《关于严肃党纪，禁止利用职权摊派发行报刊，落实订阅报刊最高限额制度，减轻基层和农民负担的规定》（琼宣联〔2003〕14号）。订阅报刊费用限额标准：行政村一级，每年在1200元之内；乡镇一级，每年最高为6000元；农村中小学、乡镇中学和中心小学每年最高为3000元，村级小学为1000元。市、镇党政领导要对此项工作负责。对一些地方存在较大范围违反“限额制”规定的行为，要认真查处，严肃追究责任。

（四）推行农民负担“监督卡制”。农民负担监督卡是农民的“明白卡”，是减轻农民负担政策的宣传卡，也是基层收缴税费的重要依据。监督卡不仅是群众监督、社会监督有机结合的有效工作制度，也是农民负担监督管理制度化、规范化的具体形式。监督卡应包括农户家庭基本情况，农户承担的税费和劳务（目前主要是村级“一事一议”筹资筹劳的数额），农户应享受的各种政策补贴，重点涉农税收、价格、收费公示内容，农民的权利与义务，减轻农民负担政策的主要规定等内容，严禁卡外增项加码。监督卡的内容和格式由省级农民负担监督管理部门确定，并统一组织印制。所需经费要纳入财政预算，不得向农民收取工本费。市县、乡镇农民负担监督管理部门要抓好监督卡的发放和检查监督工作。要认真组织填写，明确规定发放期限。以乡镇为单位，保证监督卡入户率达到90%以上。凡未将监督卡发放到户的，农民有权拒缴税费和出工。农民凭卡上交税费后，有关部门要立即开具省级农民负担监督管理部门统一印制的票据。

（五）严格执行涉及农民负担案（事）件“责任追究制”。对违反减轻农民负担政策，引发恶性案件、严重群体性事件或造成重大影响的其他案（事）件的，按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于印发〈关于对涉及农民负担案（事）件实行责任追究的暂行办法〉的通知》（中办发〔2002〕19号）的要求，追究直接责任人和有关党政领导人员的责任，给予相应的党纪、政纪处分；触犯刑律的，司法机关要依法追究其刑事责任。凡发生涉及农民负担恶性案件、严重群体性事件和造成重大影响的其他案（事）件的地方，主要领导必须到第一线做好群众疏导工作，化解矛盾，防止事态扩大。当地党委、政府和有关部门要按规定的程序和时限上报，不得隐瞒不报、谎报或者拖延报告；要积极配合、协助上级机关进行调查，不得以任何方式阻碍和干扰调查工作。对违反规定的，要对直接责任人和有关领导人员从重处理。

四、认真落实农民负担专项治理部门责任制

由纠风部门和农民负担监督管理部门组织协调，各有关部门按职能分工对农民负担突出问题实施专项治理。治理农业用水、用电等生产性费用问题由物价部门牵头，水务、电力部门配合；治理农村中小学乱收费问题由教育部门牵头，纠风、物价、财政部门配合；治理征占农民集体土地补偿不到位问题由国土部门牵头，监察、农业、审计等部门配合；治理农民进城务工乱收费和拖欠农民工工资问题由人事劳动社会保障部门牵头，物价、建设部门配合；治理农村订阅报刊乱摊派、费用超限额问题由宣传新闻出版部门牵头，农业、教育部门配合；治理假劣农资伤农、坑农问题由农业部门牵头，公安、工商、供销、质量技术监督等部门配合；治理转移支付资金、粮食直补资金等惠农政策落实不到位问题由财政部门牵头，农业、审计部门配合。实行农民负担专项治理定期报送制度。专项治理牵头部门每年要分别在6月份和12月份向市、县政府纠风办及农民负担监督管理办公室分别报告专项治理进展情况和综合情况。市、县政府纠风办和农民负担监督管理办公室根据各地反映和部门汇报情况，对专项治理工作进行检查考核。

五、全面实行义务教育阶段农村中小学收费“一费制”

义务教育阶段农村中小学要严格执行“一费制”收费办法。“一费制”收费标准、收费资金的使用情况和投诉电话等要向社会公示，接受学生、家长和社会的监督。严肃查处违反“一费制”收费的行为。

六、建立健全农民负担信访举报制度

农民负担监督管理部门和有关主管部门，要认真受理有关农民负担问题的来信、来访，设立并公布举报电话。按照“属地管理、分级负责”的原则，农民负担监督管理部门有权向有关责任单位或下级机关转送、交办、督办各类农民负担信访事项。涉及农民负担的信访，实行首问负责制，认真办理农民群众反映的问题，做到事事有结果，件件都落实，并将查处结果通报给举报人，形成举报—处理—反馈的良好机制。对重大事件和影响较大的信访案件，市、县农民负担监督管理工作领导小组会同有关部门直接查处。农民负担监督管理部门和有关单位对上级交办和同级转办的涉及农民负担的信访案件要及时依照有关法律、法规和政策妥善解决，不得推诿不办。农民负担监督管理部门要全面掌握信访情况，采取有效措施及时化解，把问题消除在萌芽状态。

七、建立健全农民负担监测制度

为确保农村税费改革后农民负担明显减轻并且不反弹，市、县要建立农民负担监测网络体系和相应的工作制度，及时掌握农民负担动态。监测的重点是：农民的行政事业收费负担，罚款负担，村内筹资筹劳负担，农村中小学生负担，村集体订阅报刊负担，农民用电、用水、建房等生产、服务性收费负担，以及相关的收入和支出情况。农民负担监测网要选择若干有代表性的农户作为农民负担监测户，常年监测，准确、及时反馈相关信息。在对农民负担监测的过程中，要充分发挥监测户作用，广泛收集农民对党的农村政策的意见和建议。农民负担监督管理部门要制定严谨的监测方案，经市、县农民负担监督管理工作领导小组审定后认真组织落实，每季度向本级党委、政府报告一次监测情况，并提出政策建议及预警方案，防止违规行为发生。

八、实行农民负担监督检查制度和案件查处制度

市、县农民负担监督管理工作领导小组要按照中央和省委的要求，定期组织农民负担执法检查，重点检查各地落实中央和省减负政策情况，农民负担专项治理情况，查处乱收费、乱罚款、乱集资和各种摊派情况，以及落实减轻农民负担目标责任制的部署和完成情况。要改进检查方式，强化检查效果。采取定期与不定期检查相结合，普遍检查与重点抽查相结合，布置检查和暗访相结合，用检查回访和反馈提高检查效果。检查结束后，要向本级党委、政府报告。

健全农民负担案件查处制度。涉及农民负担案件的查处工作由纪检、监察、纠风、农民负担监督管理等部门负责，重点查处下面五种行为：一是采取到农民家中牵牲口、扒粮食、抬家具、收回家庭承包土地等手段强行向农民收费的行为；二是挪用、克扣粮食直补资金，侵吞、挪用征地补偿安置费用的行为；三是截留、挪用农村税费改革转移支付补助资金的行为；四是超过“一事一议”的范围非法要求农民出资、出劳以及强行以资代劳的行为；五是没有合法依据收取涉农收费和政府性基金、超限额向农村集体、中小学和乡镇摊派报刊等乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派行为。对发生问题的地方和单位要按照省纪委、省监察厅《关于违反农村税费改革政策加重农民负担行为的党纪政纪处分暂行规定》（琼纪发〔2002〕1号）对责任人和责任领导给予严肃处理。

九、建立农民负担专项考核制度

按照中央关于“各地区要制定切实可行的减轻农民负担工作考核办法，把减轻农民负担工作作为考核和任用各级党政干部尤其是市、县、乡镇党政领导干部的一项重要依据”的要求，对乡镇及负有专项治理职责的市、县直属部门的专项考核工作由市、县纠风办和市、县农民负担办公室负责组织实施。考核工作每年年终进行，考核结果报同级党委、政府（抄送上级主管部门），作为评定各地各级综合工作实绩的重要依据。

按照中办发〔2002〕19号文件“各级组织、人事部门要把减轻农民负担工作作为考核和任用各级党政领导人员特别是县、乡两级党政领导人员一项重要依据和内容，在涉及县（市、区）、乡（镇）党政领导人员晋职、晋级时，按照干部管理权限和规定的程序，征求有关方面的意见”的要求，市、县纠风和农民负担监督管理部门在接到市、县组织、人事部门征求意见的通知后，要组织人员到有关乡镇和有关部门进行考核，依照有关法律、法规和政策，客观公正、认真负责地出具考核意见和报告，报组织、人事部门，作为被考核对象晋职、晋级的重要依据。对政策不落实,发生涉及农民负担严重事件的,领导班子和领导干部不得评为优秀和称职,领导干部不得提拔重用,并视情况予以严肃处理。

附件5：

海南省村级一事一议筹资筹劳管理办法

第一章总则

第一条为规范村级一事一议筹资筹劳，切实减轻农民负担，保护农民的合法权益，根据有关法规和《国务院办公厅关于转发农业部村民一事一议筹资筹劳管理办法的通知》（国办发〔2007〕4号），结合我省实际制定本办法。

第二条本办法所称村级一事一议筹资筹劳，是指村内因兴办农民直接受益的集体生产生活及公益事业，按照本办法经民主程序确定的农民自愿出资、出劳的行为。

第三条筹资筹劳应遵循村民自愿，直接受益、量力而行、民主决策、上限控制、程序规范、使用公开的原则，实行一事一议。

第四条政府鼓励农民一事一议筹资筹劳，并将一事一议筹资筹劳完成的建设项目，列入政府扶持的建设项目，在规定年人均筹资限额内，市、县财政给予一定比例的资金补助，实行筹补结合。

第五条市、县人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内的村级一事一议筹资筹劳的监督管理工作。乡镇人民政府负责本行政区域内的村级一事一议筹资筹劳的监督管理工作。日常工作分别由市、县、乡镇农民负担监督管理部门负责。

第二章筹资筹劳的范围和对象

第六条筹资筹劳的范围只限于村内小型农田水利基本建设、村组道路桥梁修建、植树造林、农业综合开发有关的土地治理项目；环境卫生改造和村民认为需要兴办的其它集体生产生活及公益事业项目。对符合当地农田水利建设规划，政府给予资金补助的，农民直接受益的斗渠（或相当于斗渠）及以下的小型农田水利、村级道路建设、养护项目，先以村级为基础议事，涉及的村所有议事通过后报经市、县人民政府农民负担监督管理部门审核同意，方可纳入筹资筹劳的范围。

第七条干渠、支渠及其他大中型水利基础设施建设、镇到村及以上的道路建设、学校建设和维护、村组干部报酬、五保户供养、畜禽防疫、水利工程费等应由财政支出或补助和有明确收费对象的项目，以及兴办企业亏损、偿还村级债务等所需的费用和劳务不列入筹资筹劳的范围。

第八条筹资筹劳的议事范围为建制村。

涉及两个或两个以上的村农民共同受益的项目，在征得受益村多数群众同意后，纳入村一事一议筹资筹劳范围，实行分村议事，分村申报，分村管理所筹资金和劳务，由镇政府协商受益村共同组织施工。

第九条向农民一事一议筹资筹劳，实行上限控制，限额标准由各市、县农民负担监督管理部门根据当地经济发展水平和村民承受能力提出，报省农民负担监督主管部门审核后，由省农民负担监督主管部门报省人民政府批准。筹资的对象为本村户籍在册人口或者所议事项受益人口。筹劳的对象为本村户籍在册人口或者所议事项受益人口中的劳动力。对提交村民会议或者村民代表会议审议的一事一议筹资筹劳事项，会前应向村民公示，广泛征求意见。提交村民代表会议审议和表决的一事一议筹资筹劳事项，会前应当由村民代表逐户征求所代表农户的意见并经农户签字认可。

第十条农民有依照本办法履行一事一议筹资筹劳的义务，无正当理由，不得拒绝。

对家庭确有困难，收入水平低于本村平均线以下，不能承担或不能完全承担筹资任务的农户，由该农户提出申请，经村民会议或村民代表会议半数通过，给予减免。

对因病、伤残或者其他原因不能承担或不能完全承担劳务的，由本人或家人提出申请，经村民会议或村民代表会议半数通过，给予减免。

现役军人不承担筹资筹劳任务；复员退伍的伤残军人、在校就读的学生、孕妇或分娩未满一年的妇女不承担劳务。

第三章筹资筹劳的程序

第十一条需要农民出资出劳的项目、数额及减免等事项，可经村民委员会或村民小组提出，也可经1/10的村民联名或1/5的村民代表联名提出，但须经村民会议或村民代表会议讨论通过。对提交村民会议或者村民代表会议审议的出资出劳事项，会前应当向村民公告，征求意见。提交村民代表会议审议和表决的出资出劳事项，会前应由村民代表逐户征求所代表农户的意见并经农户签字认可。

村民会议应由本村18周岁以上过半数村民参加，或者由本村2/3以上的户的代表参加。

村民代表会议应有过半数依法产生的村民代表参加。

第十二条讨论通过全年筹资筹劳方案的村民会议或村民代表会议，应尽可能在年底或年初村民人数集中时召开。村民委员会或村民小组在召开村民会议或村民代表会议前后，应做好思想发动和动员组织工作，引导村民积极参与民主议事。在议事过程中要充分发扬民主，吸收村民合理意见，在民主协商的基础上进行表决。

第十三条村民会议所作筹资筹劳方案应经到会人员的过半数通过。村民代表会议表决时按一户一票进行，所作决定应经所代表的农户过半数同意。

村民会议或村民代表会议表决后要形成筹资筹劳方案，由参加会议的村民或村民代表签字认可。相邻村民共同直接受益的筹资筹劳项目，应由受益村协商、乡镇人民政府协调，按照分村议事、分村申报、分村管理资金和劳务的办法实施。

第十四条村民因故不能参加村民会议，可以书面委托本村其他村民代行议事权利。每人接受委托不能超过3人。

第十五条村民会议或村民代表会议通过的筹资筹劳方案，由村民委员会或村民小组按规定填写《村级一事一议筹资筹劳审核审查表》和《村民（代表）会议一事一议筹资筹劳决议书》，连同会议记录、村民或村民代表签字盖章原件等相关材料，报经乡镇人民政府初审后，报市、县人民政府农民负担监督管理部门复审。对符合本办法规定的，市、县人民政府农民负担监督管理部门应在收到方案的7个工作日内予以答复；对不符合筹资筹劳适用范围、议事程序以及筹资筹劳限额标准的，市、县人民政府农民负担监督管理部门应及时提出纠正意见。

第四章筹资筹劳的使用

第十六条村范围内的筹资，用于第六条规定的村内建设项目所需的设备、材料的购买及有关管理、维护费用等。

村范围内的筹劳，用于实施第六条规定的村内建设项目所需的劳务。

第十七条相邻村共同组织的筹资筹劳，用于国家补助资金扶持的项目。

第十八条对所筹资金，村民委员会或村民小组要建立健全严格的开支审批制度。

筹集资金结余部分经村民会议或村民代表会议讨论决定可以结转下年度，继续用于兴办集体生产生活及公益事业。

第十九条对所筹劳务，由村民委员会或村民小组统一组织，安排农民出工，应当在农闲季节进行，并制定合理的劳动定额，以提高劳动效率。

第五章筹资筹劳的管理

第二十条经批准的筹资筹劳项目、标准数额，由乡镇农民负担监督管理部门负责在省级农民负担监督管理部门统一印制的农民负担监督卡上登记。

村民委员会或村民小组将农民负担监督卡分发到农户，并张榜公布筹资筹劳的事项、标准、数额。

村民委员会或村民小组按照农民负担监督卡登记的筹资筹劳事项、标准、数额收取资金，安排出劳，并向出资、出劳人开具由省级农民负担监督管理部门统一印制的筹资收据和用工凭据。

村民委员会或村民小组不得擅自立项或者提高标准，向农民筹资筹劳；不得将筹资筹劳变成固定的筹集项目；不得跨年度筹资筹劳。

第二十一条村民应执行经民主程序讨论通过，并经市、县人民政府农民负担监督管理部门审核的筹资筹劳方案。对无正当理由不承担筹资筹劳的村民，村民委员会或村民小组应进行说服教育。教育无效的，可依法按照村民会议或村民代表大会通过的村规民约进行处理。

第二十二条筹集的资金应单独设立账户、单独核算、专款专用。村民民主理财小组负责对筹资筹劳情况实行事前、事中、事后全程监督。

村民主理财小组负责筹资筹劳管理使用情况的审核、监督。筹资筹劳的管理使用情况经村民理财小组审核后，定期张榜公布，接受村民监督。

第二十三条市、县和乡镇人民政府农民负担监督管理部门负责对村级一事一议所筹资金和劳务的使用情况进行专项审计。其主要内容是：筹资筹劳的范围、数额是否符合规定；筹资筹劳是否符合规定的民主程序；资金和劳务的使用是否符合有关要求；财务收支、预决算的制定与执行是否规范；其它有关审计事项。

第二十四条属于筹劳的项目，不得强行要求农民以资代劳。农民自愿以资代劳的，由本人或其家属向村民委员会提出申请，可以以资代劳。

以资代劳工价标准由市（县）人民政府农民负担监督管理部门根据当地经济发展水平和村民承受能力提出限额标准初步意见报省农民负担监督管理部门审核，由省农民负担监督管理部门报省人民政府批准。

第二十五条由村民筹资筹劳开展村内集体生产生活等公益事业建设的，政府可采取项目补助，以奖代补等办法给予支持，实行筹补结合。

对申请政府补助资金的筹资筹劳项目，市、县农民负担监督管理部门负责本级财政扶持项目审核，财政部门负责资金的拨付，并联合对资金使用情况进行监督。

第二十六条在村级一事一议筹劳范围外需要农民出劳的，必须按照以资代劳工价标准，给出劳者报酬，签订劳务合同，按期兑现。经市、县人民政府批准的特大防洪、抢险、抗旱紧急任务确需农民出劳的除外。

第二十七条任何单位和个人不得平调、截留、挪用一事一议所筹资金和劳务。

任何单位和部门不得以检查、评比、考核等形式，要求农民或村民委员会、村民小组组织出资出劳，开展达标升级活动。

农民或村民委员会、村民小组有权拒绝任何违反规定的筹资筹劳要求，并向乡镇人民政府及市、县以上地方人民政府农民负担监督管理部门举报。

第六章违规责任

第二十八条未经批准要求农民或村民委员会、村民小组组织筹资筹劳，市、县人民政府农民负担监督管理部门应提出限期改正意见；逾期不改的，向纪检、监察机关提出建议对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予党纪、政纪处分。属于非中共党员的村民委员会或村民小组成员，由处理机关提请村民会议处理或罢免。

第二十九条违反本办法强行向农民筹资或以资筹劳的，市、县人民政府农民负担监督管理部门应责令其限期将收取的资金退还农民，并依照第二十八条规定对责任人提出处理建议。

第三十条违反本办法强制农民出劳的，市、县人民政府农民负担监督管理部门应责令其限期改正，按照当地以资代劳工价标准，给予农民相应的报酬，并依照第二十八条规定对责任人提出处理建议。

第三十一条农民负担监督管理工作人员徇私舞弊、滥用职权的，由其所在单位或者上一级主管部门批评教育、责令改正；造成严重后果的，给予相应的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章附则

第三十二条根据受益主体和筹资主体相对应的原则，可适当缩小议事范围，以村小组或自然村为单位议事，可依照本条例执行。

第三十三条本办法由省农业厅负责解释。

第三十四条本办法自发布之日起施行。