制定“治国安邦的总章程”

“宪法只写定了的共同原则，才可以团结，有了团结，就有了安定，十亿人要遵守，党员也要遵守”。

小平让彭真抓宪法

1979年制定七部法律（指刑法、刑事诉讼法、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法和中外合资经营企业法——编者注）时，就涉及对1975年宪法的修改问题。地方组织法取消“革委会”，恢复人民政府，而宪法规定的是“革委会”，县级以上地方人大设常委会，而宪法规定地方人大没有常委会。选举法为扩大社会主义民主，将直接选举扩大到县级人大代表，而当时是间接选举。检察院组织法为维护法制统一，将上下级检察院关系由监督改为领导。那时，对宪法进行了初步研究，除上面所说必须改的有关规定外，还有一些重大问题，包括国家的根本任务、基本经济制度等方面的规定，都已不能适应新形势的要求，需要修改。

由于对宪法进行全面修改问题比较大，比较复杂，需要一定时间，1979年6月12日彭真同志召集乌兰夫、姬鹏飞、刘复之、武新宇、邢亦民、王汉斌和我研究，先根据地方组织法、选举法、检察院组织法提出的问题，对修改宪法若干问题，提出了草案，由五届全国人大二次会议通过。所以，一开始，我就感到修宪的必要性和重要性。

1980年，中央书记处研究1980年、1981年的工作安排，其中就有对宪法进行全面修改。彭真同志两次（1981年2月18日在大会堂、3月28日上午在台基厂）对我说，他回北京工作后，邓小平同志让他抓宪法问题，并说要集中力量搞。我从1979年就开始注意研究宪法的问题。由于三个月起草制定七部法，工作十分紧张，1980年我生了病，胸疼、发烧，到友谊医院看后，照了胸片，医院让我住院进一步检查，一次又一次。医院当时已通知家属，怀疑我肺上有肿瘤。彭真同志对此很关心和重视，张洁清同志几次来电话问情况。医院、家属虽然没有把怀疑肺肿瘤的情况直接告诉我，但我已意识到病情严重。我想，只要生命不息，就要为法制建设尽自己的力量。我不顾病情，把有关宪法的资料、书籍，带到医院看，进行研究，考虑修宪问题。

1980年9月10日，五届全国人大三次会议根据中共中央建议，通过了关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议。宪法修改委员会由叶剑英任主任，宋庆龄、彭真任副主任，委员103人。党中央政治局、书记处的同志，副委员长、政协副主席，各党派的领导人，各方面的代表人物都参加了宪法修改委员会。1980年9月15日，叶剑英主持召开宪法修改委员会第一次全体会议，成立了秘书处，胡乔木为秘书长，还有几位副秘书长。会议决定，由秘书处先提出一个讨论稿。秘书处成立后，开始进行两方面工作，一是广泛地征求各界人士对宪法修改的意见，召开地方、各部门、各界人士、各方面专家包括法学专家、经济学专家、政治学专家的座谈会；二是，对我国建国以来的宪法进行研究，同时搜集了许多外国宪法的资料。

全国各族人民对修改宪法非常关心，思想非常活跃。经过十年动乱，大家都在总结经验教训，考虑如何才能防止类似情况再发生，提出了不少意见和建议。对一些问题的看法也有比较大的分歧，各种各样的意见都有。比如，宪法要不要规定坚持四项基本原则；政治制度是实行三权分立的议会制度，还是坚持和完善民主集中制的人民代表大会制度；是搞一院制还是两院制；实行联邦制还是完善民族区域自治，等等。具体的意见就更多了。秘书处的工作人员根据各方面意见开始起草条文，搞了五稿，不少条文都有几个方案，甚至连要不要序言，也有不同意见。

当时，根据中央决定，“两案”（指对林彪、江青两集团的审判——编者注）审判指导委员会由彭真同志挂帅。这时，彭真同志主要抓“两案”审判工作，没有直接抓修宪工作，但对修宪十分关注，多次了解和研究有关问题。1981年6月，中共十一届六中全会通过“关于建国以来若干历史问题的决议”。6月27日，六中全会决定，由彭真同志主持宪法起草工作。6月28日晚，彭真就找我到台基厂谈修改宪法问题。6月29日上午，彭真同志召集武新宇、王汉斌、项淳一、我和杨景宇在人民大会堂225室开会，研究修改宪法工作问题。

从北戴河到玉泉山

为了集中精力抓修宪工作，1981年7月13日上午，我和项淳一随彭真同志到北戴河搞调查，住在11号楼。7月18日上午，彭真与我和项淳一说，就修宪问题给中央写个报告，修改工作组由胡绳当组长。你们俩人在我这里参加修宪，一些问题我们讨论后再对外讲。7月20日，把胡绳和参加起草关于建国以来若干历史问题决议的几个人找到北戴河，搞了个小工作班子。从7月到北戴河至8月13日回北京，搞了一个月的调查研究。首先是了解情况，彭真听取胡绳、王汉斌关于前一段修宪情况和问题的汇报，找一些同志了解情况，调查研究。彭真同志让我们把问题列出来，每个问题都有什么各种意见，找不同意见的人一起讨论。他说，把不同意见搞清，问题就清楚了。1981年8月17日，我根据前一段时间彭真同志研究的问题和了解的情况，整理出29个问题。10月3日，彭真同志在修宪秘书处、工作组的会上说，在北戴河了解情况，包括实际情况和各方面意见，如秘书处的草案，几个方案比较、各方面意见等，脑子开始有点眉目，知道存在什么问题了。

1981年8月20日上午10时，彭真找胡绳和我到北京医院。他说，修宪分两个班子，一个是工作组，一个是秘书处，人多了搞不成。9月30日上午，彭真找刘复之、林默涵、刘白羽、项淳一和我开会。彭真说，现在宪法具体工作胡绳管，实际上是三人，还有一个王汉斌，一个顾明。宪法修改方面，顾昂然做秘书。这就给我明确和加深了责任。

10月3日上午，在人民大会堂召开了修宪秘书处、工作组会议。彭真同志说，现在把整个搞宪法的工作班子组织起来，把“苦力”集中到玉泉山。接着，由胡绳宣布工作班子组成：胡绳、顾明、王汉斌、邢亦民（原则上去）、项淳一、顾昂然、龚育知、卢之超、王叔文、许崇德、肖蔚云、孙立、许孔让。彭真同志对修宪的原则和方针讲了话。10月5日，起草班子集中到北京玉泉山，下午召开工作班子会，进行了分工和安排。序言部分由胡绳、龚育之、卢之超起草，总纲部分由胡绳、顾明、王叔文、许崇德、肖蔚云起草，权利义务部分由王汉斌、张友渔、王叔文、杨景宇起草，国家机构部分由王汉斌、邢亦民、顾昂然、许崇德、孙立、许孔让起草。

听取不同意见 注意防止“私货”

经过前一段工作，虽然对问题、情况、各种意见和不同方案有了了解，但如何解决，如何规定，是关键问题，难度是很大的。彭真同志9月15日在305医院对我和杨景宇说，搞宪法不容易，比审“两案”的压力还重。他说，要了解问题、意见，解决问题不是和稀泥，不能回避矛盾，要高度民主，又要高度集中，要符合人民利益，不容易。彭真同志7月19日上午对我说，要用事实说话，要工人、农民及知识分子拥护，可能有什么争论，要考虑、酝酿一下。后来，彭真同志9月8日又对我和项淳一说，要了解主要问题，有时也提些问题，要听不同意见，要注意各种思想，注意防止“私货”。我们根据彭真意见，研究提出方案，不仅研究我国情况，而且研究外国的有关规定；总结新中国成立后的经验和“文革”教训，对各种意见，反复考虑研究，提出方案。

关于如何规定我国根本政治制度，我们对这个问题专门进行了研究，了解历史情况。三权分立是西方资产阶级反封建时提出的主张，开始是英国，实行这个制度最彻底的是美国。在封建社会，立法、行政、司法权都集中在君主手里，资产阶级处于被统治地位，资产阶级在没有取得统治权时，他们首先夺取的是立法权，要求国王征税时应征得他们同意，再一个是审判权，在审判权上限制封建势力。在反封建时，这是有进步意义的，但当资产阶级取得政权后，立法、司法、行政权实质上都是掌握在资产阶级手里，都是资产阶级统治的工具。到巴黎公社时，提出议行合一的问题。我国在长期革命斗争中确定实行民主集中制为原则的人民代表大会制度。

人民代表大会制度与西方的三权分立有什么不同?我们做了对比，主要有两点：第一，各级人大是权力机关，国家行政、审判、检察机关都由人大产生，对人大负责，受它监督。我们的权力是属于人民的，这个权是不可分的。在人民掌握权力这样一个前提下，行政、审判、检察实行分工、制约。资产阶级议会只是立法机关。在美国，总统不由议会选举，而是选民选举，议会制定的法律，总统可以否决。在日本，首相对议会负责，但首相可以解散议会。第二，代表对原选区或选民负责。全国人大和地方各级人大代表都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。原选举单位有权依照法律规定程序，罢免、撤销自己选出的代表。西方议员是选举产生的，但是议员当选后，在任期内选民是不能撤换的。我们人民代表的权力是相当大的，但决定问题要集体决定，通过集体来行使，同时，代表还要受原选区选民的监督，如果不代表和反映人民的意见，原选区选民就可以依法撤换、罢免。归根到底，我们这种制度，权力最后集中于人民。因此，人民代表大会制度的核心是一切权力属于人民，使人民真正掌握国家的、民族的、自己的命运。

既然人民代表大会制度好，为什么发生“文革”？这是在征求意见时，一些人提出的问题。我们总结了“文革”的教训，所以发生“文革”，不是人民代表大会制度不好，而是遭到破坏。从1966年发生“文革”，自三届人大一次会议后一直到1975年，全国人大停止了一切活动，而地方人大也没开会，改为“革命委员会”。所以说，发生“文革”，不是人大制度不好，而是没有坚持实行人大制度。总结新中国成立后的经验和“文革”教训，不是不要人民代表大会制度，而是要坚持和完善以民主集中制为原则的人民代表大会制度。

要坚持和完善人大制度，如何完善？这就要总结人大工作的经验和“文革”教训。如何加强和完善，也有各种不同意见，我们认真进行了研究。如何发挥各级人大权力机关的作用呢？有一种意见，认为全国人大代表人数太多，不便经常进行工作、行使职权，建议减少代表人数。经过研究认为，我国是一个有10多亿人口的大国，有50多个民族，2000多个县，各阶级、各阶层、各民族、各地方、各方面、各党派，在全国人大中都需要有适当数量的代表，人数太少了不行。怎么办？关键是要扩大全国人大常委会的职权和加强常委会的组织，全国人大常委会委员实际上可以说是常务代表，是代表各方面的，人数比较适当，经常开会比较方便，以此来解决更好地发挥国家最高权力机关经常作用的问题。

对全国人大常委会职权，进行了研究，主要是：第一，立法权。过去立法权集中于全国人大，常委会只能制定法令，不能制定法律。所以，后来规定，全国人大和常委会行使国家立法权（宪法58条），刑事、民事、国家机构和其他的基本法律，由全国人大制定，其他的法律常委会可以制定。还规定，在人大闭会期间，人大常委会可以对人大制定的法律进行部分补充和修改。讨论中有人提出，这样是否会削弱人大的权力。根据这个意见，增加了两条，一条是人大常委会对大会制定的法律进行部分补充和修改时，不得同法律的基本原则相抵触。另一条是，人大可以改变或者撤销常委会不适当的决定。第二，规定在全国人大闭会期间，人大常委会有权审查和批准国家经济发展计划、国家预算在执行过程中所必须做的部分调整方案。第三，人事任免权。过去，在大会闭会期间，人大常委会只能任免个别的国务院组成人员。这次规定，除总理、副总理、国务委员外，常委会有权任免国务院其他组成人员。

为了使常委会能够充分履行职权，我们研究了如何加强常委会的组织，主要做出两方面规定：第一，人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，不包括党派、团体和企事业组织、学术团体的职务。这样就可以使绝大多数人大常委组成人员不兼任其他职务，是专职的。这样规定，有两点考虑，从原则上讲，全国人大常委会要监督国务院、高法和高检的工作，因此以不兼为好。同时，由于绝大多数人大常委会组成人员是专职的，可以集中精力把常委会的工作做好。第二，增设了常设的专门委员会。过去全国人大有两个常设专门委员会，即法案委员会和民族委员会，这次增加了。代表们审议的议案，一般先经专门委员会审查，好处很多，一是由于专门委员会人少，便于分门别类地专门讨论有关问题；二是专门委员会的成员对有关问题比较熟悉，研究与他们有关的问题时，能够更深入、更周到；三是，提议案的单位和有关部门，可以列席专门委员会会议，发表意见，有助于客观、全面、系统、深入地研究问题、解决问题。经过专门委员会这道工序，有助于人大或人大常委会的决定能够比较符合实际。设多少个专门委员会、专门委员会的任务职权是什么?在起草时很费考虑。这个问题，不仅要从权力机关考虑，而且还要从国务院工作角度来考虑，有一个如何处理好常委会与国务院的分工，应是什么关系的问题。在研究时，征求了国务院一些部委的意见。设多少个专门委员会？开始，各方面提出要设20多个专门委员会，由于经验还不够，最后从大的方面规定设六个专门委员会。关于专门委员会的职权，研究决定两点，一是不能成为一级，不是必须先经专门委员会审议，专门委员会也不能搁置，不能最后决定，而是提出审议报告。有些国家议会的专门委员会是有否决权的，如美国议案须先由专门委员会讨论，专门委员会可以搁置，议案被搁置，就提不到议会全体会议，实际上被否决了。二是，强调专门委员会在人大和常委会的职权内活动，这也是为了避免不正当的干扰国务院、“两高”的工作。

民族问题也是一个讨论比较热烈的问题。有人提出搞联邦制。是搞联邦制，还是实行民族区域自治，是一个重大的问题。我们专门对这个问题进行了研究。

关于国家结构，世界上大体有两种形式，单一制和联邦制。联邦制是由若干个成员共同组成联邦。世界上的联邦制有几种情况，一是因民族问题而实行联邦，一种是地区之间实行联邦。美国为什么要搞联邦制？美国原来是英国的十三块殖民地，在独立战争取得胜利后，要联合起来，采取什么形式？十三个州有大有小，小州怕被大州吃掉，开始建立邦联，还不是联邦，比联邦更松散，后来才发展成联邦。苏联采取联邦制是为了解决民族问题，因为在沙俄时，民族压迫非常厉害，为了把民族联合统一起来，就采取了联邦制的形式。

我国情况如何？我国是统一的多民族国家，有50多个民族，民族问题是个非常重要的问题。我们党一贯主张各民族不分大小一律平等，实行平等、团结、共同繁荣的政策。根据我国的实际情况，总结世界的经验，采取民族区域自治的制度，而不采取联邦制。我国实行民族区域自治政策，是根据我国民族关系、民族分布情况和历史状况确定的。我国民族情况有什么特点呢？第一，我国很早就是统一的多民族国家。如汉朝时新疆就统一了，元朝时蒙、藏就统一了。第二，我国民族分布的情况是小聚居大分散。第三，在历史上，各民族人民形成了血肉不可分离的关系。所以，在宪法序言中写了“中华人民共和国是全国各民族人民共同缔造的统一的多民族国家”。

什么是民族区域自治制度，与联邦制和一般地方有什么区别？第一，民族区域自治地方是中华人民共和国不可分离的部分，不能分离，不能独立。联邦制有民族自决权，可以脱离联邦。第二，实行民族区域自治，与一般地方不同，民族区域自治地方的自治机关行使一般地方国家机关的职权，同时行使自治权。第三，是在少数民族聚居的地方实行区域自治，而不是民族自治。如藏族，除居住在西藏外，还分布在其他一些省。藏族聚居的地方，可以根据不同情况，或者成立自治区，或者成立自治州、自治县。不是全国的藏族成立统一的政权，西藏自治区只管西藏，不能管青海的藏族自治州。实践证明，民族区域自治制度是正确的、好的。第一，有利于保障各少数民族管理本民族内部事务的民主权力。第二，可以加速各少数民族地区经济和文化的发展。因为，一方面自治地方有经济、文化等方面的自治权，另一方面又有国家的帮助。第三，有利于抵御外来侵略和颠覆，保障整个国家的独立和繁荣。

如何完善民族区域自治制度，我们根据实际情况，进行了研究，增加了新的内容。第一，关于自治机关的组成，增加规定，民族区域自治地方人大常委会中要有实行区域自治的民族的公民担任主任或副主任，自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。第二，扩大了民族区域自治地方自治机关的自治权。从1954年宪法规定的三条自治权，即依照法律规定的权限管理本地方财政，依照国家军事制度组织本地方的公安部队，制定自治条例和单行条例，增加为七条，增加了：根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策；在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方的经济建设事业，自主管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业，保护和整理民族的文化遗产，发展和繁荣民族文化。

1981年10月5日到玉泉山后，就开始紧张工作，到1982年2月，经过四个多月工作，工作组提出了修宪讨论稿。这一段工作任务十分紧张。我除参加国家机构部分的起草外，还要参加和了解其他部分的情况和问题，向彭真同志汇报，彭真同志也多次找我研究有关问题。有些还要根据彭真同志意见，起草向中央的请示报告。由于工作紧张，我的牙发了炎，也没到医院去看，后来脸都肿了，影响吃饭，只好抽一个晚上从玉泉山进城到友谊医院看急诊。大夫说，有三个牙要拔掉，但现在发炎，要消炎后才能拔，并且要一个一个分多次拔。我一听要分多次拔，工作那么紧怎么成。我向大夫说，工作十分紧张，没时间，请大夫今晚就把三个牙一起拔掉。大夫说，那太危险了。经我多次解释和要求，大夫最后同意了，给我先打了消炎针，把三个牙一次拔掉了。大夫说，这是有一定危险的，回去要注意休息，有问题再来医院。我当晚就回到玉泉山，第二天就又紧张继续工作了。

“一个字，定！”

提出宪法讨论稿后，1982年3月召开宪法修改委员会第二次会议，对讨论稿进行审议。1982年4月召开宪法修改委员会第三次会议，又开了九天，对讨论稿逐条审议修改，提出宪法修改草案。1982年4月，全国人大常委会开会，对宪法修改委员会提出的宪法修改草案进行讨论，4月22日决定公布，交全民讨论。

宪法草案公布后，工人、农民、知识分子、全国各族人民非常重视，提出了不少很好的意见，工作组对提出的意见搜集和整理，进行研究。彭真同志对工作组说，如何修改？一，调查各地、各方面意见。二，研究、比较，哪些吸收。三，修改。彭真同志说，有些问题考虑过，又提出来了，还要考虑，深一步，否定之否定。9月9日上午，彭真在玉泉山对我说，对大家的意见，一个字也要研究，现在主要是吸收不同意见。经过一段工作，9月30日上午，工作班子召开全体会议研究修改。这时，彭真同志说，对宪法修改采取什么态度？一个字，定。各种意见定下来，不是搞争论，不是搞一家之言。党内争论还没解决的问题，不写。问题不成熟、没有经过社会实践检验的，自己想的还没有经过社会检验的，或经不起社会检验的，也不写。只写定了的共同原则，才可以团结，有了团结，就有了安定，十亿人要遵守，党员也要遵守。我们根据彭真提出的要求，对提出的意见认真进行了研究，对草案进行了修改。10月4日召开宪法修改委员会第四次会议，开了五天，根据全民讨论的意见和全国人大常委会的意见，对草案又进行了修改。根据不完全精确的统计，一共修改了近百处，纯文字的还不算。10月5日上午，彭真在玉泉山对我和项淳一说：上次讲了定，今天讲实现，逐步实现。宪法是长期的，具体的不管。11月19日下午，彭真找我和项淳一、杨景宇准备政治局讨论宪法草案时的发言提纲。11月20日下午，政治局开会讨论宪法修改草案。11月23日，宪法修改委员会召开第五次会议，通过了宪法修改草案，决定提交五届全国人大五次会议审议。

1982年11月，五届全国人大五次会议审议宪法修改草案。从11月27日下午代表开始审议，经过逐章逐条审议，提出了不少好的意见。我们作为工作人员，根据代表意见，研究提出修改方案，修改涉及的条文有19条，有的条文修改不只一处，连序言、总纲，一共修改了近30处。有些是重要的修改，例如增加了“违反宪法和法律必须追究”，这是军队代表提出来的。12月4日，五届全国人大五次会议采取投票方式，通过了宪法。参加大会的代表是三千零四十名，三票弃权，其余的都投赞成票。

宣传宪法

1982年，彭真在与我们研究宪法修改草案报告时就提出，宪法制定后要强调宪法的宣传和贯彻实行问题。彭真同志几次对我说，要很好地宣传宪法，保证宪法的贯彻执行。在这方面，我做了以下几方面的工作。

第一，在机关组织学习宪法。1982年12月，我在法委机关工作人员会上就学习新宪法发了言，讲了三个问题，一是学习新宪法的重要意义。第二个问题是对宪法有关问题作了介绍和解释。我一共讲了30多个问题，包括坚持四项基本原则、党的领导、人民民主专政、土地所有权、精神文明、公民权利和义务、坚持人民代表大会制度不实行三权分立、实行一院制不搞两院制、加强常委会及专门委员会和代表的作用、民族问题、社会主义法制、监督宪法的实施，等等。对每个问题，当时有哪些不同意见，彭真同志与我们是怎么研究的，为什么最后这么定，从法理、实际、经验教训、规定的内容等方面，一一作了介绍。第三个问题讲了从宪法起草制定看立法工作经验。1985年5月，在法工委、司法部举办的立法工作干部培训班上，讲了“新宪法起草的一些情况和问题”。2003年在法工委举办的三期地方立法干部研究会上介绍了宪法。

第二，应邀介绍宪法。2002年8月29日，在九届全国人大常委会第二十八次法制讲座上讲了“宪法是治国安邦的总章程”。先后应邀到北京、河南、江苏、广西、山西、甘肃、吉林、河北、四川、深圳、青岛等地，分别在地方人大常委法制讲座、负责同志学习会、代表培训班上，讲了宪法。还应邀在中央有关部门介绍宪法，如在全国组织工作干部业务进修班，总政举办的普及法律常识骨干培训班，新闻出版总署干部会上，介绍了宪法。

第三，在宪法颁布纪念会上发言或应邀写有关文章。1982年11月，中宣部发出了关于宣传新宪法的通知，据此，人民教育出版社在1983年4月出版了《学习新宪法参考资料》，邀我写了《人民代表大会制度的根本原则是一切权力属于人民》一文。1992年宪法公布施行十周年时，我应邀发表了“新宪法关于社会主义法制建设的规定”。2002年12月4日召开首都纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会，我在大会上作了发言。

第四，出版了一些介绍宪法的书籍。1988年出版的《社会主义法制和立法工作》一书中有《新宪法制定的情况和基本内容》一文(1988年8月中国政法大学出版社)。1999年出版了《中华人民共和国宪法讲话》（1999年3月法律出版社）。2004年3月14日十届全国人大二次会议通过了宪法修正案后，为了更好地学习宪法和宪法修正案，出版了“辅导读本”，将我在九届全国人大常委会法制讲座上讲的《宪法是治国安邦的总章程》一文(根据十届人大二次会议修正案做了一些修改)编入。

第五，在起草、制定法律时，认真考虑宪法的规定，予以贯彻，凡是与宪法不相符合的，都要提出意见，研究解决方案，保证宪法的贯彻执行。

顾昂然（曾任全国人大常委会法制工作委员会主任）