改革开放三十年劳动力市场发展历程

作为改革开放三十年来的收益者、见证者、参与者和推动者，我们创造和目睹了改革开放30年来我国劳动就业工作取得的翻天覆地的巨大变化。从1978年到2007年，总人口劳动参与率由42.3％提高到59.1％，城镇登记失业率由5.3％降低到4.5％以下。就业总量由40152万人增加到78000万人，增加了70％；三次产业就业结构由70.5:17.3:12.2变为70.5:17.3:12.2；城乡就业结构由23.7：76.3变为23.7：76.3；单位就业人数由9499万人增加到1997年的14668万人，最终稳定在10850万人。

一、我国改革开放三十年劳动就业工作取得巨大成就的根本原因

劳动就业工作巨大成就的取得，根本上是由于改革开放正确方针指导下，体制改革释放出巨大的能量，搞活了要素市场，促进了经济增长，带动了就业增加。具体讲，是由于就业制度创新、就业机制转换解放了劳动力要素，提高了劳动力资源的生产力，促进了经济增长，进而促进了就业增长和就业质量的提高。

二、改革开放三十年来我国人力资源市场经历的变革及其特点

首先，是转变了就业制度――建立市场就业制度。新中国建立后，我们在宏观层面选择了重化工业的经济发展战略。为实现这一经济发展战略，通过计划手段，将就业作为一种社会福利提供给所有劳动者。在城市，政府一方面通过低工资多就业的计划就业模式为劳动者提供了充分的就业保障，又通过单位办社会为劳动者提供了充分的社会保障。

这种只讲公平、无视效率的体制最终难以为继。在20世纪70年代末，面对1500万知青返城和城市新生劳动力形成的建国以来的第二次失业高峰，在党的"十一届三中全会"方略指导下，我国开始了向市场就业制度的渐进改革。这一渐进改革历程大致可以分为以下三个阶段：

1978年到1992年以前的改革准备阶段。党的"十一届三中全会"后，政府在上世纪80年代初提出了在国家统筹规划和指导下，劳动部门介绍就业、志愿组织起来就业和自谋职业相结合的"三结合"就业方针，着力解决新成长劳动力的就业问题，成为我国向市场就业制度转变的思想起点。1984年的十二届三中全会，明确了商品经济的改革目标，启动了城市经济体制改革。与之配套，1986年启动了国营企业劳动合同制改革，原体制内劳动者就业开始引入竞争机制。

1992年到1998年以前的改革深入阶段。1992年党的十四大进一步明确了市场经济的改革目标，提出市场在资源配置中起基础性作用，通过市场自由形成的反映资源稀缺程度的供求价格起作用，劳动力市场得到名正言顺的培育和发展，吹响了就业基本靠市场机制来解决的改革号角；1994年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》启动了宏观经济方面的全面改革，劳动力市场的概念开始被正式使用，为劳动力资源从政府计划配置向市场配置奠定了理论基础，同时也表明了国家在劳动力市场化改革方面的信心。1997年党的十五大明确了我国要建立的公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度。提出在2010年建立比较成熟的社会主义市场经济体制。为市场化就业奠定了经济结构的基础。

1998年到2008年的改革完善阶段。经过前期的改革，在条件成熟的情况下，1998年政府明确提出了"劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业"的新时期就业方针，标志着市场化就业制度改革进入新阶段。2002年，党的十六大提出，要健全劳动力市场。就业是民生之本，扩大就业是当前和今后长时期重大而艰巨的任务。2003年，十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，实施积极的就业政策。首次将创造就业岗位作为年度经济宏观调控第二大目标，这标志着过去几年中国政府宏观经济政策目标已逐渐从以追求经济增长率为主，转向以创造就业为主的目标上来。2004年，十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，要提高党驾驮社会主义市场经济的能力，表明政府对市场的调控方式将发生转变。上述一系列高层决策的变化表明，中国的市场化就业制度日益成熟。

20世纪90年代以来，是中国从计划经济向市场经济转轨、市场经济体制逐步形成的过程。在这一过程中，政府对市场的直接干预程度弱化，劳动力市场机制对资源配置的基础性作用不断增强，中国劳动力市场制度已基本形成。

三、在从计划经济向市场经济的过渡过程中，我国的就业机制找到正确的方向并开始逐步转型

在计划经济体制下，政府通过资源配置手段，直接干预企业的经营管理，企业不是独立的市场主体，经营积极性受到抑制。市场就业体制的转型，是通过微观层面用工机制的转变实现的。以党的大政方针为指导，就业机制在正确的方向上开始逐步转型。

上世纪80年代初，在国家统筹规划和指导下，劳动部门介绍就业、志愿组织起来就业和自谋职业相结合的"三结合"就业方针的提出和贯彻落实，赋予新成长劳动力一定的自主就业的权利，在统包统配的计划经济体制下，为培育市场就业主体打开了一个口子。

1986年，国务院出台了《国营企业实行劳动合同暂行规定》、《国营企业招用工人暂行规定》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》、《国营企业职工待业保险暂行规定》，第六届全国人大常委会也于同年通过《中华人民共和国企业破产法（试行）》，通过改革国营企业用工制度，赋予国营企业用工自主权，也使企业在市场中能进能退。1993年，国务院重新发布了《国有企业职工待业保险暂行规定》，1995年5月1日起施行的《中华人民共和国劳动法》明确规定企业要实行劳动合同制，并将这一制度推广到包括原固定工在内的所有职工，从而在法律形式上将企业与劳动者之间的劳动关系纳入了劳动合同的法制化轨道。

劳动者和用人单位的市场主体地位得到全面建立。企业开始向自主用工回归，原体制内劳动者就业开始引入竞争机制，新成长劳动力就业也开始引入市场机制。到1998年，政府提出了"劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业"的新时期就业方针，到1999年，国务院颁布了《失业保险条例》，标志着用工主体多元化、用工行为市场化的形成。

用工主体多样化能很好地体现市场化就业机制的建立过程。在改革开放之初，城镇只有国有和集体两种单位就业形式，同时有少量个体就业。到1985年开始出现少量联营单位和外商投资单位就业，到1989年又出现了少量港澳台商投资单位就业；从1990年开始，在城乡出现私营企业就业；从1993年开始，出现了股份有限公司就业；到1998年，又出现了股份合作单位、有限责任公司就业。城镇各种新的就业从无到有、从少到多，增加了总共8830万个就业岗位。

四、在实现向市场经济转轨的过程中，政府部门转变职能，形成了促进就业长效机制

我国30年就业制度的改革创新是在政府自上而下的直接推动下完成的，政府推行改革的做法对改革的成功起到了决定性的作用。关键的一点就是实事求是，量力而行，选择了渐进的改革路径。政府在逐步退出劳动力资源配置主体地位、培育市场配置主体地位的同时，不是完全甩手不管，而是着力于转变职能，从以下五个方面发挥作用。

一是帮助劳动者逐步适应市场就业。随着市场经济的发展中，到20世纪80年代末，出现大规模的劳动力调整，导致了大量的行业性下岗问题。在市场竞争中，很多企业陆续被挤出市场，出现了停产、半停产，甚至被兼并、破产，导致职工下岗。仅1998年到2001年底，全国国有企业累计有下岗职工2500多万人。

为了帮助国有集体企业职工转变为劳动力市场就业主体，政府于1998年建立了"国有企业下岗职工基本生活保障制度"，在全国建立再就业服务中心，下岗职工全部进中心，得到基本生活费，同时获得再就业培训等多种再就业帮助，最终出中心，实现再就业。实践证明，再就业工程为保持社会的稳定，促进结构调整的顺利进行，以及市场就业机制的建立发挥的积极作用。

二是放权让利，培育市场主体，搞活就业。政府鼓励国有、集体以外的个体、私营、外商投资、股份合作等多种所有制经济发展，通过这些机制灵活的用工主体的发展创造就业机会，扩大就业容量。1996年以来，国有单位和集体单位就业人数迅速减少，就业增量主要在非国有和集体经济单位。各类股份公司、港澳台和外商投资单位、私营企业、个体及"其他"就业份额大量增加。通过税费减免，鼓励服务型企业吸纳下岗失业人员，鼓励国有大中型企业通过主辅分离分流安置企业富余人员。通过小额贷款政策，帮助自谋职业和自主创业的下岗失业人员解决创业起步的资金。政府还鼓励下岗失业人员从事非全日制、临时性、季节性、弹性工作等灵活多样的工作。通过完善社会保障接续社保关系，使更多就业者稳定就业。实行适应灵活就业的劳动关系形式、工资支付方式和社会保险办法。

三是促进、扶持和帮助就业。在国有企业下岗问题基本解决后，政府将政策重点转向扶持再就业，于2002年以《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业的通知》及国务院有关部委又陆续制定的八个方面的配套文件为标志，引入了旨在提高失业者就业能力的积极就业政策体系，着重围绕劳动者自谋职业自主创业、用人单位吸纳扩大就业、政府提供公益岗位安排就业和企业主辅分离分流转移就业四个方面，提出一系列鼓励办法和扶持措施。2003年以来，劳动力市场政策进一步降低了享受再就业优惠政策的条件，扩大了享受优惠政策的人员范围。2005年11月10日，国务院发出了《关于进一步加强就业再就业工作的通知》，制定了2006年乃至今后3-5年的就业政策。按照"延续、扩展、调整、充实"的八字方针，进一步完善了包括税费减免、小额贷款、社保补贴、就业援助、主辅分离、就业服务、职业培训、失业调控、财政投入、社会保障等就业再就业政策。2007年开始，各地又普遍开展"零就业家庭"援助行动。在各项积极就业政策得以巩固、取得成效的基础上，2007年，政府进一步将行之有效的就业促进措施法制化，制定并出台了《就业促进法》，并于2008年1月1日起正式实施。至此，政府促进就业的功能定位基本完善。

政府促进就业的长效机制基本形成。促进就业长效机制的几项实质性重要内容有：建立健全公共就业服务体系。实行免费的就业服务，推广"一站式"就业服务，实现劳动力供求合理匹配。推行"政府购买培训成果"。通过强化就业服务和职业培训，帮助劳动者了解需求信息、提高就业能力。

鼓励政府、社区、企业开发公益性岗位，对有劳动能力和就业愿望的4050就业困难的下岗失业人员给予就业援助，实行岗位援助，社保和岗位补贴。

鼓励劳动密集的、中小型、服务型企业招用下岗失业人员，给予社保补贴。鼓励国有大中型企业将辅业分离出来，分流安置富余人员，同时减轻社会失业压力。

加强政府调控。通过严格规范企业减员、建立预警制度等措施，减轻社会失业压力。

四是统筹城乡就业。政府促进就业的职能还体现在统筹城乡就业方面。80年代后期，随着改革开放的发展，农村剩余劳动力问题日渐突出，政府限制农村劳动力向城市转移的政策也开始松动。1984年，国务院发布通知，允许农民自带口粮进城务工，从此开始了农民工进城的过程。到90年代初期，越来越多的农民工离开农村涌进城市，政府采取了有限制地接受农民工进城的做法。党的十六大以来，国家对农民工采取了积极引导的政策。2003年、2004年，国务院办公厅就做好农民进城务工就业管理和服务工作、做好改善农民进城就业环境工作，连续发出通知。2004年、2005年、2006年的三个中央一号文件都强调了解决农民工问题的重要性；国务院2006年3月27日发布了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（以下简称《若干意见》）。从战略的高度提出解决好农民工问题的重要性。

五是规范雇主用工行为。近年来，在市场机制作用下，中国劳动力市场分化不断加剧。一方面，正规部门劳动力市场与非正规部门劳动力市场相分割，另一方面，高端劳动力市场与低端劳动力市场分化。在非正规部门中，在低端劳动力市场中，就业环境差，工资待遇低，劳动关系恶化，劳工权益缺乏保障，基本没有就业保护和社会保障。

在政府推动下，竞争公平、运行有序、调控有力、城乡一体化的现代劳动力市场是基本建立起来。今后，政府将致力于建立促进就业的长效机制，完全实现市场化就业。