深化改革扩大开放 突出行政管理体制改革

1 社会主义市场经济的“五根支柱”

《第一财经日报》：“社会主义市场经济”这个提法是在1993年最终被确认下来的。从计划经济到“有计划的商品经济”，再到“社会主义市场经济”一步一步过来。当年你参与了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的起草工作。在这个文件起草过程中最大的争论是什么？

张卓元：1993年十四届三中全会做出这个《决定》，首先是对1992年十四大所确定的改革目标的具体化。十四大明确提出“建立社会主义市场经济体制”，作为我们国家的改革目标。但社会主义市场经济体制的框架是怎样的，它的具体内容有哪些，要通过哪些改革来建立这么一个体制呢？在第二年的十四届三中全会上就把这些改革目标具体化了。

《决定》最主要的贡献，就是明确了要建立社会主义市场经济体制的“五根支柱”。第一是所有制结构，包括企业尤其是国有企业要走现代企业制度这个改革道路；第二是统一开放、竞争有序的市场体系；第三是主要运用经济手段和法律手段对宏观经济进行调控的宏观经济调控体系；第四是以按劳分配为主、多种分配方式并存的分配制度；第五是一个比较完善的社会保障制度。社会主义市场经济体制，要靠这“五根支柱”撑起来。为了确立这“五根支柱”，要建立相应的法律法规。而且各个方面都提出了怎样改革的具体方案，比如所有制的改革、企业的改革、市场的改革、宏观调控的改革、分配的改革。

但是当时有一个比较大的难题——也很难说是争论——就是关于现代企业制度。要建立现代企业制度，这一点是明确的，但它的基本特征是哪些？讲清楚这一部分，我们花的时间最多。以至于其他部分都定了，就是这部分还没定，甚至临时请国家经委的一些同志，到玉泉山一起来探讨。最后敲定了四条，就是“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。

现在来看，当时的概括还是比较准确的。不过，到1999年有了一个进展，就是在现代企业制度特别是现代公司制里，公司法人治理结构成为一个核心。

还有一个问题也是当时讨论比较多的，就是关于“劳动力市场”的提法。在此之前，文件上一直用“劳务市场”。“劳务市场”这个术语在经济学里是没有的，经济学里只有“劳动力市场”。但当初觉得用“劳动力市场”，好像社会主义制度下劳动力还是商品，会跟传统观念抵触比较大。所以就妥协用“劳务市场”，比较保险，反对也少。到起草《决定》的时候，起草组有同志提出一定要用比较准确的经济学术语。所以，后来文件里就用了“劳动力市场”这个概念。这是当时另一个比较大的进展。

《第一财经日报》：市场经济的这“五根支柱”，实际上已经概括了整个市场经济应该有的框架。如果这些真的都建立起来，市场经济运行就应该很顺畅了。但现在也有一些观点认为，当时明确要建立这“五根支柱”，后来可能并没有完全按照最初部署实施，或者有些到目前为止还没有完全实现，比如社保等方面。对于建立这“五根支柱”的进展，你怎么评价呢？

张卓元：应该说建立“五根支柱”这一目标，现在看来还是站得住的。这“五根支柱”总体上已经竖立起来了，但还有不少欠缺，还不完善。比如现代企业制度，尤其是国有企业的改革。国企改革、建立现代企业制度，就是要建立现代公司制，但是你看现在我们的中央一级企业集团，100多家，只有10家左右真正是股权多元化的现代公司。国资委这几年推动其中一些搞国有独资公司，也不到20家。就是说在央企一级，公司制改革、股份制改革还没有很好地推进。

《第一财经日报》：那么地方一级企业呢？

张卓元：地方企业虽然基本已经完成了现代企业制度改革，但在某些方面还有不足。比如统一开放竞争有序的市场体系。据我所知，资源短缺的省份需要从外地引进资源，有资源的一些省、县，要限制本地资源外运，要运就得送钱。这个跟建立统一开放竞争有序的市场体系不相符。至于分配制度，现在为止，这一环节还远没有理顺。社会保障体系，这几年进展比较快一点，但离健全水平还有距离。

应该说1993年提出的建立“五根支柱”的任务，还没有完全实现。再加上1993年以后，随着经济社会的发展，又涌现出一些新矛盾和新问题。最近提出“科学发展观”，要使得经济社会转入科学发展的轨道。“科学发展”的含义就比那“五根支柱”又有一些扩展。比如不要光是解决经济问题，经济和社会要协调；比如区域经济发展要协调；“三农”问题要解决，城乡要协调，这些在一定程度上就超越了当时“五根支柱”的范围。这是经济社会发展新形势所提出来的新问题，解决这些新问题的工作也还在推进之中。

2 越深层的改革，越需要自上而下推动

《第一财经日报》：大家有时候也会说，“社会主义市场经济”这个提法最后被确立，可能也是被“逼”出来的。1988年、1989年之后，整个经济的情况不是特别好，当时关于改革怎么推进争议也比较大，矛盾也比较突出，反而“逼”出来这个结果。你觉得这个提法是否准确？

张卓元：一定程度上也可以这么说。但我觉得主要还是改革实践得到了广大群众的支持。比如1979年以后，由于引入市场经济，我们把市场搞活了，价格也放开了。哪种产品放开价格，哪种产品一下子就增产很多。这个实践使很多老百姓认识到市场调节有很大的魔力。一方面是现实“逼”得你非改革不可，另一方面又得到广大群众的支持，这两方面共同作用，使得中国的改革进展比较顺利。

《第一财经日报》：关于改革的一些特点，有人认为中国改革是自下而上的，即很多时候是在民间，包括各个省、市先做一些实验，实验总体还行最后就进入中央文件，如果不行就关掉。但也有人认为，中国改革很多时候也是自上而下推动的。你怎么看呢？

张卓元：我想这两个方向都有。比如企业改革，它是从底下开始的。很多企业自己考虑怎么摆脱困境，怎么适应市场。再比如价格改革，广东最早放开农副产品价格，包括肉、鱼、水果、蔬菜等价格。放开以后，不但广东尝到甜头，对外地的启示和带动作用也很大。所有这些，是属于自下而上的。

当然也有自上而下的，而且在我看来，现阶段所需要推进的改革，包括垄断行业的改革、政府的改革，没有自上而下的推动，好像都动不了。我印象很深的是1991年生产资料价格双轨制并轨的改革。经过1988年治理整顿，到1991年，生产资料价格双轨制的价差大大缩小，并轨条件成熟了。可当时有一些工业生产资料尤其是建材价格主管部门坚决不同意，最后实在协调不下来，还是由国务院公布了一个价格目录，明确了国家管的哪一些，国家不管、放在市场上调节的是哪一些。该目录把建材都划入市场调节的一部分，这个争议最后解决就是靠这个目录。所以，改革没有自下而上不行，没有自上而下也不行。据我观察，越到后来，越深层次的改革，所谓攻坚的改革，越需要自上而下的协调、推动。

3 巴山轮会议：宏观经济管理“启蒙课”

《第一财经日报》：巴山轮会议是改革历史上大家特别关注的一个会议，能不能多做一点介绍？

张卓元：巴山轮会议是1985年9月在名为“巴山号”的轮船上召开的，由中国社会科学院、中国经济体制改革研究会和世界银行三家主办。当时我们从重庆顺江而下到武昌，途中召开了这个会议。从1979年到1984、1985年，我们整个经济改革总体上比较重视微观经济，比如把企业、农民的生产积极性调动起来。微观搞活、市场搞活方面，有了很大的成效，但也带来一些问题，即宏观经济怎么保持平稳健康运行？过去是搞指令性计划来控制微观经济活动，现在这个办法不行了，那么就要采取另外的办法。巴山轮会议主要是解决微观经济放活后，宏观经济怎样跟上去，它的管理应该怎样进行。当时邀请了国外一些经济学家，特别是一些实际担任过部门领导人的，比如当时联邦德国的一个中央银行行长；在英国担任过财政部长的一位；还有托宾，就是提出“不要把所有的鸡蛋放在同一个篮子里”的。还请了一些东欧经济学家，比如布鲁斯。他们当时介绍了市场经济国家是怎么管理宏观经济的。得出的一致结论是：放活微观经济、引入市场机制后，宏观经济管理要从直接管理转向间接管理，主要靠经济政策和法律手段调控。当时就推荐了一些财政政策、货币政策、松的紧的，以及它们之间怎么搭配等。这些对于当时的我们来说，特别对我来说很开眼界。那次会议对中国经济学界了解宏观经济管理具有启蒙意义。

4 运行机制改革和国企改革

《第一财经日报》：你在1990年提出了经济发展和改革都要“稳中求进”。你的这个提法和当时主张要通过通货膨胀来促进经济发展的观点产生了激烈的冲突。能不能回忆一下当时这场争论？

张卓元：我这个文章是1990年发表的，但是“稳中求进”这个提法，是我们中国社科院的课题组在1987年提出的。1987年年底，由李铁映同志主持，国家体改委委托八个单位做1988到1995年八年的改革规划。中国社科院是八个单位之一，其他单位还有国务院发展研究中心、中央党校、北京大学、中国人民大学等。现在回过头来看，这次规划对整个国家后来的改革有很多重要贡献。

例如，中央党校的课题组非常明确地提出，中国企业改革的方向是建立现代企业制度。

由厉以宁负责的北大课题组当时提出来，企业改革一定要走股份制的道路，不能再搞承包制了。而且对已经搞了承包制的和还没有搞承包制的，怎么样走股份制的道路，给出比较具体、详尽的论述。

由吴敬琏负责的国务院发展研究中心课题组则主张，先推进经济运行机制的改革，而且重点是价格改革。

当时中国社科院课题组是由刘国光和我两个人负责的，课题组的观点主要是两点：一是主张稳中求进，先把宏观经济稳定下来，然后再推进改革和发展。因此不赞成用通货膨胀来刺激经济增长。第二，我们主张两个主线，既不赞成企业改革中心论，也不赞成价格改革中心论。而“稳中求进”这四个字，是课题组的陈东琪概括出来的，代表整个课题组的想法。

1988年6月1日，李鹏总理在中南海听取了八个课题组的汇报。中国社科院课题组是我汇报的。从1985年一直到1996、1997年，中国的改革主要是运行机制改革，而且是价格改革走在前面。也就是说实际上主要按照吴敬琏他们的方案展开的。但1997年以后，国有企业改革越来越得到重视了。

《第一财经日报》：这个从理论上讲，好像也是对的。如果整个运行机制没有建立起来，国企改革似乎很难有所推进。但这样，国企改革似乎又慢了一点。如果按照你们当时提的两个主线，是不是情况会更好一点？

张卓元：这就很难说了，因为1987年以后，一直到1997年以前，国有企业改革，说要怎么改，怎么适应市场也很难。当时也探索了各种办法，放权让利，包括承包制，但都不行。后来才慢慢明白，几十万个国有企业，想把每一个都搞好是根本不可能的。所以后来就提出抓大放（中）小，然后又说要集中在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，其他应该收缩。这些政策，没有比较长时间的摸索、积累，也很难提出来。

而且我估计当时整个中央的精力，是放在价格改革、经济运行机制改革上面。而国有企业改革难就难在它是老体制。那么多人，那么多企业，要推动起来很难。所以到了1997年碰到很大的困难，很多企业亏损，后来才不得不搞三年脱困，用很大的力量去支持，比如债转股。要没有当时上万亿元的投入，这个脱困也很难。那时国企的问题也暴露得比较充分了。所以三年脱困，再加上进入新世纪以后，国民经济发展比较快，国有企业情况慢慢好转，相当一部分大型企业比较适应市场经济。但还有另外一个问题，就是垄断。所以，现在垄断行业的改革需要很突出。

5 价格双轨制的价值

《第一财经日报》：价格双轨制是价格改革当中很重要的一个阶段。当时关于价格双轨制的故事有很多，当时和后来的争议也不少。回顾这段历史，你觉价格双轨制的价值在什么地方？

张卓元：价格双轨制，最有价值的，是体现了中国的渐进式改革的道路。中国搞改革，不是一下子转为市场经济的，而是要先打开一个缺口，价格双轨制就是这个缺口。同一个企业所生产的产品，一部分按计划价销售，另一部分按市场价销售，市场价高于计划价。采取这个办法，有利于渐进过渡。其实，不仅是价格双轨制，实际上整个中国经济改革，从计划经济向市场经济过渡，采取的也是渐进方式，这是很好的办法。我记得1985年，在巴山轮会议上，布鲁斯就说中国实行工业资料价格双轨制，是个有用的发明，它使原来全部由行政定价得以逐步向市场定价平稳过渡。但他也说了这个双轨价不能搞得太久，太久了问题也很多。所以现在看来，我觉得价格双轨制，的确是我们渐进式改革一个比较标志性的做法。

6 下一阶段的

改革方向

《第一财经日报》：未来，你觉得改革还有哪些方面需要下一阶段进一步推进？

张卓元：我觉得有挺多方面。比如所有制改革，现在“非公36条”出来了，但是落实得怎么样了？目前民营经济受到三方面困扰，一是市场准入壁垒；二是融资困难，三是税收以及非税收负担比较大。国有企业改革还面临攻坚任务，需要自上而下推进。近几年宏观调控在某种程度上使用行政手段太多。这可能是由于地方政府的权力太大，所以我听一位中央领导同志说，宏观调控是调控地方政府的行为——不能调控企业，就调控地方政府。既然是调控地方政府的行为，那当然主要是靠行政办法。

另外分配问题也比较突出，收入分配有很多不合理的现象，基尼系数那么高。社会保障这两年搞得好一点，但是农民的社保、医保等实际上效果如何呢？我听说一些地方的农民除了交钱以外，没有享受到好处，即使看了病，实际上也很难报销，不知道要跑多少地方去盖章签字，同意才能报。非常烦琐，情愿不要。还有先交钱、后报销也值得商榷。要是贫困的农民得了重病，进医院先得交2万块钱。他哪来这2万块钱？没有这钱，病都看不成，还报什么销呢？所以，农村社保本身也有一个完善过程，现在来看还只能是说刚刚搭起一个架构。

《第一财经日报》：你参与了许多中央重要文件的起草，最近的就是“十一五”规划。能不能给我们回忆一下当时的情况？

张卓元：“十一五”规划，我现在印象最深的，一是它把行政管理体制改革突出出来，说行政管理体制改革，是今后全面深化改革和扩大对外开放的一个关键，提到那么一个高度。这样一个提法，跟过去一直把国有企业改革作为改革的中心环节来说，是个重大变化。第二是做了一个重要指示，就是转变经济增长方式，是今后实现快速发展的关键。要建立环境友好资源节约型社会，是那个时候就提出来的，后来十七大又肯定了这个。

《第一财经日报》：这些问题实际上跟现在也有密切的关系，比如资源价格是不是完全理顺了，就和目前的通货膨胀问题有很深的关系。换句话说，资源价格都没有理顺，积累到今天，通货膨胀就成了一个突出的问题，甚至牛奶中添加三聚氰胺，根源上都和价格没有理顺有关。你觉得哪些方面的执行有欠缺呢？

张卓元：主要就是转变经济增长方式，建立资源节约型社会，当时是提出了，后来进展不大。这个要求被各个地方追求GDP快速增长的冲动冲掉了。因为各个地方追求GDP快速增长，靠出口是最容易的。“十一五”规划提出要提高自主创新能力，这是对的。但是靠一个比较重大的科技发明提高自主创新能力，没有五年到七年的时间是搞不成的。而五年到七年就超过了一届地方政府的任期。这个问题也跟我们现有的政府职能、财税体制包括价格体制还没有理顺有关系。地方政府追求GDP靠出口，而正好资源产品价格又很低，土地价格也很低，就激励它搞粗放型出口生产。

7 现代服务业发展

《第一财经日报》：当前中央提出希望我们能够有更多的自主创新，并且更多地去发展服务业，也有一些经济学家觉得中国可能还没到能发展服务业的阶段。你怎么看这个问题？

张卓元：发展服务业跟产业结构优化升级有关，特别是现代服务业。我们这方面，除了几个大城市搞得比较好以外，整个国家现代服务业发展比较慢。服务业发展慢，跟原来的发展路径依赖有关，追求财政和税收的增长，追求GDP的增长，主要靠重化工。金融业要是发展起来也能很强劲地推动GDP，但发展金融业需要时间，而且不是特大城市很难发展。相反一个大的工业项目一来，一下子产值和税收，特别是税收，增值税、所得税都来了。所以为什么我们第三产业发展比较慢，跟这个有关系。

现在有一些地方，提出要加快发展现代服务业，广州、长三角和其他很多省市，大城市发展现代服务业应该说是有条件的。

《第一财经日报》：所以现在许多城市都说要做金融中心。

张卓元：要做全国的金融中心很难，但是可以做区域中心。比如广州，可以作为华南的中心，当然旁边还有香港和深圳。各个地方也可以有自己一些中心。关键还是要找准自己的优势，否则就像重复建设一样。

《第一财经日报》：关于未来几年中国经济的发展方向，目前有两种不同观点，一种观点认为要继续发展制造业，促进自主创新、升级；制造业在国民经济中所占的比重，应该还比较大。另一种观点认为制造业的比重要降低，要增大服务业的比重。你对这两种观点怎么看？

张卓元：现在大多数人都认识到我们第三产业的比重低了。但问题是怎么提高。有种观点我还比较赞成，就是我们最主要的现代服务业都有垄断的壁垒，非国有经济很难进去。比如金融保险、证券，更是进不去。原来我们的证券公司必须是国有的。所以很多现代服务业，比较重要的，往往遭遇垄断的壁垒。这问题要从体制上解决，否则光提倡没有用；发展现代服务业，光靠国有经济，有的领域可以，有的并不够，还是得发展民营经济。