金融体制改革的路径和发展脉络

30年金融改革取得了辉煌成就，也充满了曲折、争议。总体而言，改革已使中国金融业基本完成了由计划经济体制向市场经济体制的转变，金融业已上升为国民经济的核心产业，并有力地支持了国民经济其他部门的改革，适应了经济高速发展对金融服务的需要。本章通过对改革发展脉络的分析与梳理，一方面盘点过去、总结成果，另一方面汲取经验、透视问题，并结合全面开放后的市场格局，对我国下一阶段的金融改革与发展工作提出了一系列的建议。

　　自1978年中共十一届三中全会开始，中国的金融改革至今已历经30年风雨。其间，中国金融业获得了前所未有的发展，取得了许多重大成就，基本形成一整套分工明确、功能互补的金融组织体系、健康平稳的金融市场体系和完善的金融调控监管体系。总结与回顾30年改革的进程，对于我们从总体上把握中国金融体系改革的历史脉络、改革现状和发展趋势具有重要的意义。

金融体制改革的路径和发展脉络

　　银行体制的形成是与当时的经济体制相对应的，改革前我国实行的是社会主义计划经济体制，与此相适应，我国的银行业主要有以下特点：第一，“大一统”的银行经营模式。中国人民银行集中央银行和商业银行的作用于一身，既负责货币发行和金融管理，又具体从事各种业务经营。在当时特定的经济环境下，这种银行模式有利于政策的上传下达、指挥的协调一致和对经济全局的控制。第二，“大财政、小银行”的宏观管理体系。在高度集中的计划经济体制下，企业的生产、销售都是由国家负责统一安排的，基本建设投资规模也由国家统一确定，银行主要负责组织和安排资金，处于从属的地位，实际上起着会计出纳的作用。第三，银行内部的计划管理。全国银行各分支机构的人财物由总行集中统一管理、统一核算，吸收的存款交总行统一调配，贷款按照总行信贷计划和指令进行发放。第四，信用的单一化。由于企业生产资料的供应和产品的销售都是由国家统一安排，因此，商业信用被取消，企业之间不能发生信用关系，整个社会的信用方式集中于银行信用，非银行金融机构和金融市场等也就无从存在。

　　总之，在中共十一届三中全会以前，我国金融业的基本特点是机构单一，业务范围狭窄，管理体制高度集中，在国民经济中地位不高，作用自然也就发挥得不够充分。1978年开始的中国金融体制改革就是针对改变这种单一的金融制度而开始的。30年的金融改革和发展历程，大体上可以分为三个阶段。

　　一、准备和起步阶段（1978~1984年）

　　第一阶段，金融改革的准备和起步阶段，大体上为1978~1984年，我国的金融体系结构开始了一种制度调整的发生阶段。在这个阶段，金融体系和结构出现了变化，最主要地表现在实行金融机构多元化，打破传统制度一统天下的组织结构，建立了二级银行制度的框架。主要特征可以概括为：

　　1．从金融机构一元化转向多元化，按产业设置专业银行，出现了以产业分工为主要特征的专业银行机构。中国农业银行、中国银行、中国建设银行相继于1979年恢复成立或独立运营。中国农业银行负责统一管理支农资金，集中办理农村信贷，发展农村信贷业务；中国银行作为国家指定的外汇专业银行，统一经营和集中管理全国的外汇业务，并适当扩大职权。与此同时成立了国家外汇管理局，中国银行和国家外汇管理局对外两块牌子，对内一个机构。1982年8月，鉴于其他商业银行也相继开展了外汇业务，为进行统一管理，国务院决定将国家外汇管理局并入中国人民银行。1980年，建设银行除办理拨改贷外，还利用自己吸收的存款发放基本建设贷款，重点支持企业为生产国家急需的短线产品而进行的挖潜改造工程，并发放城市综合开发和商品房建设贷款。建设银行逐渐由完全办理财政业务，逐步过渡到既办理财政业务又办理金融业务，且金融业务的比重越来越大。1983年9月17日，国务院做出了《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，决定“成立中国工商银行，承办原来由人民银行办理的工商信贷和储蓄业务”。中国工商银行于1984年1月1日正式成立。工商银行成立时间虽晚，但其业务量最大，储蓄存款总额、中短期贷款总量、资金清算总量、城市机构网点总数均居各商业银行首位，是我国最大的商业银行。

　　2．从单一银行体制转向二级银行体制，在制度安排上实行了信贷与发行分开。在工商银行成立之后，中国人民银行摆脱了具体业务，不再直接经营商业银行业务，独立行使信贷管理和货币发行权，真正地开始发挥中央银行的作用。这也使其在货币政策的制定和贯彻执行上拥有了更大的自主权，间接调控能力和金融监管能力得到进一步加强，有效地防范和化解了金融风险，保障经济秩序和金融秩序的稳定，促进经济改革和经济建设的顺利发展。

　　3．形成存款立行的约束机制。由于制度安排的调整，从不重视存款转向存款立行，形成了存款立行的约束机制。在资金配置的制度上，由统存统贷过渡到存贷差额包干。统存统贷是指一切存款的使用权集中于总行，一切贷款由总行按季节给各分行核定指标，逐级分配下达，在指标内掌握贷放。但这种管理制度一方面不利于银行存款的增加，因为从基层银行来说，存款是否增加或增加多少，与自己没有切身的利益关系，所以不能充分调动他们吸收存款增加信贷资金来源的积极性；另一方面也不利于基层银行因地制宜地使用信贷资金，由于决定贷款数额者，不能充分掌握各地情况，从而难免出现有条件和应该贷款的项目没有资金，而不应该办理的项目却得到资金的情况。鉴于“统存统贷”体制存在的缺点，在改革之初的1979年即取消了这一制度，改为存贷款差额控制的办法，即“统一计划、分级管理、存贷挂钩、差额包干”，主要内容是：总行对基层银行由存贷款总额指标管理改为存贷款差额指标管理，不再约束基层银行的信贷总额，只控制存贷款差额，各级银行在完成存差计划或不突破贷差计划的前提下，多存可以多贷。这种体制改变了各级银行过去作为指令性计划单纯执行者的被动地位，使其拥有了在完成存贷差额计划的前提下发放贷款的自主权，有助于调动基层银行组织存款用好贷款的积极性，使派生存款过程在存贷挂钩的基础上得以展开，增强了派生存款机制的作用，基层银行开始具备一定的货币创造能力。

　　4．新机构和旧机制并存，在制度变革的发生阶段，新机构和旧机制并存，机构是新的，但制度安排的运行机制基本上是旧机制起支配作用。

　　二、转变与探索阶段（1985~1996年）

　　第二个阶段就是我国金融体系走向市场化的转变与探索阶段。1985~1996年，金融基本制度进行了一系列的制度创新，为金融市场建立了初步框架。改革的主要特点和内容有如下几方面：

　　1．中央银行制度的巩固。中央银行制度在建立之后不断进行改革调整，并于1995年3月颁布《中华人民共和国中国人民银行法》，随后又颁布了《货币政策委员会条例》。这些法律条文的颁布，奠定了中央银行的重要地位，为中央银行有效发挥作用做出了法律保障。

　　2．大力发展多元化金融组织机构，在组织制度上实行了创新。第一，发展了一批非银行金融机构，包括农村信用社、城市信用社，以及由城市信用社转化而来的城市商业银行等，这是对我国银行体系的必要补充。一方面，方便了基层人民的生活，特别是为农民提供了更加便捷的服务；另一方面，更广泛地吸收了社会剩余资金。第二，组建了一批保险公司。1980年，中国人民保险公司恢复国内保险业务。从1988年开始，我国保险市场的多元化步伐不断加快，陆续设立了中国太平洋保险公司、中国平安保险公司两家全国性保险公司以及新疆建设兵团农牧业保险公司、天安保险股份有限公司、上海大众保险有限责任公司等区域性保险公司。1995年成立了中国人民保险（集团）公司，下设中保财产保险有限公司、中保人寿保险有限公司、中保再保险有限公司三个专业子公司，保险的范围逐渐广泛也更具体。第三，证券业快速崛起。1990年底以后，以上海、深圳两个证券交易所成立为标志，中国股票交易市场逐步步入规范的发展阶段，也意味着打开了对外资金融机构的市场准入大门。第四，信托投资公司、财务公司，以及各种外资银行也纷纷设立并逐步得到规范，极大地丰富了我国的金融市场。

　　3．金融管理制度向市场化迈出了重要一步。在管理制度上放权让利，引入竞争机制和市场机制，实行银行间的业务交叉，通过业务交叉开展竞争。在管理机制上引入风险、利润、成本范畴，实行商业银行和政策金融分离。1994年成立三家政策性银行：国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行，将原有国有专业银行的政策性业务与商业性业务分离，使原有专业银行逐步转化为国有商业银行。1995年颁布《商业银行法》，要求商业银行以“效益性、安全性、流动性”为经营原则，实行“四自”的经营机制——自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束，并逐步完善了银行资本金制度，实行商业银行资产负债比例管理、风险管理和加强内部控制的制度建设。

　　4．金融宏观调控向间接调控过渡，从单一的行政型调控向运用经济手段转变。资金管理从统存统贷转变为差额包干的基础上，继而推进到差额控制和实存实贷，由指标管理过渡到资金管理；金融调控也从单一的行政手段直接调控向市场化运作机制调整，从开始的控制贷款规模，逐步启用中央银行的三大政策工具，发展到以比例管理彻底取代贷款规模控制。

　　5．金融市场建设取得了长足的发展。证券交易所、同业拆借市场、票据市场全面启动。1985年实行了“统一计划、划分资金、实贷实存、相互融通”的新的信贷资金管理体制，允许专业银行间可以相互拆借资金，以发挥资金的横向调剂作用。到1987年底，除个别地区外，全国主要城市和地区都开放和建立了无形或有形的同业拆借市场。1990年3月，中国人民银行总行下发了《同业拆借试行管理办法》，对拆借市场参与主体和拆借资金期限、用途、利率等做了较为严格的规定，使拆借市场更加规范。1996年6月1日，中国人民银行放开了对同业拆借资金利率的上限管制，拆借利率根据市场资金供求情况由拆借双方决定，中央银行不做任何干预。单个交易品种的日加权平均利率形成“全国银行间拆借市场利率”。在票据业务上，1993年5月，中国人民银行发布了《商业汇票办法》。1994年7月，人民银行下发了《关于在煤炭、电力、冶金、化工和铁道行业推行商业汇票结算的规定》，随后又在棉花、生猪、食糖、烟叶四种农副产品购销企业中推行，并相应安排了再贴现资金规模。1995年5月10日，八届全国人大常务委员会第三次会议通过了《中华人民共和国票据法》，并于1996年1月1日起实施。该法对票据行为及有关法律责任做出了原则性的规定，使得商业汇票成为企业重要的融资渠道，成为人民银行进行经济结构调整的重要信贷政策工具，票据的再贴现日益成为中央银行重要的货币政策操作工具。

　　6．中国外汇市场伴随我国经济体制改革的深化和对外开放的不断扩大产生并发展起来。1985年12月，深圳特区设立了我国第一个外汇调剂中心，正式开办外汇调剂业务。1988年，各省、自治区、直辖市、经济特区都设立了外汇调剂中心，外汇参与者进一步放宽，同时放开了外汇调剂价格，取消了调剂最高限制，允许外汇调剂价格随供求状况而浮动。1988年9月，上海市在原有外汇调剂市场的基础上实行外汇调剂公开交易，并在随后的几年里逐步成立了多家外汇调剂公开市场。但由于外汇调剂市场本身存在的局限性，使得建立全国统一的外汇市场提上议事日程。1994年4月4日，中国外汇交易总中心在上海成立，银行间外汇市场正式运行。1996年6月20日，外商投资企业纳入银行结售汇体系后，各地的调剂中心改造成为外汇市场的分中心。在汇率制度上，1994年1月，实现汇率并轨，实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制。1996年底，实现了人民币经常项目兑换。1997年亚洲金融危机爆发后，中国保证了人民币币值的稳定，之后则稳定盯住美元。

　　总之，我国这个阶段在向市场金融体系的转变过程中进行了卓有成效的探索，为迈向市场金融体系奠定了基础。

　　三、调整和充实阶段（1997年至今）

　　第三个阶段是我国金融体系变革进入市场金融体系框架的调整和充实阶段。从1997年开始至今，实行以调整和充实为主要内容的制度演变。在这个阶段，我国宏观经济发生了新的变化，由传统的短缺经济发展到总量相对过剩、需求不足的经济。这个阶段的主要特点和内容可以概括如下：

　　1．实施金融不良资产剥离，建立金融资产管理公司，启动资产证券化。1999年相继成立了信达、东方、长城、华融四家金融资产管理公司，利用其专业优势和特殊的法律地位，通过债务重组、上市、拍卖等市场化手段，最大限度地实现了四大国有商业银行不良资产的价值回收，以改善国有商业银行的资产负债状况。工、农、中、建四大行的不良资产率呈现了不断下降的趋势，到2006年第一季度末，金融资产管理公司累计处置各种不良贷款8663.4亿元，资产回报率达24.20%，现金回报率为20.84%。这在一定程度上减轻了商业银行的历史包袱，为进一步改革发展创造了有利条件，也为之后的上市工作打下了良好的基础。

　　2．完善分业监管体系，建立分业监管机制。1992年10月，国务院决定成立国务院证券委员会（简称证券委）和证券监督管理委员会（简称证监会）。1998年，国务院撤销了证券委，其工作改由证监会承担，同时，中国人民银行也将其对证券市场的监管职责全部移交给证监会，形成了以证监会为主的集中统一的证券监管体系。1998年11月，中国保险监督管理委员会（简称保监会）成立，保险监管从中国人民银行金融监管体系中独立出来。2003年4月28日，中国银行业监督管理委员会（简称银监会）挂牌成立，标志着中国人民银行宏观调控和银行监管“大一统”的管理模式正式结束，同时也表明我国金融业由银监会、证监会、保监会“三驾马车”共同监管的格局正式形成。

　　在这种格局下，银监会负责统一监管全国银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构；证监会对全国证券、期货市场实行集中统一监管；保监会则统一监管全国的保险市场。而中国人民银行作为中央银行履行一定的金融监管职责，并负责协调三家监管委员会的工作，充当最后贷款人，在防范金融系统性风险方面发挥着重要作用。

　　3．加快资本市场发展，提高资本市场的功能，资本市场的扩容以跨历史性的速度发展。1996年12月1日，我国正式向国际货币基金组织承诺接受第八条款，人民币在经常项目下实现自由兑换，这一积极而审慎的举措极大地提高了中国的经济开放程度。但在对外商直接投资实行鼓励的政策基础上，还适当地控制对外借债，谨慎开放证券投资，如只允许外国投资者投资中国境内发行的B股和在境外发行的H股、N股等外币债券，不允许其投资境内人民币标价的股票和债券。1998年5月，中国人民银行允许8家在上海经营人民币业务的外资银行进入全国同业拆借市场，外国金融机构开始对我国债券市场进行有限的参与。

　　到2007年底，已经有6家外资法人银行获准开展对中国境内公民的人民币业务，分别是汇丰银行（中国）有限公司、东亚银行（中国）有限公司、渣打银行（中国）有限公司、花旗银行（中国）有限公司、恒生银行（中国）有限公司、星展银行（中国）有限公司。其中，前5家法人银行于2007年9月，获得银监会批准经营银行卡业务，即这5家银行在满足人民银行有关银行卡业务相关技术标准后，可以正式开办银行卡业务。

　　2002年11月7日颁布了《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》，在QFII制度下，合格的境外机构投资者（QFII）将被允许把一定额度的外汇资金汇入并兑换为当地货币，通过严格监督管理的专门账户投资当地证券市场，为我国证券市场的进一步发展增添了新的动力。2003年5月，瑞士银行有限公司、野村证券株式会社获中国证监会批准，成为中国证券市场首批合格境外机构投资人。QFII制度的正式启动，使外资可以合法进入以前仅对国内投资者开放的中国A股市场。2007年底，49家QFII持有的证券资产市值达近2000亿元人民币，成为我国资本市场的重要机构投资者。从2003年起我国政府重点对有关境内资金投资境外资本市场的问题进行了研究，起草了一系列研究报告，并会同有关部门初步制定了有关实施方案，如QDII、社保基金和保险资金境外投资、跨国公司资金境外运作等等。随着我国加入WTO过渡期的结束，资本市场更加开放。

　　4．加速国有银行商业化的改革进程，股份制改革提上议事日程，并逐步实施。2004年1月，中央汇金公司以450亿美元注资中国银行与中国建设银行。之后，于2005年10月14日，中国建设银行在香港招股，10月27日在主板挂牌上市，中国银行也于2006年6月上市。对中国工商银行，除中央汇金公司注资150亿美元之外，还由财政部保留1240亿元股份以及776亿元的风险拨备，之后也于2006年10实现A+H股同步上市。2007年9月，中国建设银行成功回归A股市场。目前，中国农业银行也在积极推进股改，力争3年内上市。

　　5．完善法制建设，防范金融风险。继《中国人民银行法》之后，我国又相继颁布了《商业银行法》、《票据法》、《保险法》，这4四部金融基本法律的颁布，从根本上改变了我国金融领域欠缺基本法律规范的局面，初步形成了我国金融法体系的基本框架。近年来，中国银行业特别是4家国有商业银行不断采取措施加强管理，推进各项改革，并取得了一定的成效。一是进一步强化风险管理和内控机制。目前大多数银行业金融机构均建立了资产负债表比例控制和风险管理制度、贷款质量五级分类制度、审慎会计制度，普遍建立了相对独立的统一管理的内部稽核体系。二是促使不良贷款量和比例持续下降。1999~2002年，4家国有商业银行按四级分类口径测算的不良贷款比例平均下降了13个百分点（因2001年以前未实行五级分类），年均下降4个百分点，这其中既有成立金融资产管理公司剥离不良贷款的因素，也有商业银行自身努力的结果。特别是自2000年4季度以来，连续实现了不良贷款余额和不良贷款比例“双下降”。截至2007年12月末，主要商业银行不良贷款率从2002年末的23.6%下降到6.7%。其中，工、中、建、交四家改制银行平均不良贷款率2.87%，资产回报率1.11%，资本回报率16.38%。风险拨备缺口从2002年末的1.34万亿元压缩到5353亿元；资本充足率达标银行从2003年末的8家增加到2007年9月末的136家，达标银行资产占比相应从0.6%上升到78.9%。银行业风险集中度明显下降，风险状况得到很大改善。

　　6．实行稳健的货币政策，遵循了主动性、可控性、渐进性的原则对汇率制度进行了改革。我国在1981~1994年为双重汇率制度，实行贸易内部结算价和对外公布汇率制度，1985开始行政干预逐渐减少，放开外汇调剂市场，随市场供求浮动。1994年我国实现了汇率并轨，从1994年到2005年7月，这一时期我国经济高速发展，国际收支双顺差，外汇储备增大，实行了以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制，人民币汇率形成进一步迈向市场化。2005年7月21日，中国人民银行发布公告称，自2005年7月21日起，我国开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度，人民币汇率不再盯住单一美元，形成更富弹性的人民币汇率机制。

　　7．扩大金融服务领域，启动消费信贷市场。现在贷款买房、贷款买车已经极其普通，尤其在城市，这种消费方式已被人们广泛接纳与认可，而各大银行也费尽心思，增加消费信贷品种，现在每年已达2万亿美元以上。具体品种主要包括：第一，短期消费信贷。主要用于耐用消费品和劳务的购买，此项信贷在消费信贷总额中所占的比例很小。第二，分期付款。此种信贷形式已经成为我国消费市场和整个经济的不可分割的组成部分，主要以购买汽车和房屋为主，偿还时间为3年至4年或10年。第三，抵押贷款。抵押贷款购房的一般做法是：购房人的首笔付款占房价的5%左右，余额由购房者所购房屋作为抵押或取得担保向金融机构借款，借款时借款人要同金融机构签订合同，合同对于偿还期限和利率等有明确规定。第四，信用卡。与国外发达国家相比，我国的信用卡业务还处于起步阶段，各项保障措施也尚未完善，而且我国信用卡的特约商户多是大型商场、星级宾馆和具有相当规模的大型服务性企业，众多中小商店和服务企业没有加入信用卡网络，这与我国庞大的商业销售网点和消费网点极不相称，所以有待进一步拓展信用卡清算系统，逐渐扩大信用卡的使用领域。

　　8．银行、保险、证券业领域出现了大面积合作，混业经营正在悄然成为潮流。近年来，我国市场经济体制不断完善，金融改革不断深化，银行业与证券业、保险业的合作愈加密切。1999年8月，中国人民银行颁布了《证券公司进入银行间同业拆借市场管理规定》和《基金管理公司进入银行间同业市场管理规定》。10月，中国证监会和保监会一致同意准许保险基金进入股票市场。2000年2月，中国人民银行与中国证监会联合发布了《证券公司股票质押贷款管理办法》。2001年6月，中国人民银行发布实施了《商业银行中间业务暂行规定》，其中明确规定商业银行在经过中国人民银行的审批后，可以开办金融衍生业务、信息咨询、财务顾问，投资基金托管等银行业务。2003年12月修改后颁布的《商业银行法》也有相关的规定，即国有商业银行可以经营经过国务院银行业监督管理机构批准的其他业务，为银行业务参与混业经营留下了余地和空间。

　　2004年9月，中国建设银行获得了经营金融衍生品交易的特许经营权。2005年2月20日，中国人民银行、银监会协同证监会联合公布并开始实施《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》，按照该办法规定，我国的商业银行可以直接出资设立基金管理公司，这标志着银行将获准进军证券市场的批准权。在中国银行和中国建设银行相继上市的同时，中国银行业的混业经营也进入了迅速发展的时期，我国银行参与混业经营的途径也逐渐呈现出多样性的特点。目前我国银行参与混业经营的途径主要有：银证银保合作、海外分公司、银行控股公司、金融控股公司、总行投资银行部等五种形式。可以说，目前在中国，混业经营情况已经呈现了方兴未艾的趋势。随着资产证券化、股票质押贷款等金融创新的开展，这种混业经营的趋势愈加明显，成为我国金融业发展的未来方向。